論我國小額貸款公司法律制度的完善

王晗

(河南工程學(xué)院人文社會科學(xué)系，河南新鄭451191)

小額貸款是一項(xiàng)持續(xù)向那些具有潛在償債能力但無法滿足正規(guī)金融放貸要求的自然人或企業(yè)發(fā)放貸款的金融業(yè)務(wù)。該業(yè)務(wù)起源于二十世紀(jì)70年代孟加拉國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆罕穆德·尤努斯教授的小額貸款試驗(yàn)。格萊珉銀行關(guān)于貧困農(nóng)戶小額貸款的成功模式，得到世界各國，特別是亞洲、非洲和拉丁美洲欠發(fā)達(dá)國家的廣泛效仿。1994年，小額貸款被引人中國。2005年10月，央行嘗試新的小額信貸模式，在山西等五省區(qū)開展了小額貸款公司試點(diǎn)。2008年5月銀監(jiān)會與人民銀行出臺了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，對設(shè)立小額貸款公司作出了總綱性的規(guī)范，小額貸款公司在我國進(jìn)入快速發(fā)展階段。

一、我國現(xiàn)行立法對小額貸款公司的設(shè)立及運(yùn)行情況的規(guī)制

1．小額貸款公司的性質(zhì)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立的有限責(zé)任公司或股份有限公司，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)。第一，小額貸款公司是以營利為目的的企業(yè)法人。小額貸款公司有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以全部財(cái)產(chǎn)對其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。小額貸款公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購的股份對公司承擔(dān)有限責(zé)任。第二，小額貸款公司是經(jīng)營特定產(chǎn)品的公司。小額貸款公司經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)但又不吸收公眾存款，它不同于一般的有限責(zé)任公司或股份有限公司，也不同于非銀行金融機(jī)構(gòu)。第三，小額貸款公司具有一定的公益性。在《指導(dǎo)意見》的立法目的中，明確提出“為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有效配置金融資源，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，現(xiàn)就小額貸款公司試點(diǎn)事項(xiàng)提出如下指導(dǎo)意見”。我國《公司法》第5條也規(guī)定:公司從事經(jīng)營活動，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會公德、商業(yè)道德，誠實(shí)守信，接受政府和社會公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任?？梢娦☆~貸款公司既具有營利性，又有公益性。

2．小額貸款公司的設(shè)立條件。小額貸款公司的股東需符合法定人數(shù)。有限責(zé)任公司應(yīng)由50個(gè)以下股東出資設(shè)立;股份有限公司應(yīng)有2－200名發(fā)起人，其中須有半數(shù)以上的發(fā)起人在中國境內(nèi)有住所。小額貸款公司的注冊資本來源應(yīng)真實(shí)合法，全部為實(shí)收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納。有限責(zé)任公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元。單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。小額貸款公司應(yīng)有符合規(guī)定的章程和管理制度，應(yīng)有必要的營業(yè)場所、組織機(jī)構(gòu)、具備相應(yīng)專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的工作人員。小額貸款公司的組織形式是有限責(zé)任公司或股份有限公司，其設(shè)立還應(yīng)符合我國《公司法》的相應(yīng)規(guī)定。

3．小額貸款公司的資金來源。小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金以及來自不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。融入資金的利率、期限由小額貸款公司與相應(yīng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定，利率以同期“上海銀行間同業(yè)拆放利率”為基準(zhǔn)加點(diǎn)確定。小額貸款公司不得進(jìn)行任何形式的非法集資。

4．小額貸款公司的監(jiān)督管理。申請?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省級政府主管部門提出正式申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請辦理注冊登記手續(xù)并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。此外，還應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會派出機(jī)構(gòu)和中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)資料。

二、我國現(xiàn)行法律框架下小額貸款公司制度存在的問題

1．《指導(dǎo)意見》為設(shè)立小額貸款公司設(shè)定的行政許可違反了上位法的規(guī)定。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，設(shè)立小額貸款公司除了具備法定條件外，在設(shè)立程序上還要經(jīng)過兩項(xiàng)行政審批，即經(jīng)省級政府主管部門批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T辦理注冊登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。小額貸款公司的設(shè)立，屬于《行政許可法》第12條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，在我國法的淵源中屬于部門規(guī)章。根據(jù)《行政許可法》第14條和第15條的規(guī)定，部門規(guī)章是不能設(shè)定任何行政許可的。因此《指導(dǎo)意見》授予省級金融辦批準(zhǔn)設(shè)立小額貸款公司的行政許可權(quán)，違反了上位法的規(guī)定。該項(xiàng)行政許可權(quán)的行使缺少法律依據(jù)。

2．小額貸款公司的監(jiān)督主體不明確。第一，《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)力授予了省級金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)。但是各地制定的管理辦法有的將監(jiān)管權(quán)一分為二，準(zhǔn)入監(jiān)管由省級金融辦負(fù)責(zé)，運(yùn)營監(jiān)管則由區(qū)縣政府負(fù)責(zé)，如《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》;有的將準(zhǔn)入監(jiān)管授予省中小企業(yè)服務(wù)局，而運(yùn)營監(jiān)管授予了相關(guān)多個(gè)部門，如《河南省小額貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法》。目前這種多頭監(jiān)管的局面，實(shí)質(zhì)是沒有確立一個(gè)真正的監(jiān)管主體，使得小額貸款公司無所適從。由于監(jiān)管部門眾多，實(shí)踐中出現(xiàn)了互相推諉的局面。第二，區(qū)縣政府缺乏對小額貸款公司運(yùn)營過程監(jiān)管的專業(yè)能力。小額貸款公司經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)，其運(yùn)行中會涉及大量金融專門知識，對其監(jiān)管必須具備專業(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的監(jiān)管人員。第三，現(xiàn)行立法對于小額貸款公司的行政處罰權(quán)的設(shè)置存在缺陷。當(dāng)前在關(guān)于小額貸款公司的立法中，位階最高的當(dāng)屬人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，但其對小額貸款公司的行政處罰問題并未作規(guī)定。各地制定的管理辦法雖對小額貸款公司的行政處罰有規(guī)定，但因其行政處罰設(shè)置權(quán)有限，造成在當(dāng)前的法律制度下，負(fù)責(zé)小額貸款公司監(jiān)管的省級金融辦以及區(qū)縣專門工作機(jī)構(gòu)所擁有的行政處罰權(quán)極為有限，除警告和一定數(shù)量罰款以外，無法行使沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證等行政處罰權(quán)，這種情況既影響了對小額貸款公司的有效監(jiān)管，又不利于對其違法行為的制裁。

3．我國現(xiàn)行有關(guān)小額貸款公司的立法沒有平衡好小額貸款公司自身營利性和公益性的關(guān)系。

小額信貸從產(chǎn)生的第一天起，就承擔(dān)了扶貧和實(shí)現(xiàn)社會公平等社會發(fā)展目標(biāo)的責(zé)任。小額信貸可分為制度主義小額信貸和福利主義小額信貸兩種模式。所謂制度主義小額信貸強(qiáng)調(diào)小額信貸的社會發(fā)展目標(biāo)，也強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)本身的可持續(xù)發(fā)展;福利主義小額信貸強(qiáng)調(diào)小額信貸的扶貧目標(biāo)和宗旨，但不強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)本身的可持續(xù)發(fā)展［1］。在我國，小額貸款公司既是營利性的組織，又具有一定公益性，承擔(dān)一定的社會責(zé)任。國家立法應(yīng)當(dāng)注意小額貸款公司公益性與商業(yè)性的平衡，不能側(cè)重商業(yè)性而忽視公益性，否則就違背了設(shè)立小額貸款公司的初衷。從我國現(xiàn)有的小額貸款公司的立法規(guī)制來看，小額貸款公司公益性和商業(yè)性的平衡問題并沒有得到很好的解決。具體表現(xiàn)在以下幾方面:第一，《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司注冊資本的門檻規(guī)定比一般公司要求要高，但和金融機(jī)構(gòu)相比并不算高，并且對其出資方式和要求，是比照金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的。對于小額貸款公司注冊資本的高要求，可以在一定程度上保證小額貸款公司的資金來源，減少其非法集資的可能性。但是過分抬高準(zhǔn)入門檻，會使小額貸款公司設(shè)置難度加大，阻礙了大量民間資本進(jìn)入小額貸款行業(yè)，并且過高的資本要求突出了小額貸款公司的營利性，對其社會公益性重視不夠。第二，現(xiàn)行立法沒給小額貸款公司應(yīng)有的“名分”。在政策上小額貸款公司也不享受金融機(jī)構(gòu)的待遇?！渡虡I(yè)銀行法》第2條規(guī)定:本法所稱的商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司不能吸收公眾存款，這就決定了小額貸款公司的性質(zhì)只能是公司，而非金融機(jī)構(gòu)，是依照《公司法》經(jīng)營金融產(chǎn)品的公司。小額貸款公司從事金融業(yè)務(wù)，又無金融機(jī)構(gòu)身份，其生存和盈利空間均受到影響。小額貸款公司身份和定位比較模糊，但現(xiàn)行立法對其注冊資本及運(yùn)行情況又要求較高，這樣的立法安排，既影響其持續(xù)發(fā)展，也影響其公益目的的實(shí)現(xiàn)。第三，小額貸款公司的資金來源單一。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司在資金來源問題上堅(jiān)持“只貸不存”，不允許吸收公眾存款和進(jìn)行任何形式的內(nèi)外部集資。在“只貸不存"的法律框架下，光依靠股東的資本金是難以維持其持續(xù)發(fā)展的。但小額貸款公司后續(xù)資金從哪來?這既事關(guān)小額貸款公司的持續(xù)發(fā)展，也事關(guān)其公益目的的實(shí)現(xiàn)。

4．小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的要求過高，相關(guān)規(guī)定也不盡合理。根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行必須滿足村鎮(zhèn)銀行市場準(zhǔn)入的基本條件，包括必須有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人等?！稌盒幸?guī)定》對小額貸款公司規(guī)范經(jīng)營、持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展具有積極的引導(dǎo)和推動作用。但是從實(shí)際來看，現(xiàn)實(shí)中的小額貸款公司很難符合這些條件。此外，《暫行規(guī)定》還要求小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行必須由“己確定符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人”，這就意味著小額貸款公司要想改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，就必須把原有的控股權(quán)拱手讓人。這一規(guī)定既違背了風(fēng)險(xiǎn)與收益對等的基本原則，也是對股東權(quán)益的侵害。

三、我國小額貸款公司法律制度的完善

小額貸款公司在我國的發(fā)展還處于起步階段，需要國家為其發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。鑒于目前我國小額貸款公司的立法缺陷，國家應(yīng)加強(qiáng)和完善小額貸款公司法律制度。小額貸款公司法律制度的完善，應(yīng)從以下幾方面著手:

1．提高有關(guān)小額貸款公司的立法規(guī)格，解決設(shè)立中的審批障礙。目前我國規(guī)制小額貸款公司的規(guī)范性法律文件只有2008年5月銀監(jiān)會與人民銀行出臺的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》以及2009年6月銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司轉(zhuǎn)制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》兩個(gè)規(guī)章。規(guī)制小額貸款公司的立法不僅不健全，規(guī)格也較低?！吨笇?dǎo)意見》中對小額貸款公司市場準(zhǔn)入的行政許可設(shè)定，違反了上位法《行政許可法》的規(guī)定。在人大常委會制定《小額貸款公司法》的條件還不成熟時(shí)，至少也應(yīng)由國務(wù)院制定小額貸款方面的行政法規(guī)，來解決法律沖突問題。提高有關(guān)小額貸款公司的立法規(guī)格，解決現(xiàn)行設(shè)立制度中的審批障礙，消除法律中的矛盾與沖突，就成為完善小額貸款公司法律制度的題中之意。

2．明確監(jiān)管主體，加強(qiáng)監(jiān)督管理。監(jiān)管問題直接關(guān)系到小額貸款公司能否朝著健康的方向發(fā)展。監(jiān)管主體不明確，不僅不利于其競爭，還會給社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利的影響。筆者認(rèn)為，根據(jù)小額貸款公司的業(yè)務(wù)性質(zhì)及相關(guān)法律，應(yīng)由中國銀監(jiān)會對其進(jìn)行監(jiān)管。因此，在以后出臺的有關(guān)完善小額貸款公司的規(guī)范性法律文件中，應(yīng)確立銀監(jiān)會對小額貸款公司的監(jiān)管主體資格。就銀監(jiān)會來說，它作為我國目前唯一法定的銀行金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)關(guān)，可以實(shí)施其他機(jī)構(gòu)所不能任意實(shí)施的監(jiān)管措施，包括對被監(jiān)管對象檢查、詢問、查閱、復(fù)制與封存等，完全有能力對潛在或已有問題的小額貸款公司加以查處。由它對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管，可以參照、適用我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的相關(guān)規(guī)定［2］。在小額貸款公司發(fā)展的起步階段，需要政府對其加以嚴(yán)格的監(jiān)管以規(guī)范其發(fā)展。但是隨著小額貸款公司發(fā)展的逐步完善和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的不斷增強(qiáng)，政府的過多干預(yù)，反而會束縛其進(jìn)一步發(fā)展。因此，隨著小額貸款公司的不斷成長、發(fā)展，政府應(yīng)逐步弱化對其的監(jiān)管，由市場對其進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府起到其應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用即可［3］。與此同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對小額貸款公司的有效監(jiān)管和對其違法行為的有效制裁，在制定更高規(guī)格的關(guān)于小額貸款公司的規(guī)范性法律文件中，需要為小額貸款公司的監(jiān)管部門設(shè)定包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證等行政處罰權(quán)。

3．立法應(yīng)盡量平衡好小額貸款公司公益性與商業(yè)性之間的關(guān)系，促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展。在立法上如何平衡小額貸款公司公益性與商業(yè)性之間的關(guān)系，這一問題的解決不僅會影響小額貸款公司公益性與商業(yè)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也會對相關(guān)立法是否公平合理產(chǎn)生影響。第一，立法應(yīng)明確規(guī)定從事金融服務(wù)的小額貸款公司是非銀行金融機(jī)構(gòu)。依據(jù)我國現(xiàn)有法律，從事經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的小額貸款公司設(shè)立需經(jīng)行政審批，其運(yùn)行要受行政監(jiān)管，雖不是金融機(jī)構(gòu)，但注冊資金卻是比照金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定和要求。所以，在以后制定的規(guī)制小額貸款公司的規(guī)范性法律文件中，應(yīng)明確規(guī)定從事金融服務(wù)的小額貸款公司是非銀行金融機(jī)構(gòu)。第二，合理分配小額貸款公司運(yùn)行中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。小額貸款公司作為從事金融服務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司，在對其設(shè)立和運(yùn)行規(guī)則提出較高要求的同時(shí)，也應(yīng)給它設(shè)定一些權(quán)利或減少些限制。如在稅收方面對小額貸款公司制定優(yōu)惠的稅收政策、降低小額貸款公司辦理業(yè)務(wù)過程中的相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)等，以減輕小額貸款公司的負(fù)擔(dān)。同時(shí)實(shí)現(xiàn)小額貸款公司資金來源的多元化，如可以允許外國的金融機(jī)構(gòu)、公司等主體適當(dāng)參股。此外，在融資方面，取消“小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額不得超過資本凈額的50%”的限制，參照金融企業(yè)執(zhí)行［4］。

4．合理設(shè)置小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的條件。法作為調(diào)節(jié)人們行為的社會規(guī)范，教育作用是其規(guī)范作用中的主要形式之一。只有對絕大多數(shù)社會成員起教育作用的法律才是穩(wěn)定持久的。在我國銀監(jiān)會出臺《小額貸款公司轉(zhuǎn)制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》中，規(guī)定了小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入條件、改制工作的程序和監(jiān)督管理要求等。這是我國體現(xiàn)法的教育作用的立法例之一。該項(xiàng)立法對于鼓勵(lì)更多人投資設(shè)立小額貸款公司以及引導(dǎo)小額貸款公司規(guī)范經(jīng)營有著重大的意義。但是體現(xiàn)教育作用的法，如果權(quán)利義務(wù)配置不合理不公平，也不利于法的實(shí)施，有可能成為一紙空文。針對現(xiàn)行立法關(guān)于小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行，改制條件設(shè)置不合理的問題，在以后出臺的規(guī)范性法律文件中，應(yīng)當(dāng)對改制條件適當(dāng)?shù)胤艑挘黾影l(fā)起人的持股比例，改制后的小額貸款公司應(yīng)按照其原有的經(jīng)營機(jī)制來運(yùn)作。這樣，就會吸引更多的民間資本投資小額貸款公司，并促使小額貸款公司加強(qiáng)管理，完善公司治理結(jié)構(gòu)。

［1］杜曉山．小額信貸的發(fā)展與普惠性金融體系框架［J］．中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，(8)．

［2］陳斌彬．完善我國小額貸款公司法律監(jiān)管的思考［J］．南方金融，2009，(12)．

［3］［4］梁志紅．對小額貸款公司相關(guān)法律問題的思考［J］．金融發(fā)展研究，2010，(8)．