主動(dòng)與被動(dòng):政府在區(qū)域一體化中的角色沖突

胡曉東

主動(dòng)與被動(dòng):政府在區(qū)域一體化中的角色沖突

胡曉東

在區(qū)域一體化的每個(gè)階段，政府由于所獲得的利益不同，扮演著不一樣的角色，有時(shí)是主動(dòng)角色突出，有時(shí)是被動(dòng)角色突出，有時(shí)是主動(dòng)和被動(dòng)兩種角色大致相當(dāng)，從而形成“主動(dòng)型”、“被動(dòng)型”和“中間型”三種角色沖突模式。每種沖突模式對(duì)區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)起著不同的作用，要通過區(qū)域協(xié)作來顛覆存在政府角色沖突的利益基礎(chǔ)，化消極力量為積極力量，將“被動(dòng)型”和“中間型”政府角色沖突模式轉(zhuǎn)化為“主動(dòng)型”沖突模式。

政府；區(qū)域一體化；角色沖突

當(dāng)前,隨著國(guó)際政治集團(tuán)化、經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入發(fā)展,區(qū)域一體化得到加速推進(jìn)。在區(qū)域一體化實(shí)施和推進(jìn)的過程中,無論是區(qū)域內(nèi)各地方政府還是區(qū)域外其它各級(jí)政府,都起著非常重要的作用。但在現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制下,政府既是公利的追求者,又是私利的維護(hù)者,集這兩重角色于一身,必然表現(xiàn)出主動(dòng)與被動(dòng)的兩面性,扮演著兩重角色。換言之,政府既有可能成為推進(jìn)區(qū)域一體化的積極力量,也有可能成為阻礙區(qū)域一體化的消極力量。因?yàn)檫@一事實(shí)的存在,有必要對(duì)政府在區(qū)域一體化中所扮演的角色進(jìn)行深入分析,從理論上對(duì)政府在實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化中的作為進(jìn)行解讀。本文中的政府僅指區(qū)域內(nèi)各地方政府。

一、主動(dòng)與被動(dòng):區(qū)域一體化中的政府角色沖突分析

目前,理論界就政府在區(qū)域一體化中所扮演的角色看法不一:有的學(xué)者認(rèn)為,政府在實(shí)施和推行區(qū)域一體化的過程中居主導(dǎo)地位,是主角;有的學(xué)者則認(rèn)為,政府在貫徹和推進(jìn)區(qū)域一體化的過程中處于次要地位,是配角。關(guān)于這方面的研究,請(qǐng)參見筆者的另一研究文章 。[1]盡管理論界對(duì)政府在區(qū)域一體化中的角色定位存在爭(zhēng)議,但都認(rèn)識(shí)到政府在這其中起著非常重要的作用,甚至是關(guān)鍵的作用。就是說,政府在其中扮演著不可或缺的角色,這一點(diǎn)必須得到肯定。為避免爭(zhēng)議及敘述方便,筆者暫且將政府的這一角色定位稱為重要角色。

(一)政府角色沖突的緣起

馬克思主義利益理論認(rèn)為,追求利益是人類一切社會(huì)活動(dòng)的動(dòng)因,“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切,都同他們的利益有關(guān)?！盵2]利益是思想的基礎(chǔ),是行動(dòng)的前提,利益決定思想,也決定行動(dòng)?！啊枷搿坏╇x開‘利益’,就一定會(huì)使自己出丑?！盵3]毫無疑問,馬克思關(guān)于利益的這些經(jīng)典論述同樣適用于政府,即政府的一切行為都受利益所驅(qū)使,只不過享有利益的主體不同而已。在區(qū)域一體化實(shí)施和推進(jìn)的過程中,政府承擔(dān)著各種重要的職能,都是為了追求不同的利益,因此政府所扮演的角色也不同。這是因?yàn)?政府的角色或作用主要是根據(jù)政府追求利益的享有主體來劃分的。[4]

從宏觀層面來看,政府在區(qū)域一體化過程中所追求的利益不外乎兩個(gè)方面:區(qū)域公共利益和地方局部利益。相應(yīng)地,政府在其中所承擔(dān)的作用要么是追求區(qū)域公共利益,要么是維護(hù)地方局部利益。政府的這兩種作用對(duì)于區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)過程來說,一種是積極主動(dòng)的作為,另一種是消極被動(dòng)的阻礙。由此可以看出,相對(duì)于區(qū)域一體化這個(gè)利益主體,政府的角色可以分為主動(dòng)和被動(dòng): (1)主動(dòng)角色。在區(qū)域一體化中,政府作為地方公共權(quán)力的行使者,勢(shì)必積極主動(dòng)地去追求區(qū)域公共利益,進(jìn)而增進(jìn)地方局部利益。此時(shí),政府追求的利益既有公利的方面,又有私利的方面,這里的私利是由政府在追求公利時(shí)兼顧地方實(shí)際得來的和區(qū)域公利分配給地方的利益之和。總體上,政府在參加區(qū)域一體化后所得到的私利必須大于參與前的利益,這樣才能確保政府參與區(qū)域一體化時(shí)扮演主動(dòng)角色。因?yàn)?任何一個(gè)理性的政府都具有逐利性,都以實(shí)現(xiàn)利益最大化作為發(fā)展的真正動(dòng)力。[5](2)被動(dòng)角色。前文已述,政府在區(qū)域一體化中所追求或得到的利益包含公利和私利。根據(jù)政府的逐利性,只要政府參加區(qū)域一體化后所追求或得到的私利比參與前的利益小,①政府就會(huì)努力維護(hù)原有的地方利益,并采取相關(guān)措施盡可能使這種利益最大化和長(zhǎng)久化,對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化表現(xiàn)出消極被動(dòng)的一面,甚至進(jìn)行干擾等,在整個(gè)一體化過程中扮演被動(dòng)的角色?？梢?政府在實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化的過程中,既扮演主動(dòng)角色,又扮演被動(dòng)角色,集兩種角色于一身,這必然導(dǎo)致角色之間的沖突。

(二)政府角色沖突的動(dòng)態(tài)分析

在區(qū)域一體化領(lǐng)域里,政府扮演的角色具有動(dòng)態(tài)性,會(huì)隨著所追求或得到的利益而發(fā)生轉(zhuǎn)化,而且與區(qū)域一體化的演進(jìn)與發(fā)展呈現(xiàn)出階段性特征。就總的發(fā)展歷程來看,區(qū)域一體化大致可以分為早期、中期和后期三大階段,政府在每一階段都因所得利益不同而扮演不一樣的角色,[6]形成不同類型的角色沖突模式。

第一,早期階段。在這一階段,由于區(qū)域一體化尚未實(shí)施或處在早期的不發(fā)達(dá)、不成熟狀態(tài),各方面的體制、制度、規(guī)劃等存在較大差異,加之地方間的資源稟賦不同,政府之間為實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),避免惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來兩敗俱傷,具有很強(qiáng)的協(xié)作意愿。另一方面,地方之間由于地理位置相近,社會(huì)制度相同,價(jià)值觀念相似,文化習(xí)俗相通,存在很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性。[7]在此背景下,政府對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化,實(shí)現(xiàn)互利共贏表現(xiàn)出濃厚的興趣,扮演著積極主動(dòng)的角色。主要的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是:(1)主動(dòng)接洽,積極參與。在區(qū)域一體化實(shí)施前,為消除行政壁壘,打破市場(chǎng)分割,政府間會(huì)進(jìn)行主動(dòng)的接洽或?qū)υ?共同協(xié)商區(qū)域合作的事宜,建立有關(guān)實(shí)施區(qū)域一體化的一些制度與規(guī)范,為進(jìn)一步的協(xié)作做好前期準(zhǔn)備。在區(qū)域一體化初步實(shí)施后,區(qū)域外相近或相鄰的一些地方政府看到區(qū)域發(fā)展的強(qiáng)大活力,或是看重一體化的某些優(yōu)勢(shì)正好可以彌補(bǔ)自身的弱勢(shì)等,也會(huì)主動(dòng)與區(qū)域一體化的相關(guān)機(jī)構(gòu)及區(qū)域內(nèi)的一些政府進(jìn)行協(xié)作,并努力要求加入。如浙江省臺(tái)州市就在長(zhǎng)三角區(qū)域形成后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),積極尋求與區(qū)域內(nèi)其他地方政府進(jìn)行合作,力爭(zhēng)加入到區(qū)域發(fā)展的行列,最終于2005年4月被正式批準(zhǔn)加入。②(2)主動(dòng)讓利,深化融入。為了建立與完善區(qū)域一體化的相關(guān)體制機(jī)制,進(jìn)一步協(xié)調(diào)區(qū)域各方的立場(chǎng),激發(fā)區(qū)域發(fā)展的活力,政府之間會(huì)主動(dòng)作出一些退讓,讓渡一些權(quán)力,讓與一些利益,以便推動(dòng)區(qū)域一體化向縱深發(fā)展或使本地方更好地融入?yún)^(qū)域一體化,從中獲得更大的利益。(3)主動(dòng)妥協(xié),拓展合作。為了使區(qū)域一體化的發(fā)展達(dá)到一個(gè)新的高度,政府間除了相互讓利之外,對(duì)本地方的某些規(guī)劃、制定的一些原則、制度安排等還會(huì)作出妥協(xié),主動(dòng)從橫向上拓展合作。但政府作為地方利益的代表,都會(huì)想著去維護(hù)本地方的利益,甚至不惜犧牲區(qū)域一體化的整體利益,這是政府的本性使然。從這個(gè)角度來看,政府對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化又表現(xiàn)出消極的一面,扮演著被動(dòng)的角色。總體上,在這一階段,政府參與區(qū)域一體化表現(xiàn)得非常積極,扮演的主動(dòng)角色突出,被動(dòng)角色不明顯,形成“主動(dòng)型”沖突模式。

第二,中期階段。在實(shí)際中,區(qū)域一體化在這個(gè)階段通常表現(xiàn)為缺乏活力,停滯不前。政府則表現(xiàn)為興趣不濃,動(dòng)力不足,對(duì)推進(jìn)區(qū)域一體化的有關(guān)措施持觀望態(tài)度,扮演主動(dòng)和被動(dòng)的雙重角色。在現(xiàn)實(shí)中的主要表現(xiàn)是: (1)思想松懈,繼續(xù)合作的愿望不強(qiáng)。區(qū)域一體化推進(jìn)到一定階段之后,地方之間的資源得到一定的整合,相互間的優(yōu)勢(shì)不再突出,政府從一體化中獲得的私利有限。另一方面,制定的區(qū)域性體制機(jī)制、制度規(guī)范對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效應(yīng)并不明顯。面對(duì)增進(jìn)地方利益的考量和政績(jī)考核的壓力,政府對(duì)繼續(xù)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化會(huì)發(fā)生動(dòng)搖,思想會(huì)松懈,與其他政府繼續(xù)合作的愿望逐步降低,直到不再合作。(2)退讓不多,地方利益得到強(qiáng)化。政府作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”,必然會(huì)考慮“投入”和“產(chǎn)出”的問題。當(dāng)政府在參加區(qū)域一體化之后,各方面的“投入”多,得到的“產(chǎn)出”少,就會(huì)對(duì)當(dāng)初的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生懷疑,對(duì)繼續(xù)作出讓步或犧牲部分地方利益來進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域一體化顯得不再可能。相反,政府會(huì)強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)地方利益的舉措,不斷強(qiáng)調(diào)地方利益。然而,政府作為區(qū)域一體化的參與者,客觀上要求政府采取相關(guān)措施,積極主動(dòng)地實(shí)施和推進(jìn)一體化。這凸顯了政府現(xiàn)實(shí)作為與所擔(dān)當(dāng)角色之間嚴(yán)重的矛盾。從參與區(qū)域一體化的政府組成來看,這一階段表現(xiàn)出繼續(xù)積極支持一體化的政府力量與消極對(duì)待一體化的政府力量大致相當(dāng),扮演的主動(dòng)角色與被動(dòng)角色處于平衡狀態(tài)。[8]在這里,政府表現(xiàn)出既想再繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域一體化,又想放棄區(qū)域一體化的兩面性,對(duì)區(qū)域一體化的再實(shí)施和再推進(jìn)既扮演主動(dòng)角色,又扮演被動(dòng)角色,而且這兩種角色基本對(duì)等,形成典型的“中間型”沖突模式。

第三,后期階段。在這一階段,政府從區(qū)域一體化中獲得的利益逐步減少,一體化的優(yōu)勢(shì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響作用也逐步減小。政府對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化從上一階段的質(zhì)疑、觀望態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)榉蛛x,甚至是阻礙。在現(xiàn)實(shí)中,政府的主要表現(xiàn)是:(1)權(quán)衡評(píng)估,凸顯分離傾向。對(duì)區(qū)域內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來說,當(dāng)區(qū)域一體化這架“馬車”的作用有限時(shí),政府就會(huì)對(duì)其采取保留態(tài)度,對(duì)繼續(xù)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)行權(quán)衡和評(píng)估,看是否對(duì)維護(hù)既有的地方利益有利,是否可以再次增進(jìn)地方利益等。一旦難以滿足地方利益的需要,甚至削弱地方利益,政府就不再參與區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn),而更多的是考慮是否需要分離區(qū)域一體化的發(fā)展軌道,表現(xiàn)出脫離一體化的傾向。(2)主動(dòng)博弈,爭(zhēng)取地方利益。在區(qū)域一體化過程中,政府作為地方利益的代表,總是把維護(hù)和增進(jìn)本地方的利益放在首位。因?yàn)?利益是一切社會(huì)集團(tuán)、社會(huì)組織得以形成的物質(zhì)基礎(chǔ),是他們存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)根源。[9]基于此,政府就會(huì)在區(qū)域一體化中主動(dòng)出擊,與其他參與方進(jìn)行博弈,努力爭(zhēng)取各種主動(dòng)權(quán),包括話語(yǔ)權(quán)、規(guī)則的制定權(quán)、利益的分配權(quán),等等,通過這些權(quán)力的獲得,盡量使區(qū)域一體化朝著有利于本地方利益的方向發(fā)展,從而最大限度地實(shí)現(xiàn)地方利益。[10](3)被動(dòng)參與,退出區(qū)域協(xié)作。區(qū)域內(nèi)的一些不發(fā)達(dá)地方,由于自身?xiàng)l件的限制,加之區(qū)域合作沒有提供相應(yīng)的政策和制度傾斜,不可能充分享受到區(qū)域一體化帶來的成果,反而會(huì)因一體化的約束,與其他地方差距不斷擴(kuò)大。對(duì)這些地方的政府來說,走區(qū)域一體化的發(fā)展道路不再有多大的吸引力,即使要繼續(xù)參加也會(huì)非常被動(dòng),而有的則會(huì)選擇退出這種合作路徑。而就區(qū)域內(nèi)的政府組成來看,這一階段里,對(duì)區(qū)域一體化扮演主動(dòng)角色的政府力量明顯不如扮演被動(dòng)角色的政府力量強(qiáng)大。但是,政府作為區(qū)域一體化的參與者,又在不同程度上保留著繼續(xù)推進(jìn)一體化來增大地方利益的想法,表現(xiàn)出留戀區(qū)域一體化,或采取措施來推進(jìn)一體化的發(fā)展,這多少又扮演著主動(dòng)的角色。不過,在這個(gè)階段里,政府對(duì)區(qū)域一體化扮演的主動(dòng)角色不明顯,而扮演的被動(dòng)角色卻非常突出,③形成“被動(dòng)型”沖突模式。

二、協(xié)作與變換:政府角色沖突的轉(zhuǎn)化路徑

(一)共同協(xié)作——顛覆政府角色沖突的利益基礎(chǔ)

毋庸置疑,“中間型”和“被動(dòng)型”的沖突模式,對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化都是非常不利的,必須設(shè)法從根本上消除。通過分析可以看出,引起政府在區(qū)域一體化中角色沖突的原因有很多,但最根本的是利益。因?yàn)椤啊镔|(zhì)的、經(jīng)濟(jì)的利益是引起一切社會(huì)矛盾和沖突的根本原因和最終根源,而利益矛盾和利益沖突是一種重要的社會(huì)現(xiàn)象,是一切社會(huì)矛盾和沖突的基始原因?！盵11]那么,要轉(zhuǎn)化政府的角色沖突,就要從政府在區(qū)域一體化中的利益著手,從根本上顛覆存在角色沖突的基礎(chǔ)。

第一,尋找共同利益。橫向地看,區(qū)域一體化內(nèi)部的利益總量是一定的,一地方政府從中獲得的利益越多,就意味著另外的地方政府從中獲得的利益越少。這種以犧牲他人的利益來滿足自身利益的獲利方式有違參與各方的初衷,更不利于區(qū)域一體化,可行的是尋找共同利益來進(jìn)行合作,實(shí)現(xiàn)各方的利益。 (1)通過協(xié)作,實(shí)現(xiàn)資源共享,將整個(gè)區(qū)域的共同利益不斷做大。區(qū)域內(nèi)部各地方之間的自然條件、發(fā)展要素等不可避免的存在一定差異,也正是因?yàn)檫@種差異才使得各政府之間進(jìn)行區(qū)域合作不僅具有可能,而且非常必要。因此,區(qū)域內(nèi)各政府要通過協(xié)作,打破封鎖,彼此讓渡一部分權(quán)力,犧牲一部分利益,將本地方內(nèi)的一些資源,特別是一些緊缺性和戰(zhàn)略性資源主動(dòng)讓與出來,供區(qū)域各方使用?；蛘?將本地方的資源與其它地方的資源進(jìn)行整合,提升資源的使用效率,放大資源的使用價(jià)值,最終使整個(gè)區(qū)域的共同利益不斷增大。(2)通過協(xié)作,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),不斷尋找到共同的利益增長(zhǎng)點(diǎn)。區(qū)域一體化之所以可行,很重要的一點(diǎn)就是參與各方都存在這樣或那樣的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì),而且通過合作,相互之間的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)可以得到很大程度的互補(bǔ)或轉(zhuǎn)化。為此,區(qū)域內(nèi)各政府要通過協(xié)作,建成區(qū)域一體化的市場(chǎng)體系,使要素得以自由流通;形成區(qū)域一體化的互補(bǔ)或轉(zhuǎn)化機(jī)制,使優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)得到合理地互補(bǔ)、轉(zhuǎn)化。要通過這樣的協(xié)作,使區(qū)域內(nèi)一個(gè)地方的優(yōu)勢(shì)變得更優(yōu),將劣勢(shì)盡可能轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì),或是將劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為另一個(gè)地方的優(yōu)勢(shì),使參與區(qū)域一體化的各政府都能不斷獲得利益的增長(zhǎng)。

第二,兼顧各方利益?？v向地看,政府從區(qū)域一體化中所獲得的利益,其實(shí)就是一體化共同利益的分配結(jié)果。要調(diào)動(dòng)政府參與區(qū)域一體化的積極性,就要建立健全利益分配的各項(xiàng)體制機(jī)制,充分兼顧到各方的利益,使參與各方均能公平享受到一體化的合作成果。(1)確定好公平分配利益的機(jī)會(huì),從機(jī)會(huì)上兼顧到區(qū)域各政府的利益。機(jī)會(huì)是進(jìn)行利益分配的前提,一個(gè)地方政府連分配區(qū)域公共利益的機(jī)會(huì)都沒有得到,那就根本談不上公平分配利益。區(qū)域內(nèi)的各政府作為參與區(qū)域一體化的主體,代表著本地方的利益,有權(quán)參與區(qū)域公共利益的分配,但要確保這種分配的公平和公正,還需要對(duì)分配的條件、分配的時(shí)機(jī)、分配的領(lǐng)域等作出明確規(guī)定,保障區(qū)域內(nèi)各政府分配利益的機(jī)會(huì)公平。(2)安排好公平分配利益的過程,從過程上兼顧到區(qū)域內(nèi)各政府的利益。區(qū)域公共利益的分配過程就是要對(duì)政府分配利益的次序、比例等作出合理的安排,向區(qū)域內(nèi)的欠發(fā)展地方進(jìn)行適度的傾斜和照顧,體現(xiàn)分配過程的合理和公正。(3)制定好利益分配的調(diào)節(jié)措施,從結(jié)果上兼顧到區(qū)域內(nèi)各政府的利益。由于區(qū)域內(nèi)各地方存在的實(shí)際差異,無論是再好的分配機(jī)會(huì)和分配過程,都難保在區(qū)域公共利益的分配中不會(huì)出現(xiàn)偏差,這就需要從利益分配的結(jié)果上進(jìn)行調(diào)節(jié)。一方面,對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地方進(jìn)行一些利益分配方面的限制或縮減,適當(dāng)調(diào)低分配結(jié)果。另一方面,從區(qū)域利益總量中提取一定比例,或是由參與的各地方政府共同出資成立區(qū)域性發(fā)展資金,對(duì)區(qū)域內(nèi)不發(fā)達(dá)地方給予必要的補(bǔ)償及提供地方發(fā)展所需要的資金支持,提高這些地方對(duì)區(qū)域一體化成果的享有,縮小區(qū)域內(nèi)部地方之間的發(fā)展差距。如果說分配機(jī)會(huì)和分配過程是屬于區(qū)域公共利益的初次分配,那么對(duì)分配結(jié)果的調(diào)節(jié)就屬于區(qū)域公共利益的二次分配,而且是必不可少的分配。因?yàn)槎畏峙淇梢詮浹a(bǔ)初次分配的缺陷和不足,更加體現(xiàn)出分配的合理性和公正性,這正是區(qū)域一體化所要求的。

(二)動(dòng)態(tài)變換——建構(gòu)政府角色沖突的轉(zhuǎn)化模式

在區(qū)域一體化中,由于政府扮演的角色會(huì)變化,由此引發(fā)的角色沖突類型也會(huì)變化。另一方面,政府從區(qū)域一體化中獲得的利益也會(huì)發(fā)生變化,一體化的每個(gè)階段獲得的利益會(huì)有差別。這些決定了政府的角色沖突是不可避免的,只不過政府有時(shí)扮演主動(dòng)的角色多,扮演被動(dòng)的角色少,有時(shí)則相反或是主動(dòng)與被動(dòng)的角色幾乎相當(dāng)。這在區(qū)域一體化的發(fā)展實(shí)踐中是很常見的,比如,有些地方在實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化時(shí)成效顯著,有些地方則停步不前甚至是出現(xiàn)分離或倒退,而在同一地方實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化也會(huì)出現(xiàn)早期效果明顯,中期停步不前,后期倒退或分崩離析等情況。這些都充分說明:政府在區(qū)域一體化中的角色沖突是一種必然存在的現(xiàn)象,不可能徹底消除,但是可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)地轉(zhuǎn)化和利用,即變消極的被動(dòng)角色為主動(dòng)角色,轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣趨^(qū)域一體化的政府角色沖突模式。

通過對(duì)政府在區(qū)域一體化中的角色分析,可以看出,政府存在的角色沖突模式可分為三種,即“主動(dòng)型”、“中間型”和“被動(dòng)型”三種模式。很顯然,對(duì)區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)來說,“主動(dòng)型”沖突模式是非常有利的,只需采取相應(yīng)的激勵(lì)措施,確保政府繼續(xù)保持這種角色沖突,繼續(xù)參與一體化。而對(duì)于“中間型”和“被動(dòng)型”沖突模式,則需要區(qū)別對(duì)待,化消極為積極,將其轉(zhuǎn)化為新的角色沖突模式。[12]

(1)“中間型→主動(dòng)型”模式?！爸虚g型”沖突模式就是政府在區(qū)域一體化中既扮演主動(dòng),又扮演被動(dòng)的角色,而且這兩種角色作用相當(dāng),對(duì)區(qū)域一體化的發(fā)展是不推進(jìn),不阻止,基本處于停滯狀態(tài)。這種角色沖突表現(xiàn)在同一政府就是既想?yún)⑴c推進(jìn)區(qū)域一體化,又擔(dān)心本地方的利益會(huì)受到影響,采取止步、觀望的態(tài)度。而表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)就是一些政府積極推進(jìn)區(qū)域一體化,一些政府則極力維護(hù)本地方利益,對(duì)區(qū)域一體化采取消極阻止的措施,區(qū)域總體上表現(xiàn)為停步狀態(tài)。因此,對(duì)區(qū)域一體化采取觀望態(tài)度的政府,要考慮重新設(shè)計(jì)一體化的參與體制機(jī)制,對(duì)一體化成果的分享模式要作出新的安排,盡可能向這些地方作出些許讓步或傾斜,使這些政府獲取更多的利益,打消各種顧慮。對(duì)區(qū)域內(nèi)采取消極態(tài)度的政府,不僅要從體制機(jī)制和利益分享格局上進(jìn)行新的規(guī)定,還要從政府內(nèi)部進(jìn)行瓦解和突破,打亂區(qū)域內(nèi)“主動(dòng)與被動(dòng)”角色的平衡狀態(tài),使政府扮演主動(dòng)角色超過被動(dòng)角色,或盡可能消除政府扮演被動(dòng)角色。[13]總之,要通過新的制度安排和新的利益分配規(guī)則,使政府的“中間型”沖突模式向“主動(dòng)型”沖突模式轉(zhuǎn)化。

(2)“被動(dòng)型→中間型→主動(dòng)型”模式。“被動(dòng)型”沖突模式就是政府在區(qū)域一體化中扮演的被動(dòng)角色突出,主動(dòng)角色較小,也就是政府更多起消極作用,較少起積極作用,或者是區(qū)域內(nèi)扮演被動(dòng)角色的政府力量更大,扮演主動(dòng)角色的政府力量較小,使區(qū)域一體化的發(fā)展出現(xiàn)倒退或解體的狀況。對(duì)政府的“被動(dòng)型”沖突模式,必須采取各類措施進(jìn)行轉(zhuǎn)化。一是將“被動(dòng)型”的沖突模式轉(zhuǎn)化成“中間型”的沖突模式,這是低層次的轉(zhuǎn)化目標(biāo)。通過這樣的轉(zhuǎn)化,盡管還沒有達(dá)到繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域一體化的作用,但至少是消除了政府推進(jìn)區(qū)域一體化的純消極作用。二是對(duì)區(qū)域一體化的有關(guān)規(guī)則、制度等進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì),制定出新的、合理的利益分配方式,消除政府的被動(dòng)角色,將扮演被動(dòng)角色的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榘缪葜鲃?dòng)角色,實(shí)現(xiàn)政府由“被動(dòng)型”沖突模式向“主動(dòng)型”沖突模式轉(zhuǎn)化。這是較高層次的角色沖突模式轉(zhuǎn)化,需要采取更為有力的舉措,對(duì)區(qū)域一體化原來的各類規(guī)范進(jìn)行重新思考、設(shè)計(jì),就要爭(zhēng)取區(qū)域內(nèi)大多數(shù)政府的支持。

注釋:

①在這里,政府在參與區(qū)域一體化后所追求或得到的私利與參與前的利益有可能相等,但這種情況畢竟是少數(shù)。在這種情況下,政府為省事情、減少開支、節(jié)約成本等,對(duì)區(qū)域一體化還是傾向于采取被動(dòng)消極的策略。

②2005年4月,國(guó)家發(fā)改委正式公布《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃方案》,對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃范圍作出了明確界定,包括上海、南京、蘇州、無錫、常州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、南通、泰州、杭州、寧波、湖州、嘉興、舟山、紹興、臺(tái)州共 16個(gè)城市,方案將臺(tái)州正式納入?yún)^(qū)域范圍之內(nèi)。

③在筆者看來,政府對(duì)繼續(xù)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化表現(xiàn)出不支持,也不反對(duì)的時(shí)候,也認(rèn)為是扮演被動(dòng)的角色。

[1][7]胡曉東.主角與配角:市場(chǎng)與政府在區(qū)域一體化中的角色[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào),2010,(3):131-134.

[2]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1979.82.

[3]馬克思恩格斯全集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1979.103.

[4][5][9][11]王偉光.利益論[M].北京:人民出版社,2001.76.157.204.134.

[6]桑玉成.利益分化的政治時(shí)代[M].上海:學(xué)林出版社,2002.68.

[8]李名峰,曹陽(yáng),王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J].中國(guó)土地科學(xué),2010,(6):9-13.

[10]厲敏萍,陳劍林.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域制度轉(zhuǎn)型[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2010,(9):28-31.

[12]陳雅麗.論政府在社區(qū)服務(wù)中的角色調(diào)適[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(6):38-40.

[13]陳清.政府干預(yù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變—發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2010,(11):74-78.

胡曉東，浙江省杭州市江干區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局副主任科員，講師(郵政編碼310016)

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1672-6359(2011)03-00101-04

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