農(nóng)村集體土地登記發(fā)證情況與對(duì)策
——以寧波市為例

寧波市國土資源局 周力豐 萬江波 丁永平 葉 盛

農(nóng)村集體土地登記發(fā)證情況與對(duì)策
——以寧波市為例

寧波市國土資源局 周力豐 萬江波 丁永平 葉 盛

一、引言

農(nóng)村土地確權(quán)頒證，是黨的十七屆三中全會(huì)作出的一項(xiàng)重要決策和部署，是推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和保證，是保證農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)的前提。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的明晰與否，關(guān)系到今后土地流轉(zhuǎn)是否成功、集體受益是否落實(shí)、農(nóng)村是否穩(wěn)定等一系列問題。

根據(jù)黨中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的精神和市委市政府的有關(guān)要求，寧波市對(duì)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證情況開展了調(diào)研，基本摸清全市農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作的基本情況和存在的主要問題。本文以寧波市農(nóng)村土地登記發(fā)證調(diào)研情況為基礎(chǔ)，分析集體土地登記發(fā)證中普遍存在的問題和原因，并提出了相關(guān)的政策建議，為更有效地指導(dǎo)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作及進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)政策提供了參考依據(jù)。

二、調(diào)研方式

調(diào)研組通過下發(fā)放調(diào)研提綱的形式，對(duì)寧波市農(nóng)村土地登記發(fā)證情況進(jìn)行調(diào)研。各縣（市）、區(qū)（分）局對(duì)此次調(diào)研工作都非常重視，分別選擇一個(gè)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，并組織人員認(rèn)真編寫調(diào)研分析材料。再次基礎(chǔ)上組織召開了全市農(nóng)村土地登記發(fā)證工作研討會(huì)，討論農(nóng)村集體土地登記發(fā)證中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)及對(duì)策。

三、基本情況

農(nóng)村土地登記工作主要包括農(nóng)村集體土地使用權(quán)登記和農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記。

1、農(nóng)村集體土地使用權(quán)登記情況。農(nóng)村集體土地使用權(quán)登記包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)登記，主要工作是農(nóng)宅基地登記發(fā)證工作。寧波市大部分縣（市）、區(qū)是從1992年初開展農(nóng)村宅基地初始登記發(fā)證工作，至1993年底基本完成。初始登記時(shí)，各地以村為單位，村村發(fā)動(dòng)，全面推開，宅基地調(diào)查確權(quán)工作由各縣（市）、區(qū)局（分局）組織，具體工作由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及所屬的村委會(huì)選擇熟悉情況、有一定文化水平的工作人員組建調(diào)查辦負(fù)責(zé)實(shí)施，各（分）局主要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，全市農(nóng)村宅基地初始登記的發(fā)證率達(dá)90%以上。隨后，各地農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作在各（分）局地籍部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下由基層國土所具體承擔(dān)，主要是日常變更登記和對(duì)依法批準(zhǔn)的新增宅基地進(jìn)行確權(quán)登記。但在1999年以后，由于宅基地使用中存在違規(guī)行為比較突出，登記發(fā)證率較低。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2009年底，全市共頒發(fā)集體土地使用證149.89萬余本，其中集體建設(shè)用地使用權(quán)證12.2萬本，宅基地使用權(quán)證137.69萬本。

2、 農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記情況。寧波市于2006年在全市范圍內(nèi)119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2842個(gè)村開展農(nóng)村集體農(nóng)用土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。根據(jù)浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于開展集體農(nóng)用土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2004〕81號(hào)）要求，全市范圍內(nèi)的農(nóng)村集體所有農(nóng)用土地，均屬這次集體土地所有權(quán)登記發(fā)證范圍(不包括農(nóng)民集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地，林地按《中華人民共和國森林法》的規(guī)定，也沒有列入本次登記發(fā)證范圍)。依照《浙江省集體農(nóng)用土地所有權(quán)登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則》的要求，各縣（市）、區(qū)國土部門依據(jù)2005年土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查成果，通過實(shí)地調(diào)查核實(shí)，依法確認(rèn)集體農(nóng)用土地的位置、界線、范圍、用途、數(shù)量，并進(jìn)行登記發(fā)證。我市集體農(nóng)用土地所有權(quán)證的登記工作歷時(shí)近兩年時(shí)間，于2007年年底基本完成，全市共發(fā)放土地所有權(quán)證書約13500本，發(fā)證率達(dá)99%。

四、存在的問題及原因分析

在土地登記工作中，農(nóng)村土地確權(quán)頒證問題較多、困難最多、難度最大，這也是全國普遍存在的共性問題。

1、 “一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但對(duì)“一戶一宅”如何理解和掌握，尤其是“戶”的含義，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。由于各種原因，各地都存在著不少“一戶多宅”的情況，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因有很多，具體原因包括：一是歷史原因，法律法規(guī)不健全，管理松懈造成的；二是建新不拆舊，近年來隨著規(guī)劃調(diào)整和村民為改善居住條件而異地拆建戶，新房建成，舊房未拆，造成了事實(shí)上的一戶多宅；三是由于繼承造成一戶多宅；四是由于接受贈(zèng)與或購買住宅造成一戶多宅；五是其他原因。對(duì)一戶實(shí)際使用多處宅基地的，應(yīng)如何登記發(fā)證是一個(gè)有待解決的問題。

2、 違規(guī)使用宅基地。長期以來，農(nóng)村住宅建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民建房選址隨意性大，節(jié)約用地意識(shí)非常淡薄，農(nóng)村宅基地少批多建或占地位置位移等情況比較突出，由于土地權(quán)屬權(quán)源資料不全，難于確定宅基地合法用地界址。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)民建房違法行為的處罰難于執(zhí)行到位。對(duì)存在部份違規(guī)的宅基地，如何確權(quán)登記，一直是困擾農(nóng)村宅基地登記工作的一大難題，也是近幾年宅基地使用權(quán)登記率低的主要原因。

3、 宅基地初始登記存在問題。宅基地初始登記時(shí)，由于受當(dāng)時(shí)條件限制，工作人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，人們產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱未引起足夠重視等等因素的影響，存在著一些問題，主要有以下幾個(gè)方面：一是受測(cè)量技術(shù)限制，地籍測(cè)量面積有誤差甚至錯(cuò)誤；二是權(quán)屬來源依據(jù)不足，大多以具結(jié)書或村里出具證明為依據(jù)；三是權(quán)屬調(diào)查存在不規(guī)范現(xiàn)象。

據(jù)各地反映，近5年來因農(nóng)村宅基地權(quán)屬糾紛引起的信訪、行政復(fù)議和行政訴訟呈現(xiàn)高發(fā)事態(tài)，發(fā)生權(quán)屬糾紛和行政訴訟案件主要有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是時(shí)間相對(duì)集中，發(fā)生糾紛案件的土地證書大多是初始登記時(shí)頒發(fā)的；二是受拆遷賠償利益驅(qū)動(dòng)，因遺產(chǎn)繼承、分家析產(chǎn)等引起糾紛。

4、 農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記存在問題。一是集體土地所有者的主體確定問題。在村一級(jí)，無論是經(jīng)濟(jì)組織，還是村委會(huì)，都有獨(dú)立的法人，但各村民小組的法人不明確。因此，2007年我市在開展集體農(nóng)用土地所有權(quán)登記發(fā)證工作時(shí)，各縣（市）區(qū)基本上是將集體土地所有權(quán)確定給行政村一級(jí)集體，只有個(gè)別縣將集體土地所有權(quán)確定給村民小組。二是集體土地所有權(quán)登記范圍不完整，不能滿足國家政策和部里要求。根據(jù)浙政辦發(fā)〔2004〕81號(hào)文件規(guī)定，已完成的集體土地所有權(quán)登記只包括農(nóng)用地，不包括農(nóng)民集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地和未利用地。另外，農(nóng)用地中的林地也沒有納入本次登記發(fā)證范圍，省政府81號(hào)文件要求林地所有權(quán)由林業(yè)主管部門根據(jù)《中華人民共和國森林法》規(guī)定進(jìn)行登記。

5、 其他問題。一是由于對(duì)“戶”這一概念的理解差異，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記產(chǎn)生混亂現(xiàn)象，目前立法對(duì)戶的界定還是比較模糊，使“一戶一宅”土地登記原則缺乏可操作性。二是個(gè)別地方宅基地使用權(quán)證書統(tǒng)一存放在村委會(huì)，未真正發(fā)到農(nóng)民手中，登記檔案也存放在村委會(huì)，出現(xiàn)檔案丟失或篡改現(xiàn)象。三是農(nóng)民生產(chǎn)需要借貸資金，借貸資金需要抵押，2010年年初江北區(qū)和象山縣人民政府出臺(tái)農(nóng)村住房所有權(quán)抵押登記政策，國土部門面臨著宅基地使用權(quán)如何抵押登記的問題。四是農(nóng)戶內(nèi)部成員分戶后，宅基地使用權(quán)分割和繼承規(guī)則需要完善。五是農(nóng)村地籍基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)，農(nóng)村居民點(diǎn)地籍調(diào)查及信息化建設(shè)工作滯后，農(nóng)村宅基地登記沒有實(shí)行信息化管理。

五、政策建議

農(nóng)村集體土地的確權(quán)與登記直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，不同利益群體立場和訴求有差異，處理不好容易激化矛盾，給社會(huì)帶來不安定的因素，必須妥善處理。針對(duì)農(nóng)村集體土地登記工作中存在的主要問題，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，從以下幾個(gè)方面提出建議：

（一）集體土地所有權(quán)登記主體及范圍需明確

1、集體土地所有權(quán)主體確定。我國《土地管理法》第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

因此，在法律上村農(nóng)民集體所有的土地，既可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理，又可以由村民委員會(huì)經(jīng)營和管理。建議屬于村農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)優(yōu)先確權(quán)給村集體經(jīng)濟(jì)組織，它代表著農(nóng)村集體組織全體成員的利益。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，僅能在村集體經(jīng)濟(jì)組織未建立的情況下，代替行使土地所有權(quán)。同樣，屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民所有的土地，其所有權(quán)應(yīng)確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

關(guān)于村民小組的主體資格，《農(nóng)村人民公社工作條件修正草案》（1962年9月27日中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過）第二十條規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位。它實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配。第二十一條規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。根據(jù)以上條款，歷史上已屬于村民小組（人民公社時(shí)稱生產(chǎn)隊(duì)）所有的土地，就應(yīng)該直接確權(quán)給各村民小組農(nóng)民集體?？紤]村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的實(shí)際，在具體登記發(fā)證時(shí)，可采取“組有村管”的方式，將《集體土地所有證》發(fā)放到村，由村委會(huì)代管。

2、集體土地所有權(quán)登記的范圍。結(jié)合第二次土地調(diào)查，充分利用調(diào)查成果，各地要及時(shí)開展集體土地所有權(quán)變更登記工作，以二次調(diào)查成果或年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將集體所有土地范圍內(nèi)的林地、耕地及建設(shè)用地等各類用地納入集體土地所有權(quán)登記發(fā)證范疇，保證土地登記的統(tǒng)一性，為城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）“一戶多宅”在登記中處理

農(nóng)民宅基地土地使用權(quán)登記，堅(jiān)持一戶一宅。農(nóng)民合法使用的宅基地為一戶一宅的，依法予以登記。對(duì)于一戶多宅的情況，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的法律政策為基礎(chǔ)，根據(jù)產(chǎn)生的原因的不同分別進(jìn)行處理：

1、對(duì)于歷史原因造成的“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)構(gòu)可以根據(jù)原國家土地管理局所頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定辦理。2、如果一戶村民的兩處宅基地面積合并，沒有超過面積標(biāo)準(zhǔn)的，土地登記機(jī)構(gòu)可以受理其第二宗宅基地登記申請(qǐng)。3、對(duì)于因繼承造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)構(gòu)可以受理。4、對(duì)于因接受贈(zèng)與、購買住宅以及其他原因造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，在國家規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的法律或政策出臺(tái)之前，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理。

（三）對(duì)宅基地超占部分處理

嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，宅基地面積不得超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)宅基地超占面積的，在辦理登記時(shí)按下列情況處理：

1、1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的 ， 可按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行登記。

2、1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年《土地管理法》實(shí)施時(shí)止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時(shí)國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行登記。

3、1987年《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行登記。其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，在土地登記簿和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。

上述各時(shí)間點(diǎn)，以用地批準(zhǔn)文件為準(zhǔn)，不能提供批準(zhǔn)文件的，可依據(jù)早期地籍圖、地形圖或影像圖判斷建房時(shí)間。

（四）明確“戶”的具體內(nèi)涵

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅”的原則，要求宅基地使用權(quán)的取得必須以戶為單位，因此對(duì)戶的內(nèi)涵的界定直接關(guān)系到法律的適用，但目前沒有一部法律闡述其具體的內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國戶口登記管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主”。但該條例規(guī)定僅是滿足戶籍管理的需要，與《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定中的“戶”的內(nèi)涵不盡相同，不能滿足規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理的需要。實(shí)踐中，應(yīng)以獨(dú)立的戶籍登記為依據(jù),同一戶籍登記的人數(shù)均屬一戶，但在冊(cè)人口中的非農(nóng)業(yè)戶口不能享受農(nóng)村宅基地。另外對(duì)大齡青年和已婚青年等符合分戶條件的應(yīng)給予分戶，按新的“戶”來處理。建議在今后市政府出臺(tái)的文件中對(duì)“戶”的概念作出解釋，明確“戶”的具體內(nèi)涵，以提高法律規(guī)定的可操作性。

（五）其他不予土地登記的幾種情況

一是空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不予土地登記。已經(jīng)登記確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)，辦理土地注銷登記。二是農(nóng)民宅基地少批多用、未批先用等違法用地必須依法進(jìn)行處理，未經(jīng)處理不得予以確權(quán)登記。三是嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買和違法建造住宅的規(guī)定。對(duì)城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，不予受理。四是對(duì)于因建新不拆舊造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前，土地登記機(jī)構(gòu)暫不受理。

（六）建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地登記制度

以現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)和不動(dòng)產(chǎn)登記體制，農(nóng)村集體土地登記由所在地的縣級(jí)以上人民政府的多個(gè)管理部門負(fù)責(zé)。其中：集體土地所有權(quán)（不包括林地）和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記由縣級(jí)土地主管部門負(fù)責(zé)；農(nóng)村住房房屋所有權(quán)登記由房產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)；土地承包經(jīng)營權(quán)登記由農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)；國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)登記。由于農(nóng)村集體土地登記機(jī)關(guān)的不同，各自的登記辦法、程序不盡相同，相應(yīng)的土地權(quán)屬證書也不同。

建議：一是建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房所有權(quán)統(tǒng)一登記的制度；二是包括林地在內(nèi)的集體土地所有權(quán)由土地主管部門登記。

（七）開展農(nóng)村宅基地普查工作

各地要加快推進(jìn)全市農(nóng)村地籍調(diào)查，建立健全農(nóng)村地籍信息管理系統(tǒng)，因地制宜地組織開展一次農(nóng)村宅基地普查工作，重點(diǎn)對(duì)“空心村”、閑置宅基地、空置農(nóng)村住宅和“一戶多宅”的調(diào)查清理。對(duì)已經(jīng)發(fā)放的宅基地使用權(quán)證，經(jīng)清理發(fā)現(xiàn)存在問題但仍符合發(fā)放宅基地證條件的，要嚴(yán)格按照宅基地管理的規(guī)定，健全必備的材料后，換發(fā)土地證書；對(duì)不符合條件的，收回舊證，不予換發(fā)新證。要將宅基地使用權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中，嚴(yán)禁以統(tǒng)一保管等各種名義扣留、延緩發(fā)放土地權(quán)利證書，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。要結(jié)合土地登記規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證資料的管理，保證宅基地使用權(quán)登記檔案資料的全面、完整和規(guī)范。

（八）完善農(nóng)村宅基地確權(quán)登記制度

按照現(xiàn)行國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對(duì)市級(jí)和各縣（市）、區(qū)歷年來制定的政策規(guī)定進(jìn)行一次清理，進(jìn)一步健全和完善農(nóng)村宅基地管理制度，制定市一級(jí)統(tǒng)一的、效力比較高的農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證的基本規(guī)則。