關(guān)于正確界定集體土地上房屋買賣合法性問題的探討

寧波市國土資源局江東分局 梁俊林 呂蘇丹

關(guān)于正確界定集體土地上房屋買賣合法性問題的探討

寧波市國土資源局江東分局 梁俊林 呂蘇丹

近年來，隨著房價(jià)的不斷攀升，集體土地上房屋買賣反悔的官司層出不窮。在雙方買賣手續(xù)基本齊全的前提下，通過官司賣方重新贏回了或者部分贏回了房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)，獲得了非常豐厚的房產(chǎn)價(jià)值。實(shí)際上，1999年之前集體土地上房屋是明文允許買賣的，這個權(quán)利理應(yīng)得到法律的保障。本文想通過下面粗淺的分析，對集體土地上房屋買賣是否合法給予探討，以引起政府和社會必要的重視，既可以減少行政資源的浪費(fèi)，又有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。

一、1999年1月1日之前集體土地上房屋允許買賣的法律背景

早在1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱60條）第四十五條規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評議公平合理的租金或者房價(jià)，由買賣或者租賃的雙方訂立契約。”1963年3月8日的補(bǔ)充規(guī)定中說明：“房屋出賣以后，宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。”從以上的依據(jù)中可以看出，《條例》并沒有明文限制城鎮(zhèn)居民購買社員房屋。

原國家土地管理局印發(fā)的《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》〔1989〕國土〔籍〕字第73號第六條規(guī)定：“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將原集體土地上的建筑物出售給全民所有制單位、城市集體所有制單位或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，其用地屬于國家所有。城鎮(zhèn)及市郊農(nóng)民集體土地上的房屋出售給本集體以外的農(nóng)民集體或個人，其所售房占用的土地屬于國家所有。”也就是說，非農(nóng)民集體的單位和個人購買農(nóng)民集體土地上的房屋，可以申請土地使用權(quán)登記，并由土地登記部門確認(rèn)土地使用者享有房屋的國有土地使用權(quán)。

1999年1月1日修正前的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《老法》)第二條第四款規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”第四十一條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。”也就是說，在1999年之前，允許城市居民依法使用集體所有土地建造住房，也允許城市居民購買農(nóng)民多余的空閑房屋。

二、1999年1月1日之后的集體土地上房屋禁止買賣的法律背景

修正后的1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《新法》）第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。并且《新法》取消了“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅可以使用集體所有土地”的規(guī)定。國務(wù)院辦公廳于1999年5月6日下發(fā)了國辦發(fā)〔1999〕39號文件，“國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁抄賣土地的通知”。通知中明確，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。直至1999年1月1日《新法》施行以后，才有法律明文規(guī)定，農(nóng)村集體土地上的房屋及土地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。也就是說，農(nóng)民將集體土地上多余或空閑的房屋出售給城市居民或本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員屬非法轉(zhuǎn)讓。

三、確定集體土地上房屋買賣是否合法應(yīng)分時間界線

《寧波日報(bào)》2009年10月28日刊登了《22年前買的房子被判返還》。22年前的一樁房屋買賣，22年后竟被法院判決無效。這一陳年老賬之所以被改寫，原因在于當(dāng)初雙方交易是建立在農(nóng)村集體土地房屋買賣的基礎(chǔ)上。該案中買賣的房屋被判返回，這對一部分人利用特定歷史條件下人們土地登記意識的薄弱以及土地登記相關(guān)法律法規(guī)的不完善，以經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使為誘餌，違背買賣事實(shí)而反悔著實(shí)打了一針強(qiáng)心劑。

八十年代末九十年代初，我國的房地產(chǎn)市場剛剛起步，市場房屋買賣價(jià)格起伏不大，買賣雙方因有買賣契約均心安理得，國家也沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)來維護(hù)房屋買賣的正常秩序。隨著房地產(chǎn)市場的逐步成熟，《新法》的施行限制了集體土地宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)。尤其近幾年來房地產(chǎn)價(jià)格的飛漲是賣方毀約的關(guān)鍵因素所在。幾十年以前甚至更久遠(yuǎn)的時間點(diǎn)，買賣雙方就集體土地房屋買賣達(dá)成協(xié)議簽訂合同，大多數(shù)契約中最后寫有“恐后無憑特立此據(jù)為證”。且多數(shù)買方已依法納稅，只是當(dāng)時我們的法律法規(guī)不健全，沒有實(shí)行房產(chǎn)或土地使用權(quán)登記。后來開展房產(chǎn)和土地使用權(quán)登記后，大多數(shù)人也沒有引起足夠的重視，沒有即時登記，這為后來的賣方“毀約”埋下了隱患。賣方“毀約”違背了誠信公德原則，也給買方造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致社會交易公平秩序的混亂，以至于后來鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地建造房屋出售，產(chǎn)生了“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)村集體土地權(quán)屬矛盾和糾紛頻繁不斷。集體土地權(quán)屬糾紛如通過人民法院民事訴訟解決會給雙方帶來原本不該有的精神的負(fù)擔(dān)以及經(jīng)濟(jì)上的嚴(yán)重?fù)p失，形成農(nóng)村社會的新的不安定因素。

我們應(yīng)該本著尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)的原則，實(shí)事求是，依法行政。1999年之后新涌現(xiàn)出來的問題要依據(jù)《新法》解決，歷史遺留的錯綜復(fù)雜的問題應(yīng)依據(jù)《老法》解決，操作中要有法律的延續(xù)性和可操作性，不能一概而論，否則會引起不必要的民事糾紛和民事訴訟，浪費(fèi)公共行政資源和司法資源，也不利于新農(nóng)村和諧社會的創(chuàng)建。

筆者認(rèn)為，1999年1月1日《新法》實(shí)施行之日應(yīng)該是界定非本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民購買本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地上房屋是否合法有效的時間分界線。確認(rèn)買賣雙方合同有效的時間分界線應(yīng)該引起行政執(zhí)法部門和司法部門的高度重視，既要有法可依，又要合情合理，讓人心服口服，這有利于農(nóng)村社會的安定團(tuán)結(jié)。