從軟法的角度研究增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的有效性

王東勤

(北京社會(huì)主義學(xué)院,北京 100029)

從軟法的角度研究增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的有效性

王東勤

(北京社會(huì)主義學(xué)院,北京 100029)

民主黨派民主監(jiān)督是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。本文試圖從新興的軟法理論的角度,將軟法與健全完善民主監(jiān)運(yùn)行機(jī)制有機(jī)結(jié)合,來(lái)剖析和研究如何健全和完善民主黨派民主監(jiān)督的體制與機(jī)制,探討切實(shí)擴(kuò)大民主、建立和完善民主監(jiān)督機(jī)制、增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督有效性的問(wèn)題。

軟法;民主黨派;民主監(jiān)督;有效性

民主黨派民主監(jiān)督,是中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派互相監(jiān)督的一個(gè)方面,是在我國(guó)社會(huì)主義政黨體制內(nèi),在團(tuán)結(jié)合作的政黨關(guān)系基礎(chǔ)上,通過(guò)民主的方式對(duì)共產(chǎn)黨實(shí)行的一種政治監(jiān)督;是在接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下,為支持和幫助共產(chǎn)黨更好地執(zhí)政、加強(qiáng)黨的建設(shè)而實(shí)行的監(jiān)督。民主黨派民主監(jiān)督是非國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督,屬于民主監(jiān)督的范疇,它不具備法律的強(qiáng)制性和約束力,但它層次高、范圍廣、形式靈活,有著特殊的監(jiān)督效用,是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。

一、民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)涵分析

在我國(guó),“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”是中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派政治合作的基本原則,“互相監(jiān)督”是中國(guó)共產(chǎn)黨貫徹馬克思主義關(guān)于國(guó)家一切權(quán)力屬于人民、權(quán)力必須始終用來(lái)為國(guó)家和人民謀利益的基本思想的具體體現(xiàn)。這種監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上,通過(guò)提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督,與共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督相輔相成、互為補(bǔ)充、彼此促進(jìn)、共同發(fā)展,共同形成一個(gè)完整的監(jiān)督體系。

民主黨派民主監(jiān)督是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分,但社會(huì)主義監(jiān)督體系中的各種監(jiān)督機(jī)制及形式并非可以等量齊觀。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐,我國(guó)各項(xiàng)制度建設(shè)都已經(jīng)進(jìn)入法制化的軌道。人大、國(guó)務(wù)院、檢察院及地方各級(jí)政府的組織和工作程序都有法律條文明確規(guī)定,有一整套諸如憲法、選舉法、代表法、組織法、行政處罰法及刑法“剛性”的硬法作保障,基本上做到了有法可依、有規(guī)可守、有序可循。相形之下,以互相監(jiān)督為主要標(biāo)志的民主黨派民主監(jiān)督則處于輔助地位,調(diào)整互相監(jiān)督的一系列規(guī)范也不同于上述“剛性”的硬法,而是一些“柔性”的法律。

具體來(lái)說(shuō),作為民主黨派民主監(jiān)督機(jī)制存在和運(yùn)行的依據(jù),這些“柔性”的法律依其性質(zhì)可以分為以下三類:

第一,根本法依據(jù)。憲法是民主黨派民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的根本法依據(jù),主要內(nèi)容包括三個(gè)方面:一是憲法原則,如人民主權(quán)原則、依法治國(guó)原則等;二是憲法條文,1993年第八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”載入憲法,上升為國(guó)家意志;三是憲法慣例,如各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議與政治協(xié)商會(huì)議基本上同時(shí)召開;關(guān)于重大的方針政策和重要的人事安排,中共中央都要事先征求各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派代表人士的意見;各政黨可以本黨派的名義在人民政協(xié)中開展政治活動(dòng);各民主黨派之間有重大的共同性事務(wù)需要協(xié)商時(shí),由同級(jí)中共黨委組織部出面協(xié)調(diào)等等。

第二,基本法依據(jù)。上述憲法原則、憲法條文與憲法慣例雖然為民主黨派民主監(jiān)督提供了最根本的依據(jù)和最宏觀的準(zhǔn)則,但其實(shí)際運(yùn)作需要依賴更為具體而全面的基本法,包括《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)等。

第三,操作法依據(jù)。這一部分是民主黨派民主監(jiān)督存在和運(yùn)行的主要法律依據(jù),它們對(duì)民主黨派履行民主監(jiān)督職能的范圍、事項(xiàng)、方式、程序、步驟、期限等作出了明確規(guī)定,具有較強(qiáng)的可操作性。具體來(lái)說(shuō),這一部分主要包括兩個(gè)方面:一是中共地方黨委制定的貫徹實(shí)施兩個(gè)中央 5號(hào)文件 (即《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》)的地方實(shí)施辦法;各民主黨派章程也明確確立民主黨派的職能是參政議政、民主監(jiān)督。二是全國(guó)和地方創(chuàng)制的具體規(guī)章制度以及中國(guó)共產(chǎn)黨以文件的方式確立的各項(xiàng)政策性規(guī)范。如《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》;2000年 12月,中共中央在全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上制定的《關(guān)于加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的決定》,提出了保證參政黨民主監(jiān)督的一系列新舉措;2001年 9月 26日,黨的十五屆六中全會(huì)作出的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》,提出了“拓寬民主渠道,依靠廣大群眾,把權(quán)力運(yùn)行置于有效監(jiān)督之下”的要求,明確“進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督,發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用和輿論監(jiān)督的作用,推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)”;以胡錦濤同志為總書記的黨中央,提出了“促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧”,將政黨關(guān)系和諧置于“五大關(guān)系”之首,保證民主黨派的民主監(jiān)督有真誠(chéng)相待、寬松和諧、暢所欲言、團(tuán)結(jié)和諧的政治環(huán)境。那么,上述政黨文件以及政策性規(guī)范的法律性質(zhì)到底是什么呢?其運(yùn)作機(jī)制又有什么不同于硬法的特點(diǎn)呢?對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,軟法理論的興起為我們提供了一個(gè)嶄新的視角。

二、軟法視角下的民主黨派民主監(jiān)督

作為一個(gè)國(guó)家法規(guī)范體系的兩大組成部分,軟法與硬法的一個(gè)重要區(qū)別就在于二者的實(shí)施機(jī)制與保障措施不同:硬法主要依靠使用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施,規(guī)定了明確的罰則,行為人違反了硬法就有可能受到直接的不利后果或被起訴到法院;軟法則不同,一般既不規(guī)定罰則,也不依靠行政的強(qiáng)制執(zhí)行與司法的強(qiáng)制適用來(lái)保障其實(shí)施,即使行為人違反了軟法通常也不會(huì)受到直接的國(guó)家強(qiáng)制,其約束力的實(shí)現(xiàn)主要是憑借制度與輿論導(dǎo)向、文化傳統(tǒng)與道德規(guī)范等,這就是我們通常所說(shuō)的“軟約束力”。

從軟法的概念與實(shí)施和保障的機(jī)制不難看出,調(diào)整我國(guó)民主黨派民主監(jiān)督制度的上述政黨文件以及政策性規(guī)范不是硬法,而是軟法。我國(guó)多黨合作及互相監(jiān)督已經(jīng)有了充分的法律依據(jù)和政策依據(jù),沒(méi)有必要制定專門的政黨法,也沒(méi)有必要在國(guó)家法律中加以重復(fù)。就監(jiān)督而言,現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督有紀(jì)律,法律監(jiān)督有程序,行政監(jiān)督有規(guī)章,輿論監(jiān)督有陣地,群眾監(jiān)督有壓力,民主監(jiān)督則是“軟”監(jiān)督。民主只有通過(guò)建立相應(yīng)的制度、機(jī)制,才能有切實(shí)的保障,才能真正得到實(shí)現(xiàn)。所以,要加強(qiáng)民主黨派的民主監(jiān)督,不在于增強(qiáng)民主監(jiān)督的“剛性”,改變其非權(quán)力性監(jiān)督的性質(zhì),而在于充實(shí)和擴(kuò)大民主,建立和完善民主監(jiān)督機(jī)制,使其功能和優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。由此可見,我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度將在相關(guān)軟法規(guī)范的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動(dòng)下得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化。

相應(yīng)地,調(diào)整我國(guó)民主黨派民主監(jiān)督制度的上述政黨文件以及政策性規(guī)范的實(shí)施不是直接依賴于國(guó)家強(qiáng)制力,而是一種完全不同的軟約束力。而民主監(jiān)督作為“軟監(jiān)督”或“柔性監(jiān)督”,是通過(guò)批評(píng)與建議來(lái)落實(shí)的。民主黨派履行民主監(jiān)督、參政議政職能,并不是依靠國(guó)家權(quán)力來(lái)保障實(shí)施,而是依靠制度、道德、主流輿論、文化以及政治影響來(lái)保障。這種“軟約束”、“軟權(quán)力”、“軟監(jiān)督”,民主黨派通過(guò)提案以及通過(guò)意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的民主監(jiān)督,雖然沒(méi)有法律的強(qiáng)制性,但有很大的政治影響力和社會(huì)影響力,可以避免國(guó)家權(quán)力資源的過(guò)度消耗與浪費(fèi),有時(shí)候能夠起到比硬性規(guī)定更大、更持久的效果,實(shí)踐證明是行之有效的。

強(qiáng)調(diào)民主黨派民主監(jiān)督可以主要依靠軟法調(diào)整,并不意味著排斥國(guó)家立法的調(diào)整。國(guó)家立法包括硬法和軟法兩種形式,以國(guó)家創(chuàng)制的軟法的形式規(guī)范民主黨派的民主監(jiān)督,在法律上并不存在障礙。以軟法的理論和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,在我國(guó)多黨合作與人民政協(xié)領(lǐng)域,已初步形成一套規(guī)范民主黨派民主監(jiān)督法規(guī)范體系,它是以憲法為根本依據(jù),以兩個(gè)中央 5號(hào)文件與政協(xié)章程為基本框架,其主要規(guī)則來(lái)自相關(guān)的規(guī)范性文件。這些原則、規(guī)則基本上都屬于軟法的范疇,具備制定程序的正式性、開放性和協(xié)商性,規(guī)范內(nèi)容的系統(tǒng)性、明確性和可操作性,保障措施的外在性、物質(zhì)性和約束性等軟法特征。作為軟法,它們的實(shí)施在很大程度上要依賴于“軟力量”,包括政治文化、輿論影響、內(nèi)部自律、相互監(jiān)督等。

綜上所述,以新興的軟法理論作為分析工具,將軟法納入民主黨派民主監(jiān)督研究的視野,將軟法與健全和完善民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制有機(jī)結(jié)合,來(lái)剖析和研究如何健全和完善民主黨派民主監(jiān)督的體制與機(jī)制;以軟法的系統(tǒng)思維和宏觀把握的體系,在繼承發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)的現(xiàn)在依然行之有效的體制機(jī)制或方式方法的同時(shí),探索如何更好地發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能,致力于民主監(jiān)督體制機(jī)制和方式方法的創(chuàng)新、民主監(jiān)督程序的架構(gòu)等,有助于深化這一研究主題,并提供正確的方向和有益的思路。

三、我國(guó)民主黨派民主監(jiān)督的歷史變遷體現(xiàn)了合作博弈的軟法機(jī)制

所謂“機(jī)制”,原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理,泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或者組成部分之間相互作用的過(guò)程和方式。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn),所謂機(jī)制,是指系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、各要素之間的相互作用、相互制約的形式和運(yùn)動(dòng)原理以及內(nèi)在的本質(zhì)的工作方式。西方學(xué)者研究軟法機(jī)制的一般路徑,是以社會(huì)治理理論為框架,運(yùn)用政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)等相關(guān)學(xué)科的知識(shí),采取經(jīng)驗(yàn)分析的方式來(lái)描述、認(rèn)識(shí)和理解軟法機(jī)制:從靜態(tài)看,它體現(xiàn)為一種“未完全理論化的協(xié)議”;從動(dòng)態(tài)看,它體現(xiàn)為一種“動(dòng)態(tài)合作博弈的過(guò)程”;從本質(zhì)看,它體現(xiàn)為一種“程序民主的商談?wù)巍?。因?與硬法的機(jī)制相比較,軟法機(jī)制具有平等性、原則性、開放性、雙向性和回應(yīng)性的特征,在加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督中的運(yùn)用方面,促成一種新模式的產(chǎn)生和發(fā)展。

早在新中國(guó)成立之初,中國(guó)共產(chǎn)黨就對(duì)那些同情革命、傾向進(jìn)步的政黨采取聯(lián)合合作的政策,多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“宗旨相近的數(shù)個(gè)黨派之聯(lián)合”來(lái)掌握政權(quán)。轉(zhuǎn)入抗日戰(zhàn)爭(zhēng)后,中國(guó)共產(chǎn)黨出于抗日救國(guó)的政治需要,提出“共產(chǎn)黨愿意立刻與中國(guó)一切愿意參加抗日救國(guó)事業(yè)的各黨派、各團(tuán)體、各名流學(xué)者、政治家以及一切地方軍政機(jī)關(guān),進(jìn)行談判共同成立國(guó)防政府問(wèn)題”[1]。很顯然,此時(shí)的聯(lián)合政府是各階級(jí)各政黨平等聯(lián)合的政府,各個(gè)政黨在政治上平等地參與執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)。這些政治上平等的政黨相互之間存在著政治監(jiān)督關(guān)系。隨著共產(chǎn)黨在政治上和軍事上實(shí)力的增強(qiáng),我們對(duì)聯(lián)合政府的政黨結(jié)構(gòu)作了調(diào)整,一種共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作結(jié)構(gòu)已初露雛形。毛澤東指出:“有人懷疑共產(chǎn)黨得勢(shì)之后,是否會(huì)學(xué)俄國(guó)那樣,來(lái)一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政和一黨制度。我們的答復(fù)是:幾個(gè)民主階級(jí)聯(lián)盟的新民主主義國(guó)家,和無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的社會(huì)主義國(guó)家,是有原則上的不同的。毫無(wú)疑義,我們這個(gè)新民主主義制度是在無(wú)產(chǎn)階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)之下,在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下建立起來(lái)的,但是中國(guó)在整個(gè)新民主主義制度期間,不可能,因此就不應(yīng)該是一個(gè)階級(jí)專政和一黨獨(dú)占政府機(jī)構(gòu)的制度。只要共產(chǎn)黨以外的其他任何政黨,任何社會(huì)集團(tuán)或個(gè)人,對(duì)于共產(chǎn)黨是采取合作的而不是采取敵對(duì)的態(tài)度,我們是沒(méi)有理由不和他們合作的?！盵2]至此,執(zhí)政黨和參政黨的劃分開始出現(xiàn),執(zhí)政黨在參政黨承認(rèn)其執(zhí)政權(quán)的前提下包容其存在接受其監(jiān)督的政黨政治結(jié)構(gòu)已躍然紙上,民主黨派民主監(jiān)督的合作性諫諍得到強(qiáng)調(diào)。

新中國(guó)成立以后的一段時(shí)間,我們確實(shí)是按照新中國(guó)成立前所定的政策來(lái)處理與各民主黨派的關(guān)系,也留下了一些相互監(jiān)督的政治佳話。即便是在社會(huì)主義改造完成后,我們對(duì)民主黨派及其民主監(jiān)督功能依然給予了肯定。正如毛澤東所論述的:“究竟是一個(gè)黨好,還是幾個(gè)黨好?現(xiàn)在看來(lái),恐怕是幾個(gè)黨好。不但過(guò)去如此,而且將來(lái)也可以如此,就是長(zhǎng)期共存,互相監(jiān)督”[3]“我們有意識(shí)地留下民主黨派,讓他們有發(fā)表意見的機(jī)會(huì),就是那些罵我們的,我們也要養(yǎng)起來(lái),讓他們罵,罵得無(wú)理,我們反駁,罵得有理,我們接受。這對(duì)黨,對(duì)人民,對(duì)社會(huì)主義比較有利。”[4]“長(zhǎng)期共存,互相監(jiān)督”,被中國(guó)共產(chǎn)黨八大確認(rèn)為共產(chǎn)黨和各民主黨派都應(yīng)遵循的政治方針。

這些跡象表明,在新中國(guó)成立的前八年,我們對(duì)民主黨派民主監(jiān)督還是比較重視的,盡管這更多地是體現(xiàn)執(zhí)政黨的政治氣度。民主黨派借助人大、政協(xié)等正式制度和安排其他一些非正式途徑積極建言建策,對(duì)社會(huì)生活和政治生活中暴露出來(lái)的一些負(fù)面現(xiàn)象展開尖銳的批評(píng)監(jiān)督,促進(jìn)了國(guó)家政治的改善和社會(huì)生活的凈化。然而,基于政治氣度和政治功利的政治監(jiān)督是有限而又脆弱的,它很快就超出了執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨所能容忍的限度,從而引起民主黨派民主監(jiān)督的逆轉(zhuǎn)。1957年夏,中國(guó)的政治空氣驟然發(fā)生了變化。著眼于解決黨自身存在問(wèn)題的黨內(nèi)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)眼之間轉(zhuǎn)變成以知識(shí)分子為對(duì)象的反右運(yùn)動(dòng),百家爭(zhēng)鳴變成了兩家爭(zhēng)鳴[5],最后竟成一家獨(dú)放。擴(kuò)大化的反右運(yùn)動(dòng)在相當(dāng)大程度上破壞了言論自由的氛圍,許多民主人士被錯(cuò)劃為右派,自此,中國(guó)民主黨派民主監(jiān)督基本上處于虛置馳廢狀態(tài)。尤其是十年“文革”期間,各民主黨派和工商聯(lián)都被迫停止活動(dòng),很多成員遭到了殘酷迫害,所謂民主監(jiān)督無(wú)從談起。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),中國(guó)的政治生活重新開始走向正常軌道。中國(guó)共產(chǎn)黨重申了與各民主黨派“長(zhǎng)期共存,互相監(jiān)督”的政治方針。鄧小平指出:“在國(guó)家政治生活和各項(xiàng)事業(yè)中,由于中國(guó)共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導(dǎo)的地位,黨的路線方針政策正確與否,工作做得好壞,關(guān)系著國(guó)家的前途和社會(huì)主義事業(yè)的成敗。同時(shí),由于我們黨的執(zhí)政黨的地位,我們一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習(xí)氣。因此,對(duì)于我們來(lái)說(shuō),更加需要聽取來(lái)自各個(gè)方面包括各民主黨派的不同意見,需要接受各個(gè)方面的批評(píng)和監(jiān)督,以利于集思廣益,取長(zhǎng)補(bǔ)短,克服缺點(diǎn),減少錯(cuò)誤。我們熱誠(chéng)希望各民主黨派和工商聯(lián)都以主人翁的態(tài)度,關(guān)心國(guó)家大事,熱心社會(huì)主義事業(yè),就國(guó)家的大政方針和各方面的工作,勇敢地、負(fù)責(zé)任地發(fā)表意見,提出建議和批評(píng),做我們黨的諍友,共同把國(guó)家的事情辦法?！盵6]

中國(guó)共產(chǎn)黨的希望和真誠(chéng),融化了政黨合作領(lǐng)域的堅(jiān)冰,中國(guó)參政黨迎來(lái)了參政議政和政治監(jiān)督的新階段。1989年通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》,對(duì)新時(shí)期如何實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商,參政黨如何參政議政和實(shí)施政治監(jiān)督都進(jìn)行了宏觀的制度構(gòu)劃。2005年 3月下發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》,深刻闡述了參政黨民主監(jiān)督的一系列理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題,這實(shí)際上也是一個(gè)軟法性的文本,是一個(gè)合作博弈的前提性規(guī)則。從此,民主黨派政治監(jiān)督走上制度化的軌道。

綜觀上述中國(guó)民主黨派民主監(jiān)督史的過(guò)程,我們可以發(fā)現(xiàn),這一過(guò)程就體現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)的博弈合作:第一,民主黨派民主監(jiān)督始終是中國(guó)政治發(fā)展不可分割的組成部分,它是圍繞著獨(dú)立、自由、民主、平等這些政治發(fā)展目標(biāo)而展開的,是為實(shí)現(xiàn)這些政治目標(biāo)服務(wù)的。各參政黨誠(chéng)然都有自己的政見,但它們有共同的政治基礎(chǔ),這就是爭(zhēng)取民族獨(dú)立、人民自由、政治民主、社會(huì)平等,在社會(huì)主義時(shí)期就是建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)。這使得民主黨派的民主監(jiān)督迥然不同于西方世界中的黨派之爭(zhēng)。第二,在中國(guó),民主黨派民主監(jiān)督有一個(gè)從競(jìng)爭(zhēng)性較力到合作性競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。這種轉(zhuǎn)變是由多種因素綜合作用共同促成的,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主政權(quán)的崛起和絕對(duì)權(quán)威無(wú)疑是促成這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性因素。第三,民主黨派民主監(jiān)督作為“軟監(jiān)督”,是通過(guò)批評(píng)和建議來(lái)落實(shí)的,要發(fā)揮民主監(jiān)督的作用,中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都要提高民主監(jiān)督的意識(shí)和能力。一方面,中共各級(jí)黨委應(yīng)從提高執(zhí)政能力的高度,不斷提高接收民主黨派監(jiān)督的自覺性和主動(dòng)性;另一方面,參政黨也要從政治文明的高度提高自己,要有敢于合作博弈的膽識(shí)和勇氣,講真話、講實(shí)話、不講套話,幫助黨和政府提高執(zhí)政能力,正確決策、避免失誤。

四、完善軟法之治,增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的有效性

民主黨派民主監(jiān)督作為我國(guó)社會(huì)主義新型政黨制度中處理政黨關(guān)系的基本準(zhǔn)則之一,既是維護(hù)政黨穩(wěn)定的重要載體,又是實(shí)現(xiàn)政治和諧的有效形式。民主黨派履行民主監(jiān)督,完全取決于自身建設(shè)的水平及歷史責(zé)任感和使命感,這種監(jiān)督是“軟”監(jiān)督,不具有法律強(qiáng)制性。民主監(jiān)督是民主黨派民主權(quán)利的一部分,其方式主要是提出意見、建議和批評(píng),這是有組織的公民的權(quán)利。黨派成員所提出的意見既有正確的,也可能有不正確的,從多黨合作的性質(zhì)看,不能是民主監(jiān)督中所提到的意見都要被采納,但可以在參與者之間產(chǎn)生更多的政治支持、正當(dāng)性與信任度,可以推動(dòng)社會(huì)公共政策的執(zhí)行,并為以后的合作互動(dòng)積累起長(zhǎng)期的信任與社會(huì)資本,為依法執(zhí)政提供豐富的執(zhí)政依據(jù),促使民主政治朝著良性的方向健康發(fā)展。

(一)軟法之治建立起賦予監(jiān)督者相應(yīng)權(quán)力的權(quán)威支持與保障機(jī)制,使民主黨派成員爭(zhēng)當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨的摯友和諍友,真正體現(xiàn)“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針

民主監(jiān)督是新中國(guó)成立初期就已明確了的,但由于缺乏相應(yīng)的政策規(guī)定和法律保障,這種監(jiān)督作用很難得到有效發(fā)揮。隨著黨的事業(yè)發(fā)展和形勢(shì)變化,民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式不斷得到補(bǔ)充和完善,更加規(guī)范化、制度化?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確規(guī)定:“要保護(hù)民主黨派和無(wú)黨派人士民主監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)利?！敝腥A人民共和國(guó)憲法第四十一條也規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利……”當(dāng)然,民主監(jiān)督這種“軟”監(jiān)督與法律監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)的整體,在進(jìn)一步健全和完善民主監(jiān)督機(jī)制的同時(shí),國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行有關(guān)政體的改革,制定和完善諸如《行政程序法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《國(guó)家公務(wù)員監(jiān)督法》等有關(guān)的法制和法規(guī),盡快形成一套比較完善和規(guī)范的監(jiān)督法規(guī)體系。要充分發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督的作用,就要大力推進(jìn)黨派民主監(jiān)督的制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè),既要健全監(jiān)督制度、完善監(jiān)督機(jī)制,又要規(guī)范監(jiān)督方式、遵循監(jiān)督程序,特別是在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、落實(shí)環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上,要力求克服“軟”監(jiān)督的盲目性、隨意性和表面性,增強(qiáng)民主監(jiān)督的自覺性、嚴(yán)肅性和實(shí)效性。沒(méi)有法定的可以遵循的程序規(guī)則,民主監(jiān)督不是出現(xiàn)隨意性和形式主義的問(wèn)題,就是監(jiān)督軟弱無(wú)力。因此,要完善相關(guān)的政策、制度、法規(guī),建立賦予監(jiān)督者相應(yīng)權(quán)力 (如知情知政權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、督辦權(quán)、彈劾建議權(quán)、罷免建議權(quán)等權(quán)力)的權(quán)威支持機(jī)制。

(二)軟法之治有力地推動(dòng)民主黨派民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的橫向合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),形成監(jiān)督的合力,推動(dòng)著民主監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

在我國(guó)監(jiān)督體系中,既有權(quán)力性監(jiān)督,如黨委的政治監(jiān)督、人大的權(quán)力監(jiān)督、政府部門的行政監(jiān)督、檢察院和法院的司法監(jiān)督等等,又有非權(quán)力性監(jiān)督,如新聞媒體的輿論監(jiān)督、社會(huì)公眾的群眾監(jiān)督和民主黨派的民主監(jiān)督等等。權(quán)力性監(jiān)督具有“剛性”,非權(quán)力性監(jiān)督則具有“柔性”。只有剛?cè)峤Y(jié)合,才能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力,共同推動(dòng)監(jiān)督工作有效地進(jìn)行。作為“柔性”的民主監(jiān)督,更需要與“剛性”監(jiān)督相結(jié)合,以增強(qiáng)其制約力度,使民主監(jiān)督落到實(shí)處。例如,可以把民主監(jiān)督與人大監(jiān)督相結(jié)合,將民主黨派的民主評(píng)議結(jié)果作為人大評(píng)價(jià)一府兩院工作的重要參考,從而使“軟”監(jiān)督產(chǎn)生硬效力。還要特別重視民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合。輿論監(jiān)督雖然也屬于非權(quán)力性監(jiān)督,但出于它能夠客觀地反映民意、引人注目,具有相當(dāng)大的威懾作用,因而越來(lái)越受到人們的重視。在西方國(guó)家,輿論監(jiān)督被稱為在立法、行政和司法之外的第四種權(quán)力。輿論監(jiān)督通過(guò)新聞界傳播新聞和制造輿論來(lái)監(jiān)督政府的決策和工作,監(jiān)督憲法和其他法律的執(zhí)行,監(jiān)督公務(wù)員的工作和道德行為,這種監(jiān)督作用是相當(dāng)大的。鄧小平十分重視輿論監(jiān)督工作,曾經(jīng)指出:“報(bào)紙最有力量的是批評(píng)與自我批評(píng)?！h和政府聽不到的,報(bào)紙能聽到,它能摸到社會(huì)的脈搏。在這方面,我們做得還很不夠。”[7]因此,把民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合,不僅可以提高民主黨派的知名度和美譽(yù)度,而且可以增強(qiáng)民主監(jiān)督的制約力和影響力。民主黨派民主監(jiān)督可以形式多樣、分層推進(jìn)、講求實(shí)效,可以邀請(qǐng)政府和有關(guān)部門及時(shí)通報(bào)情況,為黨派成員“知情明政,準(zhǔn)確監(jiān)督”創(chuàng)造條件;也可以建立民主監(jiān)督小組工作制度,定期或不定期地開展民主監(jiān)督活動(dòng)。要充分利用人大、政協(xié),鼓勵(lì)或爭(zhēng)取人大代表、政協(xié)委員的黨派成員參加行業(yè)民主評(píng)議活動(dòng),參加對(duì)部門進(jìn)行的面對(duì)面的民主監(jiān)督評(píng)議活動(dòng),通過(guò)調(diào)研報(bào)告、人大議案、政協(xié)提案對(duì)某些重要問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。民主黨派民主監(jiān)督只有同多方位的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、發(fā)揮合力,才能達(dá)到最佳效果。

(三)軟法創(chuàng)制主體所蘊(yùn)涵的約束力,有助于探索民主黨派民主監(jiān)督規(guī)律,增強(qiáng)民主監(jiān)督的有效性

軟法實(shí)施的一個(gè)重要保障因素就是軟法創(chuàng)制主體本身所蘊(yùn)涵的約束力。在我國(guó)公域之治的實(shí)踐中,許多公共機(jī)構(gòu)都在通過(guò)制定各種類型的軟法來(lái)實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo),軟法創(chuàng)制主體因而具有多元化的特點(diǎn)。不僅行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)制定了大量的軟法,而且行使社會(huì)權(quán)力的社會(huì)自治組織也以公法人的身份制定了許多軟法制度。后者的實(shí)現(xiàn)雖然需要依靠強(qiáng)制性,但其動(dòng)用的既非直接的國(guó)家強(qiáng)制力,也非國(guó)家授權(quán)所產(chǎn)生的間接的國(guó)家強(qiáng)制力,而主要是一種社會(huì)公權(quán)力,如社會(huì)組織依據(jù)自我管理的權(quán)力對(duì)其違反規(guī)定的成員施加處分,這些內(nèi)部違法責(zé)任與強(qiáng)制方式多半表現(xiàn)為剝奪其成員資格、限制其行為能力等[8]。以人民政協(xié)為例,按照中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程的規(guī)定,人民政協(xié)由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無(wú)黨派民主人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界代表、香港特別行政區(qū)人士、澳門特別行政區(qū)人士、臺(tái)灣同胞和歸國(guó)僑胞的代表以及特別邀請(qǐng)的人士組成。其中,中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派是人民政協(xié)的主要組成部分,也是政協(xié)規(guī)范的主要制定主體。在上述政協(xié)規(guī)范中,除人民政協(xié)的根本法依據(jù),即憲法原則、憲法條文、憲法慣例之外,人民政協(xié)的基本法依據(jù)和操作法依據(jù)都是由中國(guó)共產(chǎn)黨及各民主黨派制定的。作為一種政治組織,無(wú)論是中國(guó)共產(chǎn)黨還是各民主黨派都有自己的章程,如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》及各民主黨派章程等,并對(duì)其成員規(guī)定了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí),為了實(shí)現(xiàn)自我管理、自我規(guī)制的目標(biāo),上述組織還擁有一種不同于國(guó)家強(qiáng)制力的社會(huì)公權(quán)力,憑借這種社會(huì)公權(quán)力,任何違反上述章程的成員都將受到紀(jì)律的制裁。例如,《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第 39條規(guī)定:“黨的紀(jì)律處分有五種:警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍?！薄吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第 29條規(guī)定:“參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的單位和個(gè)人,如果嚴(yán)重違反中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程,由全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)和地方委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)分別依據(jù)情節(jié)給予警告處分,或撤銷其參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)或地方委員會(huì)的資格?！备髅裰鼽h派章程也對(duì)紀(jì)律處分作了專門的規(guī)定。軟法制定主體本身所蘊(yùn)涵的這種強(qiáng)制性和約束力,雖然不具有硬法實(shí)施所必需的國(guó)家強(qiáng)制力性質(zhì),卻行之有效,是軟法得以實(shí)施的一種重要保障力量。

現(xiàn)在,民主黨派民主監(jiān)督中所存在的問(wèn)題,并非因?yàn)槠鋵儆诜菣?quán)力性監(jiān)督、缺乏“剛性”,從而使民主監(jiān)督顯得比較“軟”。究其根源,不是“軟”監(jiān)督?jīng)]有約束力,而是因?yàn)槊裰鞒潭炔粔?影響了“軟”監(jiān)督功能和作用的發(fā)揮。比如,被監(jiān)督對(duì)象聽不進(jìn)逆耳之言,容不下尖銳批評(píng),導(dǎo)致了一些人不敢或不愿講真話、說(shuō)實(shí)話;知情范圍不大,參與程度不深,影響了民主監(jiān)督的質(zhì)量;一些被監(jiān)督對(duì)象存在官僚主義現(xiàn)象,對(duì)待民主黨派的民主監(jiān)督不重視、不認(rèn)真,敷衍了事、應(yīng)付塞責(zé),使“軟”監(jiān)督流于形式等等。作為執(zhí)政黨,中國(guó)共產(chǎn)黨雖然不是一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān),不能以國(guó)家的名義對(duì)違紀(jì)者采取強(qiáng)制措施,但其本身所蘊(yùn)涵的對(duì)其內(nèi)部成員的約束力是非常強(qiáng)大的,從某種意義上說(shuō),這種軟約束力甚至并不遜于硬法所具有的國(guó)家強(qiáng)制力。

因此,作為民主監(jiān)督規(guī)范的制定者,中國(guó)共產(chǎn)黨及各民主黨派本身所蘊(yùn)涵的約束力,也就是其對(duì)內(nèi)部成員所擁有的紀(jì)律上的強(qiáng)制力和威懾力,是監(jiān)督規(guī)范有效實(shí)施的重要保障因素。尤其是對(duì)于作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō),其對(duì)黨內(nèi)成員的紀(jì)律約束因其執(zhí)政資源而進(jìn)一步加強(qiáng),其對(duì)社會(huì)其他成員的影響力亦因之而強(qiáng)化。任何觸犯黨紀(jì)的黨員,不僅面臨著黨紀(jì)的制裁,更為嚴(yán)重的是,其政治命運(yùn)將受到極大的影響。目前,民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督,在我國(guó)多黨合作實(shí)踐中還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。要保障民主黨派履行民主監(jiān)督的權(quán)利,通過(guò)建立健全有關(guān)的法規(guī)制度,使各民主黨派及其成員能夠在多黨合作中,在人大、政府、政協(xié)等各種會(huì)議上充分表達(dá)自己的意見,并通過(guò)視察、檢查、調(diào)查、監(jiān)察等各種渠道以及提出意見、批評(píng)和建議。要保障只要不違背我國(guó)憲法、法律和多黨合作的政治基礎(chǔ),任何黨政部門和人員都不能隨意剝奪民主黨派進(jìn)行民主監(jiān)督,提出意見、批評(píng)和建議的權(quán)利。要建立和健全政府有關(guān)部門與有關(guān)民主黨派的對(duì)口聯(lián)系制度和邀請(qǐng)黨派領(lǐng)導(dǎo)成員參加重要內(nèi)外事活動(dòng)的制度,除了涉及黨和國(guó)家重大機(jī)密的事項(xiàng),有關(guān)的政情、社情、民情要及時(shí)讓民主黨派了解,國(guó)家的重要法律法規(guī)、重大方針政策的制定和實(shí)施,重大建設(shè)項(xiàng)目的論證和確定,重大問(wèn)題的調(diào)查、檢查和督察,要盡可能讓民主黨派參與,從而把民主監(jiān)督寓于政治協(xié)商之中,貫穿于參政議政活動(dòng)的全過(guò)程。

同樣,在民主監(jiān)督的實(shí)施過(guò)程中,上述中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)內(nèi)的約束力和對(duì)外的影響力也為各民主黨派和人民團(tuán)體所擁有,差別僅在于其力量的大小因后者所擁有的是參政資源而非執(zhí)政資源而有所減弱。民主黨派只有通過(guò)建立相應(yīng)的制度和機(jī)制,才能使其權(quán)利得到切實(shí)的保障。所以,要加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督,不在于增強(qiáng)民主監(jiān)督的“剛性”,改變其非權(quán)力性監(jiān)督的性質(zhì),而在于充實(shí)和擴(kuò)大民主,建立和完善民主監(jiān)督機(jī)制,使其功能和優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。

[1]中共中央文件選集 (第 9冊(cè))[M].北京:中共中央黨校出版社,1986.486.

[2]毛澤東選集 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1977.1061-1062.

[3][4]毛澤東文集 (第 7卷)[M].北京:人民出版社,1999.34,34-35.

[5]朱正.1957年的夏天:從百家爭(zhēng)鳴到兩家爭(zhēng)鳴 [M].鄭州:河南人民出版社,1998.

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[8]羅豪才等.軟法與公共治理[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

責(zé)任編輯:王 珊

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1002-0519(2011)01-0022-06

2010-11-09

王東勤,女,北京社會(huì)主義學(xué)院副教授,北京社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部編輯。