社會(huì)資本與服務(wù)型政府構(gòu)建的內(nèi)在邏輯關(guān)系探析

聶飛

(洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系 河南 洛陽 471022)

一、社會(huì)資本的內(nèi)涵

社會(huì)資本形成于20世紀(jì)90年代后期，國(guó)外許多學(xué)者都試圖從各自的領(lǐng)域和研究對(duì)象出發(fā)對(duì)其做出明確的界定:法國(guó)學(xué)者布迪厄最早提出“社會(huì)資本”概念，他將社會(huì)資本界定為“實(shí)體資源”與“潛在資源”的總和。1988年，美國(guó)社會(huì)學(xué)家科爾曼將“社會(huì)結(jié)構(gòu)”、“社會(huì)關(guān)系”、“信任”、“規(guī)范”等概念融入，擴(kuò)大了社會(huì)資本理論建構(gòu)。1993年，美國(guó)學(xué)者帕特南開始運(yùn)用社會(huì)資本的概念，探討市民社會(huì)與民主行政運(yùn)作的關(guān)系，將社會(huì)資本界定為:社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作來提高社會(huì)效率。

社會(huì)資本有與“第一生產(chǎn)力”之稱的“科學(xué)技術(shù)”相似的特征，它一經(jīng)滲透到政治秩序的各內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素中去，也必然能推動(dòng)政治的有序運(yùn)行。社會(huì)資本的最重要影響力是在社會(huì)和政治生活方面。帕特南從宏觀層面定義了社會(huì)資本，即為特定結(jié)構(gòu)內(nèi)的行動(dòng)者提供便利的資源——信任、社會(huì)規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，它們代表著市民社會(huì)所必需的一種資源類型集合體，將這三要素作為關(guān)鍵性測(cè)量指標(biāo)來解析社會(huì)資本，可以幫助我們把握民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康程度，解析我國(guó)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題，對(duì)于促進(jìn)個(gè)人、組織之間的生產(chǎn)和合作，乃至整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和繁榮都具有積極的意義。

二、服務(wù)型政府的內(nèi)涵

政府的實(shí)質(zhì)是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織。服務(wù)型政府是政府的性質(zhì)的重新定位，是政府以“公民本位”的全方位革新，是政府與社會(huì)關(guān)系模式的重新構(gòu)造，將原來的政府單中心治理結(jié)構(gòu)變?yōu)檎⑸鐣?huì)、市場(chǎng)的多中心互動(dòng)的服務(wù)架構(gòu)體系，其核心力量是公眾。

張康之教授在1998年第一次明確提出并闡述了“服務(wù)行政模式”，并于2000年第一次提出了“服務(wù)型政府”的概念，“服務(wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語言表述是為社會(huì)服務(wù)，用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù)，服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨?！?004年，溫家寶總理在參加全國(guó)人大陜西組的討論時(shí)從中央政府的角度提出了建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)，2005年的政府工作報(bào)告中專門提出了建設(shè)公共服務(wù)型政府的任務(wù)，成為我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，它是在社會(huì)本位和公民本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的法治政府。服務(wù)型政府具有以下幾個(gè)鮮明特征:

第一，民本性。這是服務(wù)型政府與其它政府模式最根本的區(qū)別?！懊癖尽本褪钦男姓顒?dòng)以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，政府將自己定位于服務(wù)者的角色，以公眾的利益和需要為其行動(dòng)導(dǎo)向，政府及其工作人員必須以為人民服務(wù)、滿足人民需求為己任，全面彰顯政府以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為己任的理念，真正做到“想人民所想，急人民所急”。

第二，民主性。政府服務(wù)的對(duì)象是公民，只有在公民參政的過程中，政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何種服務(wù)，以及如何有效提供這種服務(wù)。只有人民群眾參與政府管理，讓公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等滲透到行政權(quán)力行使的始終，才能彰顯其服務(wù)性本質(zhì)，才能有效抑制行政腐敗，最終才能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。

第三，法治性。服務(wù)型政府是法治政府，依法行政是現(xiàn)代政府的顯著特征，是建立合理的政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民關(guān)系的前提。法治之下的政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上皆受法律的明文約束，政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)、怎樣服務(wù)，這取決于法律、法規(guī)的授權(quán);同時(shí)政府行使權(quán)力的過程還必須嚴(yán)格遵循法定程序，按照公平、公正、公開的原則，提供規(guī)范化、高效率的服務(wù)，這也是服務(wù)型政府的重要特征。

第四，有限性。政府的權(quán)力應(yīng)該只是為公眾提供服務(wù)的手段，權(quán)力行使的范圍只能由提供服務(wù)需要的內(nèi)容來確定，政府應(yīng)該只做其它組織和個(gè)人“不能做”和“做不好”的事，凡是企業(yè)、社會(huì)與市場(chǎng)能自我調(diào)節(jié)和自我管理的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，政府就應(yīng)自動(dòng)退出，實(shí)行政府與企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)嚴(yán)格歸位，把精力主要集中在規(guī)則的制定和落實(shí)上，營(yíng)造一個(gè)有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，保障穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而不能再做“萬金油”?？傊?wù)型政府應(yīng)該是一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的職能的有限政府。

第五，合作性。服務(wù)型政府在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一權(quán)力中心，非贏利組織、公民自組織等第三部門以及私營(yíng)部門只要得到公眾的認(rèn)可，就可以成為不同層面的權(quán)力中心，它們將在不同程度上分擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的職責(zé)，形成一種政府、社會(huì)、和市場(chǎng)合作式的治理方式。

三、社會(huì)資本與服務(wù)型政府構(gòu)建的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)

構(gòu)建服務(wù)型政府，要全方位涉及觀念、作風(fēng)、機(jī)制的變革，是政府形態(tài)的一場(chǎng)革命，更是一場(chǎng)復(fù)雜的“社會(huì)工程”。這個(gè)構(gòu)建工程并不主要由“內(nèi)在”因素決定，而是由“生態(tài)性”因素，如一個(gè)地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，或者公民傳統(tǒng)，只有公民都具有團(tuán)結(jié)、合作、互信的公共精神，具有高度的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，社會(huì)規(guī)范完善，公民參與網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和成熟，公民才能廣泛參與到公共治理中去促進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，而這些正是社會(huì)資本的核心內(nèi)容和基本要素，可見，服務(wù)型政府的構(gòu)建與社會(huì)資本內(nèi)涵之間具有天然的契合性。只有在公民社會(huì)具有高密度社會(huì)資本的條件下，才會(huì)產(chǎn)生社會(huì)對(duì)治理的要求并達(dá)到國(guó)家公民之間的良好合作。從來源看，社會(huì)資本和服務(wù)型政府都是由一定物質(zhì)生產(chǎn)條件下所形成的人與人關(guān)系中衍生而出，都包涵公民社會(huì)的基本要義，兩者存在著天然的密切關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧是其共同目標(biāo)，所以說兩者互相依賴，密不可分，呈現(xiàn)出一種相輔相成的關(guān)系。

(一)社會(huì)資本對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型政府必要性

1.豐富的社會(huì)資本有利于重塑政府與公民的良好信任關(guān)系

信任作為一種重要的社會(huì)資源，是決定一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的主要社會(huì)資本之一。政府與公民之間的信任關(guān)系，取決于公民對(duì)政府的信任和認(rèn)可，這是形成公眾支持政府創(chuàng)新的社會(huì)內(nèi)生條件，更是政府合法性的基礎(chǔ)，政府要具有合法性，判斷標(biāo)準(zhǔn)在于公民的態(tài)度和信任程度，假如信任度下降，即使用命令手段來迫公眾服從，政府的作為也會(huì)受到妨礙。政府所推動(dòng)的改革工作依賴于公眾對(duì)政府的信任和支持，政府政策得到公眾的認(rèn)可，才能降低行政成本，才能在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中真正起到綜合的作用，可見“這種信任構(gòu)成一個(gè)相互交流的有效機(jī)制，能夠在政府創(chuàng)新(進(jìn)而在公共管理創(chuàng)新)中減少個(gè)人或利益集團(tuán)與政府公共部門進(jìn)行‘零和博弈’的現(xiàn)象?！倍S富的社會(huì)資本則可以為建立二者互動(dòng)所賴以維系的信任基礎(chǔ)，化解可能的沖突，真正取信于民。

2.豐富的社會(huì)資本有利于增強(qiáng)社會(huì)集體行動(dòng)的能力

社會(huì)資本理論一開始就關(guān)注信任問題，或者說將社會(huì)信任作為關(guān)鍵性測(cè)量指標(biāo)。社會(huì)信任在當(dāng)今社會(huì)更多地表現(xiàn)為人們動(dòng)員、獲取價(jià)值資源的一種不可或缺的無形資本。一個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信程度越高，信任范圍越普遍，國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、國(guó)家與個(gè)體之間的信任與合作越普遍，這個(gè)社會(huì)也就越繁榮發(fā)展，越和諧穩(wěn)定，越興旺發(fā)達(dá)。在政治層面，信任可以提高個(gè)人和政府、社會(huì)之間的和諧程度，降低政府治理的成本，獲取公信“紅利”;在經(jīng)濟(jì)層面，信任可以大大節(jié)省交易雙方調(diào)查對(duì)方資信，節(jié)約交易成本和提高經(jīng)濟(jì)效率，規(guī)范市場(chǎng)秩序，客觀上有利于生產(chǎn)性資源的配置;在個(gè)人層面上，信任能促進(jìn)人的全面發(fā)展，它能夠克服群體利己主義，加強(qiáng)個(gè)體與群體的團(tuán)結(jié)并且促進(jìn)個(gè)體更加積極地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在一個(gè)擁有大量的信任資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)，人們選擇合作而不是對(duì)抗，為社會(huì)成員的協(xié)作、合作、聯(lián)合的活動(dòng)創(chuàng)造了條件，可以說是當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的重要條件，與構(gòu)建服務(wù)型政府有著正向聯(lián)系。

3.豐富的社會(huì)資本有利于為服務(wù)型政府構(gòu)建提供價(jià)值支撐

當(dāng)一種優(yōu)良的治理模式建立起來之后，還必須有意識(shí)地塑造與新體制相適應(yīng)的社會(huì)規(guī)范，否則新模式就會(huì)虛有其表，而無其實(shí)，且缺乏生長(zhǎng)的根基。社會(huì)規(guī)范是人們“內(nèi)心的法”，可以以良心禁令或者道德譴責(zé)的方式約束人，有助于人們就能夠自覺地遵守法律和紀(jì)律。治理模式是公共行政的硬件，社會(huì)規(guī)范是其軟件，要構(gòu)建服務(wù)型政府，就必須從變革社會(huì)規(guī)范入手，著力培育適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需要的道德規(guī)范，使政府體制的“軟件”與“硬件”協(xié)調(diào)配套，相互促進(jìn)。服務(wù)行政的轉(zhuǎn)換不僅僅是制度或規(guī)制方面的調(diào)整改變，這種轉(zhuǎn)換對(duì)社會(huì)規(guī)范也提出了直接的訴求。社會(huì)規(guī)范是影響和制約服務(wù)行政能否形成，并實(shí)踐于社會(huì)政治的更深刻、更隱性的深層條件。

4.豐富的社會(huì)資本有利于為服務(wù)型政府構(gòu)建提供外部網(wǎng)絡(luò)支持

服務(wù)型政府是合作的政府，有限的政府，意味著國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸。它要求是政府與社會(huì)合作來實(shí)現(xiàn)治理，增強(qiáng)政府對(duì)公民的回應(yīng)性，真正做到還政于民。其必然要求是公民社會(huì)或民間社會(huì)的日益壯大及第三部門的蓬勃興起。服務(wù)型政府的治理結(jié)構(gòu)，必然需要在傳統(tǒng)以垂直的組織結(jié)構(gòu)外，出現(xiàn)更多以平等和寬容為特點(diǎn)的橫向組織結(jié)構(gòu)，需要一種自下而上的社會(huì)自治，倡導(dǎo)國(guó)家與公民社會(huì)的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，在社會(huì)中培育起社會(huì)的自我管理和自主協(xié)調(diào)機(jī)制，而第三部門作為公共管理未來重要的替代者，其良好發(fā)育是服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)的重要保障，因?yàn)榈谌块T可以將政府的“掌舵”與“劃漿”職能的分離，形成對(duì)政府的外部制約，促進(jìn)精干和法治政府的形成;第三部門可以成為協(xié)調(diào)政府與公民之間關(guān)系的信息交換器、緩沖器和平衡器，提高了政府的社會(huì)認(rèn)同水平，提高社會(huì)的自律水平，有助于補(bǔ)救市場(chǎng)失靈和政府失效。無疑政府與社會(huì)的合作治理變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是第三部門的充分發(fā)育和成長(zhǎng)。

服務(wù)型政府毋庸置疑是一個(gè)追求民主的政府、為人民服務(wù)的政府，積極有序的公民參與是其實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。政府需要與公眾對(duì)話、協(xié)商、溝通、尊重公眾意愿，有序的公民參與可以與政府共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，通過擴(kuò)大公民參與渠道、改進(jìn)政府決策的質(zhì)量、重建政府與公民的關(guān)系從而達(dá)到治理的和諧，可以說有序的公民參與是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的催化劑，是對(duì)政府缺陷的重要彌補(bǔ)，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要保證。

(二)服務(wù)型政府在社會(huì)資本培育中作用

1.政府民本性促進(jìn)信任度的提升

服務(wù)型政府是民本性的政府，追求公共利益的最大化，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化作為行使公共權(quán)力的根本目的。當(dāng)政府為了最大化公共利益而行動(dòng)時(shí)，公共政策制定以滿足最廣大人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)，公務(wù)人員廉潔奉公，一心為民，那么政府所推動(dòng)的改革工作得到公眾的信任和支持，公民對(duì)政府的信任度就會(huì)增強(qiáng)，政府獲得了公信力，保證了政府的合法性，形成政府與公眾之間的良好合作，從而產(chǎn)生相互信任的良性循環(huán);同時(shí)，服務(wù)型政府是法治政府，依法行政是政府的顯著特征。法治可以約束行政權(quán)力，政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上皆受法律的明文約束，保證了依法行政，獲得公眾的認(rèn)可和支持;由于信任本身的非程序性、難操作性和柔軟性，使得信任在社會(huì)生活中的制約力有時(shí)會(huì)處于弱勢(shì)，不可能完全承擔(dān)維護(hù)社會(huì)秩序的重任，它需要以法律依托，沒有法律的強(qiáng)制性制約，信用體系很容易被打破。政府頒布的法律可以構(gòu)筑社會(huì)信任，通過對(duì)信任的規(guī)范保證社會(huì)的基本公正和有序:來自法律懲戒的威懾可以提高政府信用，降低交易雙方的交易成本，減少群體利己主義，機(jī)會(huì)主義行為，維系人際交往的信任模式，遏制社會(huì)失信行為，保障社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，從而改善整個(gè)信任水平，最大限度的促進(jìn)“信任”這一社會(huì)資本的增長(zhǎng)。

2.政府法治性維護(hù)好社會(huì)規(guī)范

服務(wù)型政府是依法服務(wù)、規(guī)范服務(wù)的法治型政府。所謂法治，就是以自由和公正為核心的法律理念和法律秩序，它強(qiáng)調(diào)的是一切組織和所有公民的活動(dòng)都要以法律為準(zhǔn)繩。法治政府是崇尚法律的政府，政府由法律規(guī)制并服從法律，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)要在法制的規(guī)范和約束狀態(tài)下進(jìn)行。法治機(jī)制通過對(duì)權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任和程序這些規(guī)范要素的合理安排，形成調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法律體系。法律是與社會(huì)規(guī)范密切相連，社會(huì)規(guī)范作為一種非正式規(guī)則，一種軟約束，雖然可以在沒有法治的情況下發(fā)揮效力，但其發(fā)揮作用的效力往往不充分、不可靠，無法有效的約束國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、國(guó)家與個(gè)體之間非理性行為，而法治政府可以創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，形成治理理念和民主觀念的制度、法律、政策等正式的規(guī)則，為社會(huì)規(guī)范構(gòu)筑其發(fā)揮充分作用的堅(jiān)實(shí)后盾。法律對(duì)于人們行為的引導(dǎo)與規(guī)范是法律的重要功能，它是一種外在化的強(qiáng)制行為規(guī)則，為社會(huì)提供一種規(guī)范性的向度，由法律保證的社會(huì)規(guī)范更具有控制力。社會(huì)規(guī)范的判定和強(qiáng)制實(shí)行在很大程度上都依賴于法律，通過法律來約束和制約社會(huì)公眾和公務(wù)人員的行為，以強(qiáng)制力和硬約束保證他們遵守社會(huì)規(guī)范，以法律的懲戒功能來打擊惡意違反或嚴(yán)重違反社會(huì)規(guī)范的行為，還能使得一些社會(huì)規(guī)范得以具體化和制度化，具備可操作性，從而保證社會(huì)規(guī)范的控制力?？梢姺?wù)型政府對(duì)于社會(huì)規(guī)范形成起到催生和保證作用，并使其產(chǎn)生良性循環(huán)。

3.政府合作性帶來參與網(wǎng)絡(luò)的形成

服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的民主政府。它是一個(gè)為民服務(wù)的政府，讓民做主和公民控制政府的民主政府，它以維護(hù)人民的利益為根本，明確公民的主體地位，變“為民作主”為“讓民作主”，所以公民參與是民主政府的邏輯起點(diǎn)和核心內(nèi)容。服務(wù)型政府以公眾需求為導(dǎo)向，保障公民的基本權(quán)利，包括公民基本人身權(quán)利、參政議政權(quán)利尤其是知情權(quán)，這不但加強(qiáng)了公民意識(shí)和公民精神，而且也為公民參與提供了法理基礎(chǔ);行政人員以民為本，認(rèn)識(shí)到公民在政策制定中的主體地位，真正把吸收公民參與看成一種責(zé)任和義務(wù)，對(duì)公民參與的高度回應(yīng)性，以保證公民參與的實(shí)現(xiàn)，樹立起政府親民的形象，增進(jìn)公眾與政府的良性互動(dòng);政府通過改善公民參與渠道，改變以往公民參與的被動(dòng)局面，提供多元的參與平臺(tái)和暢通的參與路徑，讓公民有機(jī)會(huì)以主人的姿態(tài)參與管理國(guó)家和社會(huì)的事務(wù)，這樣政府才能了解公民需要什么，如何有效提供這種服務(wù)，也保證最廣泛人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?？傊?，服務(wù)型政府已經(jīng)由單中心治理向政府、公民、社會(huì)合作的多中心治理轉(zhuǎn)變，公民不是被動(dòng)的享受者，政府需要與公眾對(duì)話、協(xié)商、溝通，尊重公眾意愿，只有將公眾納入服務(wù)型政府的治理模式中，提高了公民參與的有序性，才能彰顯其服務(wù)性本質(zhì)。

服務(wù)型政府必然與發(fā)達(dá)、活躍、高質(zhì)量的民間組織相聯(lián)系的:首先有限政府需要改變對(duì)社會(huì)事務(wù)統(tǒng)包統(tǒng)攬的舊格局，將大量社會(huì)管理的職能移交給第三部門。這是政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)，而第三部門的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的必不可少的條件;其次，服務(wù)型政府模式所倡導(dǎo)的公民至上和服務(wù)行政中的公民參與有利于催生第三部門的成長(zhǎng)，第三部門作為公民社會(huì)的載體，可以歸納和集中公民利益，可以成為有效溝通政府和公民的紐帶;最后，服務(wù)型政府必然需要引入第三部門，來解決市場(chǎng)失靈和政府失效的不足。

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