金融危機(jī)下政府采購(gòu)協(xié)議的若干思考

周黃河

(華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450046)

一、金融危機(jī)下貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭

1．當(dāng)前貿(mào)易保護(hù)主義的現(xiàn)狀。貿(mào)易問(wèn)題研究機(jī)構(gòu)Global Trade Alert(簡(jiǎn)稱(chēng)GTA)在2010年9月份發(fā)布的報(bào)告顯示，貿(mào)易保護(hù)主義風(fēng)潮愈演愈烈，GTA的報(bào)告稱(chēng)，現(xiàn)在各國(guó)政府正在計(jì)劃、但尚未付諸實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)措施多達(dá)130項(xiàng)，其中包括提供政府援助資金、提高關(guān)稅、限制移民以及給予出口補(bǔ)貼等。例如，俄羅斯正計(jì)劃全面提高關(guān)稅;南非正在修改政府采購(gòu)條款，惠及非白人開(kāi)辦的本土企業(yè);日本則在調(diào)整衛(wèi)生政策，以限制食品進(jìn)口。由于貿(mào)易保護(hù)措施花樣繁多，使得它們有別于20世紀(jì)30年代有名的基于關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)。雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示，現(xiàn)在即便是最壞的情況也不至于發(fā)展到那一步，但是貿(mào)易保護(hù)主義的暗涌對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇來(lái)說(shuō)是個(gè)實(shí)實(shí)在在的阻礙。預(yù)計(jì)2011年之后的3—5年全球貿(mào)易將逐年縮水10%。我們已經(jīng)看到了一場(chǎng)貿(mào)易戰(zhàn)的雛形，奧巴馬政府宣布從2011年9月26日起的3年時(shí)間里，將向中國(guó)產(chǎn)汽車(chē)輪胎征收25%—35%的進(jìn)口關(guān)稅，這將使占美國(guó)市場(chǎng)17%的中國(guó)輪胎面臨定價(jià)過(guò)高的問(wèn)題，并迫使零售價(jià)水漲船高。中國(guó)政府對(duì)此表示，已就美國(guó)的懲罰性關(guān)稅措施向WTO提起了正式申訴。與此同時(shí)，中國(guó)商務(wù)部發(fā)表公告稱(chēng)，將對(duì)美國(guó)產(chǎn)汽車(chē)部件以及肉雞產(chǎn)品啟動(dòng)反傾銷(xiāo)審查。GTA的報(bào)告描繪了一個(gè)令人擔(dān)憂的前景:歧視性貿(mào)易法案的數(shù)量將遠(yuǎn)超自由貿(mào)易法案，呈6∶1的一邊倒勢(shì)態(tài)。政府將以每季度60項(xiàng)的速度推出貿(mào)易保護(hù)措施。全球逾90%的貿(mào)易商品將在一定程度上受到貿(mào)易保護(hù)措施的影響。中國(guó)是受到貿(mào)易保護(hù)主義傷害最深的國(guó)家。GTA的主管、經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·埃弗奈特說(shuō)，一項(xiàng)關(guān)鍵的發(fā)現(xiàn)是貿(mào)易保護(hù)措施集中于那些茍延殘喘的行業(yè)中，比如汽車(chē)業(yè)或農(nóng)業(yè)。特種用途機(jī)械和食品最容易受到影響。GTA的報(bào)告稱(chēng)，即便是在去年時(shí)承諾不走貿(mào)易保護(hù)路線的G20成員國(guó)也推出了100多項(xiàng)明顯的貿(mào)易保護(hù)主義措施。

2．“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”成為新的需要警惕的貿(mào)易保護(hù)手段。在全球金融危機(jī)的背景下，為振興經(jīng)濟(jì)，解決大量失業(yè)的社會(huì)問(wèn)題，美國(guó)眾議院于2009年1月28日通過(guò)了奧巴馬政府提出的新經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中的一項(xiàng)條款引發(fā)了諸多爭(zhēng)論，即所有在振興經(jīng)濟(jì)配套的贊助下展開(kāi)的公共工程建設(shè)項(xiàng)目，要想獲得經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的資金支持，除了法定例外情形，只能采購(gòu)美國(guó)本土生產(chǎn)的鐵、鋼和制成品。對(duì)此“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”條款，經(jīng)過(guò)諸多媒體披露后，已引起世界各國(guó)的廣泛關(guān)注，總統(tǒng)奧巴馬曾表示，我們不能發(fā)出貿(mào)易保護(hù)主義的信息?？墒牵B續(xù)10余天時(shí)間，歐盟、加拿大、日本等《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)GPA)的成員先后對(duì)美國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑。的確，在參議院最終修改之前，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中的“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”條款，沒(méi)有考慮到1994年版本的《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》。但該協(xié)定新版本對(duì)于各成員國(guó)的財(cái)政刺激是認(rèn)可的。盡管如此，與美國(guó)簽訂貿(mào)易協(xié)定的，不僅限于《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》，還包括《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以及與新加坡、澳大利亞、智利、以色列等國(guó)家的《自由貿(mào)易協(xié)定》，故美國(guó)參議院修改的文本增加了一句“本條適用于符合美國(guó)在國(guó)際協(xié)定下所規(guī)定的義務(wù)”。無(wú)論怎樣，“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”條款被指為“典型的”貿(mào)易保護(hù)主義。但是，無(wú)論國(guó)際社會(huì)如何指責(zé)，這樣一條購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨條款為了解決就業(yè)壓力而深得美國(guó)國(guó)內(nèi)某些產(chǎn)業(yè)乃至美國(guó)公眾的歡迎。無(wú)獨(dú)有偶，經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，由于俄羅斯境內(nèi)的外國(guó)汽車(chē)制造企業(yè)削減在俄羅斯的汽車(chē)產(chǎn)量，同時(shí)發(fā)出可能裁員的警告，俄國(guó)政府對(duì)汽車(chē)制造業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的前途命運(yùn)愈發(fā)擔(dān)憂。俄羅斯總理普京在2008年底視察俄羅斯卡馬汽車(chē)制造廠一個(gè)地區(qū)工廠時(shí)曾倡導(dǎo)公眾購(gòu)買(mǎi)本國(guó)汽車(chē)，并提出成立一個(gè)國(guó)家級(jí)汽車(chē)租賃企業(yè)以購(gòu)買(mǎi)在本國(guó)生產(chǎn)的汽車(chē)，還提議對(duì)國(guó)家鐵路公司予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使其向俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)汽車(chē)買(mǎi)家提供國(guó)產(chǎn)汽車(chē)送貨服務(wù)。盡管普京的提議目前還沒(méi)有正式通過(guò)國(guó)家立法，但是政府的傾向性意見(jiàn)同樣也會(huì)成為該國(guó)民眾和企業(yè)的風(fēng)向標(biāo)，影響國(guó)際貿(mào)易的正常發(fā)展。另外，身處歐洲大陸的法國(guó)也出臺(tái)了一系列政策，包括向本國(guó)標(biāo)致雪鐵龍公司和雷諾公司提供高達(dá)60億歐元的融資，這一信貸支持本欲附加購(gòu)買(mǎi)本國(guó)汽車(chē)零部件為條件，但在歐盟的干涉下最終未果［1］。

二、“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”的國(guó)際法基礎(chǔ)——《WTO政府采購(gòu)協(xié)議》

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策一般不缺少法律的支持。美國(guó)奧巴馬政府提出的新經(jīng)濟(jì)刺激方案中的“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”條款就是以1933年美國(guó)出臺(tái)的《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》和《WTO政府采購(gòu)協(xié)議》及《自由貿(mào)易協(xié)定》為基礎(chǔ)的。雖然這些經(jīng)濟(jì)刺激政策具有一定的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法基礎(chǔ)，但是同時(shí)也具有貿(mào)易保護(hù)主義的特點(diǎn)，給國(guó)際貿(mào)易自由帶來(lái)了很大負(fù)面影響。為了消除政府采購(gòu)國(guó)貨的貿(mào)易障礙，各國(guó)就統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)作出了積極努力，但是到目前為止，《WTO政府采購(gòu)協(xié)議》仍不屬于強(qiáng)制性多邊協(xié)定，倘若不是該協(xié)定的成員，就無(wú)法獲得成員國(guó)內(nèi)部之間政府采購(gòu)領(lǐng)域的國(guó)民待遇和非歧視性政策。

1．GPA的性質(zhì)。GPA是WTO協(xié)定附錄四中現(xiàn)存的兩個(gè)單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議之一，按照WTO的慣例，屬于管理對(duì)象范圍之內(nèi)，但并非WTO中強(qiáng)制接受的一攬子協(xié)議的一部分，尚未納入到多邊權(quán)利與義務(wù)的法律框架中。GPA的性質(zhì)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，第一，GPA是一個(gè)諸邊協(xié)議。雖然它歡迎所有締約方加入，但到目前，只有40個(gè)WTO成員加入了該協(xié)議。與其他的協(xié)議相比，該協(xié)議的效力不僅受到締約方數(shù)量的局限，而且還受到締約方有限承諾的限制。所有GPA締約方的承諾都體現(xiàn)在各自加入GPA文件的幾個(gè)附錄之中，附錄中沒(méi)有涉及的領(lǐng)域都不受GPA約束，因此，GPA的諸邊性質(zhì)有兩個(gè)顯著特征，即締約方數(shù)量的有限性和締約方承諾的局限性。第二，GPA是一個(gè)自愿加入的協(xié)議。所有WTO締約方都有權(quán)力自主選擇加入或者不加入。第三，GPA只對(duì)締約方有效，締約方之間相互開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，非GPA締約方雖然不受GPA約束，但也享受不到GPA締約方相互給予的優(yōu)惠政策。

2．GPA的演變。GPA是原關(guān)貿(mào)組織框架的一項(xiàng)諸邊協(xié)議。關(guān)貿(mào)組織在成立之初，政府采購(gòu)并非談判內(nèi)容。主要原因是，政府采購(gòu)是絕大多數(shù)國(guó)家通行的保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的重要政策手段，例如，美國(guó)在1933年頒布了《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》，要求聯(lián)邦政府必須購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品。為了不與普遍施行的政策沖突，關(guān)貿(mào)組織刻意將政府采購(gòu)排除在談判范圍之外。歐美等國(guó)家隨著國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的成熟和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，為進(jìn)一步開(kāi)拓國(guó)外市場(chǎng)，解決國(guó)際貿(mào)易失衡問(wèn)題，借助貿(mào)易自由化趨勢(shì)，將談判重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了非關(guān)稅保護(hù)領(lǐng)域，占一個(gè)國(guó)家年度GDP10%—15%的政府采購(gòu)，是談判的主攻方向。歐美國(guó)家經(jīng)過(guò)艱苦談判，在1979年形成了GPA，性質(zhì)為諸邊。經(jīng)過(guò)多次修改后在1994年形成新的GPA。1995年關(guān)貿(mào)組織更名為WTO后，GPA也相應(yīng)成為WTO框架下的一項(xiàng)協(xié)議，性質(zhì)仍為諸邊，由WTO成員自愿簽署。

3．GPA的主要內(nèi)容。GPA的主要內(nèi)容包括兩部分:一部分是GPA條文，另一部分是各簽署成員依據(jù)協(xié)定所承諾開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的清單及發(fā)布政府采購(gòu)信息的刊物清單。GPA第一部分包括序言和二十四條條款，主要內(nèi)容分為基本目標(biāo)、一般原則、適用范圍、采購(gòu)方式、國(guó)民待遇與非歧視原則、資料提供和質(zhì)疑程序七個(gè)方面。其中加入GPA談判的核心內(nèi)容是政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放范圍，但GPA沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)作出明確定義，而是在附錄一中載明了開(kāi)放清單格式，由加入方通過(guò)談判確定開(kāi)放范圍并列入相應(yīng)清單。GPA附錄一包括五個(gè)附件和一份總備注。附件一至三是采購(gòu)機(jī)構(gòu)開(kāi)放清單，分別載明承諾開(kāi)放的中央采購(gòu)機(jī)構(gòu)、地方采購(gòu)機(jī)構(gòu)、其他采購(gòu)機(jī)構(gòu)及各自開(kāi)放項(xiàng)目的門(mén)檻價(jià);附件四和五是采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)放清單，分別載明各采購(gòu)機(jī)構(gòu)開(kāi)放的服務(wù)項(xiàng)目和工程項(xiàng)目?？倐渥⒁话闶菍?duì)例外等情況作出聲明。出價(jià)清單是申請(qǐng)加入方按GPA附錄一，單方面提出的開(kāi)放范圍及對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的聲明。

三、金融危機(jī)下需要重新審視《WTO政府采購(gòu)協(xié)議》

在經(jīng)濟(jì)生活中，政府采購(gòu)占據(jù)了巨大的市場(chǎng)份額，其采購(gòu)額一般占到國(guó)民生產(chǎn)總值的10%—15%，對(duì)國(guó)際貿(mào)易影響重大。美國(guó)早在1946年就提出“除了軍事建制以外，政府機(jī)構(gòu)為公共用途所進(jìn)行的采購(gòu)，亦受?chē)?guó)民待遇義務(wù)的規(guī)范”［2］。但是由于種種原因，美國(guó)的意見(jiàn)沒(méi)有被采納。隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，歧視性的政府采購(gòu)已成為國(guó)際貿(mào)易中越來(lái)越嚴(yán)重的非關(guān)稅壁壘，阻礙了國(guó)際貿(mào)易自由化進(jìn)程。在這次金融危機(jī)風(fēng)暴中，各國(guó)為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定的一系列“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”政策凸顯出現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)和法律體制的不足，我們應(yīng)該重新審視《WTO政府采購(gòu)協(xié)議》。

1．重新修改GPA的法律性質(zhì)。WTO的宗旨之一就是促進(jìn)貿(mào)易自由化，但是WTO的各項(xiàng)協(xié)議又都是各國(guó)利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物。現(xiàn)今的貿(mào)易自由化制度并非無(wú)懈可擊，尚存在著一些缺陷，而這些缺陷為貿(mào)易保護(hù)主義提供了發(fā)展空間。GPA是WTO協(xié)議框架中的特殊協(xié)議，其特殊性之一是該協(xié)議冠以“諸邊”二字。它與“多邊協(xié)議”相對(duì)應(yīng)，形成世界貿(mào)易組織協(xié)議的兩大類(lèi)型。諸邊協(xié)議從法律地位上看，是“獨(dú)立于貿(mào)易總協(xié)定之外的單獨(dú)條約，只在其簽約方適用，而且都有自設(shè)章法的程序規(guī)則”。正因?yàn)镚PA的這種法律性質(zhì)，在這次金融危機(jī)風(fēng)暴中，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家很容易為自己“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”的貿(mào)易保護(hù)政策找到國(guó)際法的基礎(chǔ)。例如，美國(guó)在其最新的經(jīng)濟(jì)刺激方案中規(guī)定“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”條款，中國(guó)是無(wú)法向WTO上訴的;即使后來(lái)這一條款遭到眾締約國(guó)的反對(duì)，美國(guó)也只是將購(gòu)買(mǎi)范圍擴(kuò)大到了GPA的40個(gè)成員國(guó)生產(chǎn)的產(chǎn)品，仍然“合法地排除”了最具競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)產(chǎn)品。原因在于GPA是WTO框架下的“諸邊協(xié)議”，即使是中國(guó)已經(jīng)是WTO成員國(guó)，但由于目前仍未加入GPA，我們?nèi)匀粺o(wú)法享受GPA的國(guó)民待遇。假設(shè)GPA是WTO的一種“多邊協(xié)議”，對(duì)各成員國(guó)就將具有“承諾約束力”，所謂的“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”條款在WTO框架下也將成為一紙空文。GPA的“多邊協(xié)議”性質(zhì)更有利于國(guó)際貿(mào)易的自由化和一體化。

2．發(fā)展中國(guó)家應(yīng)重新評(píng)估GPA的發(fā)展。如果GPA成為WTO框架下的“多邊協(xié)議”，那么對(duì)于WTO成員國(guó)的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)意味著挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。一方面，目前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)存在諸多不確定因素，特別是發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品不具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并且國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)法律體系不夠完善，這將使發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)面臨強(qiáng)大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)企業(yè)也會(huì)造成巨大的沖擊。另一方面，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)勢(shì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，有利于它們進(jìn)入國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)，增強(qiáng)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;有利于提高國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度和政府采購(gòu)的效率，合理利用國(guó)家財(cái)政資源;有利于規(guī)范國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)和完善政府采購(gòu)制度，有效防止可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象;有利于更好地保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。

綜上所述，政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放是世界經(jīng)濟(jì)一體化的必然趨勢(shì)，在這種趨勢(shì)之下，GPA不會(huì)永遠(yuǎn)停留在WTO“諸邊協(xié)議”上，其納入WTO一攬子協(xié)議只是早晚的事情。因此，包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該用戰(zhàn)略的眼光看待這一問(wèn)題，盡早著手研究未來(lái)世貿(mào)組織成員新一輪談判中有關(guān)GPA的問(wèn)題，同時(shí)整合相關(guān)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)法律，政府采購(gòu)市場(chǎng)是整個(gè)市場(chǎng)中的最后一塊領(lǐng)地，它的開(kāi)放將意味著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入和拓展。

［1］張麗．經(jīng)濟(jì)危機(jī)下貿(mào)易保護(hù)主義的法律思考［J］．黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2009，(6)．

［2］王愛(ài)蓮．論世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)議》［J］．天中學(xué)刊，2006，(6)．