“禮貌倫理”的生成及消解——一個行政倫理的視角

周家明,楊艷玲

(云南民族大學(xué)管理學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院,昆明 650500)

(云南民族大學(xué)管理學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院,昆明 650500)

公共管理的基本活動或任務(wù)就是有效為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但不可忽視的是鑒于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多樣化以及公眾對公共產(chǎn)品需求的差異化,使得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在提供時面臨扭曲,其中一個突出的表現(xiàn)就是公共服務(wù)的異化,即不對稱服務(wù)與強制性服務(wù)——從規(guī)范層面講,政府提供的公共服務(wù)只有滿足了社會、企業(yè)和公眾的需要,并對他們的利益實現(xiàn)有所助益時,才有實質(zhì)性績效……政府要從事什么工作……而是以公民的需求為依據(jù),……而現(xiàn)實情況有時卻恰恰相反,政府在不了解社會、企業(yè)和公眾的想法、需求的情況下,按照自己的想法給公眾提供服務(wù),確定提供服務(wù)的方式,甚至出現(xiàn)強制性服務(wù)。[1]學(xué)者路易斯·高思羅普稱之為“禮貌的倫理”。并進一步指出:“官員們只能夠遵紀(jì)守法,依照法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)行事,而不是依照人民的意愿行事;而且官員們本身也竭力想棄惡從善,可是他們無法確認究竟何者為善,但發(fā)現(xiàn)界定何者為惡卻易如反掌;官員們自以為只要能詳細地說明何者為惡,自然就能行善政。這使公共行政呆板機械,枯燥乏味,單調(diào)無聊,平庸無奇,缺乏回應(yīng)力?！盵2]探討“禮貌的倫理”其生成過程、消解策略對促進公共管理倫理、有效提供公共服務(wù)、合理滿足公眾需求、積極回應(yīng)公眾期望、增強政府的公信力具有十分重要的意義。本文基于行政倫理的視角具體闡述“禮貌的倫理”的生成及消解策略。

一、“禮貌的倫理”的生成及表征

“禮貌的倫理”這一特異的政治現(xiàn)象在現(xiàn)實社會生活中屢見不鮮,通過 CNKI的查閱發(fā)現(xiàn),學(xué)術(shù)界對其研究鮮見,成果較少,以至于對消解這一特異現(xiàn)象缺乏科學(xué)有效的方法作為指導(dǎo)。“禮貌的倫理”其生成過程比較復(fù)雜,還易受政治生態(tài)的影響。通過對公共產(chǎn)品生成的邏輯過程可以分析“禮貌的倫理”這一特定現(xiàn)象產(chǎn)生的脈絡(luò)及邏輯過程。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論,政府提供公共產(chǎn)品或者對公共產(chǎn)品的管理首先基于公眾對公共產(chǎn)品的需要 (公共需要),這種需要反饋到政府部門,形成政府或決策部門對提供這一產(chǎn)品的當(dāng)前考慮:有的是以實物形態(tài)向社會、公眾提供,有的是以服務(wù)形式向社會公眾提供,而無論何種提供及提供的方式即以書面、政策的形式出現(xiàn) (公共產(chǎn)品和公共服務(wù)),再由執(zhí)行部門具體執(zhí)行 (公共產(chǎn)品的提供),對于產(chǎn)品提供后的質(zhì)量、水平以及對公眾和社會的滿意度會通過各種方式反饋到政府部門,政府部門或官員也會對這些反饋尤其是負面的信息作出相應(yīng)的回應(yīng) (官員的回應(yīng)和反饋),以便為繼續(xù)改進提供依據(jù)。按說這一過程邏輯嚴謹,環(huán)環(huán)相扣,能有效地防止和杜絕只按政策和上級部門的意志提供公共產(chǎn)品的可能,真正提供公眾和社會需要的公共產(chǎn)品及服務(wù),不會導(dǎo)致“禮貌的倫理”的產(chǎn)生。

可問題卻顯而易見,社會和公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的實際提供影響很小,出現(xiàn)問題后能被真切而有效回應(yīng)的可能性也缺乏。首先,需要層面,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)對于全社會而言本身就是抽象,對公共產(chǎn)品及公共服務(wù)進行科學(xué)有效的界定和分類卻非易事,而對于社會公眾個體而言,每項需要具體而明顯,這容易造成這樣一種局面:政府或官員認為該項產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)向社會公眾普遍提供,而

“禮貌的倫理”這一政治現(xiàn)象在現(xiàn)實社會生活中的表現(xiàn)形式繁多,概括來說,有以下幾個方面,第一,盲目性服務(wù),服務(wù)行政本質(zhì)上是社會本位、公民本位,政府提供什么服務(wù)以及怎么提供,全看社會和公民是否需要。但是實際情況下有時卻恰恰相反。政府在不了解社會、企業(yè)和公眾的想法、需求的情況下,按照自己的想法給公眾提供服務(wù),確定提供服務(wù)的方式。此種曲解民意、漠視公共需求的服務(wù)并不能收到比較好的效果,而且它所具有的低效性,不但不能讓公眾感到滿意,甚至?xí)斐缮鐣Y源的浪費。第二,強制性服務(wù),即政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并不是公眾和社會所需要的,或許是政府本身利益的需要所在而在社會公共領(lǐng)域的強行攤派及強制提供,前提卻是基于“公共利益”。第三,官員語言的“冷暴力”,對于有疑議的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方式,公眾往往會采取諸如抗議、申述等方式維護自身公共需求的合理性,但相關(guān)官員對于這種回應(yīng)往往采取按法律規(guī)范行事的語言及態(tài)度、甚至以“自己回去看文件”等惡劣的態(tài)度和語言回應(yīng),而不是真正從公眾及社會情感角度來回應(yīng)。最后,執(zhí)法行為的粗暴,近幾年我國城市化進程加速發(fā)展,各地都在進行大量的拆遷工作,其中四川成都金牛區(qū)的拆遷自焚,江西宜黃的拆遷致死事件使得公眾對政府的粗暴執(zhí)法方式深惡痛絕,致使當(dāng)?shù)卣凸娭g的關(guān)系日趨緊張,官民關(guān)系日益惡化,政府的公信力受到極大的威脅,而類似于拆遷粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象在城管執(zhí)法、工商執(zhí)法、衛(wèi)生執(zhí)法等領(lǐng)域也屢見不鮮。這類粗暴的執(zhí)法方式表面上說是遵循法律和相應(yīng)規(guī)程操作,可在具體的執(zhí)法中執(zhí)法部門和單位被賦予了較大的行政自由裁量權(quán),該自由裁量權(quán)原本是允許執(zhí)法部門根據(jù)執(zhí)法實際情況靈活運用和掌握的,可“在行政機關(guān)自由裁量的范圍中,不當(dāng)侵害行政管理相對人的利益,以及無法維持法律平等的事件屢屢發(fā)生,尤其是在高度集權(quán)的行政管理體制下,行政自由裁量權(quán)常有被濫用的危險?！盵3]

二、“禮貌的倫理”生成的原因——行政倫理的視角

美國著名的行政倫理學(xué)學(xué)家特里·L·庫珀在其名著《行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書中提到,在當(dāng)代社會,行政倫理困境的實質(zhì)是責(zé)任和義務(wù)的沖突性或?qū)剐?這種責(zé)任和義務(wù)的對抗性是現(xiàn)代和后現(xiàn)代社會中的角色扮演的多樣化和個人身份認同的多元化現(xiàn)象造成的,而且隨著現(xiàn)代社會向后現(xiàn)代社會的過渡,這種沖突趨勢還會加強。行政人員在效忠組織義務(wù)與維護公共利益的職責(zé)之間,經(jīng)常出現(xiàn)某種張力,使得行政人員陷入倫理的困境和沖突當(dāng)中,他具體闡述了行政人員的三大類責(zé)任沖突和倫理困境,即權(quán)力的困境、角色的困境和利益的沖突。[4]在具體的行政活動中,“禮貌的倫理”這一現(xiàn)象生成的原因及其復(fù)雜,下面僅從庫珀教授闡釋的三個方面來具體分析。

權(quán)力的困境。產(chǎn)生“禮貌的倫理”的權(quán)力困境原因主要表現(xiàn)在兩個方面,一是公共行政人員無法準(zhǔn)確地把握職位賦予的行政活動的權(quán)力程度與邊界。對某一職位的責(zé)權(quán)利進行準(zhǔn)確地界定以及明晰的邊界劃分原本就非易事,而讓行政人員準(zhǔn)確地理解并按照規(guī)定的程度和界限從事行政活動就更難了。因此容易造成從事行政活動的實際行政權(quán)力與規(guī)定的行政權(quán)力在大小程度界限等維度上的不一致。二是公共行政人員從事行政活動的權(quán)限與上級授予的權(quán)限之間的矛盾與沖突;很多行政活動是上級部門臨時安排的,這些活動的履行需要來自上級機關(guān)或部門的授權(quán),在現(xiàn)實行政活動中,行政人員有時因為授權(quán)太小而無法當(dāng)即作出決定處置事件,有時因為授權(quán)太大沒有經(jīng)過充分地考慮而草率地拍板。這些都容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是按照法律規(guī)范和規(guī)程而非人民的意愿提供。

角色的困境。在現(xiàn)實社會生活中,行政人員既是公民的雇員又是公民中的一員;不僅是“大眾公仆”,從屬于某一特定的組織,又是普羅大眾;這種不尋常的身份使得行政人員要進行雙重角色扮演,承擔(dān)雙重義務(wù):既有責(zé)任為公民提供服務(wù),同時作為公民的一員又有權(quán)接受服務(wù)。在任何的行政活動中,行政人員都集這兩種角色為一身。當(dāng)公眾現(xiàn)實需求與行政發(fā)生沖突和矛盾時,行政人員究竟是從維護政府部門的形象與利益出現(xiàn),還是扮演維護公眾利益的角色,都極大地考驗著行政人員。而現(xiàn)實行政活動中,行政人員是組織人是實實在在的,而作為普通公民的角色和公民代理人的角色卻是虛位的,因而行政人員都會從維護政府部門形象和利益的角度出發(fā),“禮貌的倫理”隨之產(chǎn)生。

利益的沖突。利益的沖突是導(dǎo)致“禮貌的倫理”產(chǎn)生的最根本、最深層次的原因。廣義的利益沖突是指不同利益主體基于需求矛盾而產(chǎn)生的利益糾紛與掠奪,或同一主體不同利益之間的矛盾狀態(tài),在當(dāng)代中國,由于社會急劇轉(zhuǎn)型,利益主體多元化、利益格局多樣化、利益矛盾復(fù)雜化特點鮮明,存在大量利益沖突的情形;狹義的利益沖突是指發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部中公私利益沖突行為。[5]這里所指的利益沖突是指廣義,也即不同的利益主體 (政府和普通公眾)之間的利益沖突。在我國,雖然政府和公眾之間不存在根本性的利益沖突,但公眾的現(xiàn)實利益需求與國家長遠利益之間存在差別,公眾的長遠利益需求與政府短期目標(biāo)之間存在矛盾,公眾需求與政府利益本身之間存在矛盾等等,都給行政人員帶來倫理上的困惑。

三、“禮貌的倫理”的消解

對于行政倫理的實現(xiàn),庫珀教授認為應(yīng)該從個人道德品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會期待四個方面結(jié)合的內(nèi)外控制機制,形成一個負責(zé)任的行政環(huán)境。當(dāng)前情況下,為有效消解“禮貌的倫理”這一獨特現(xiàn)象,結(jié)合庫珀教授的控制機制,應(yīng)該從以下幾個方面入手:

1.公民權(quán)利的良性回歸

解決“禮貌的倫理”這一政治弊病,首先應(yīng)該從轉(zhuǎn)變權(quán)力觀開始。雖然憲法和基本法、現(xiàn)代民主政治觀念都告訴行政人員,政府的一切權(quán)力屬于人民,政府行政權(quán)力是為民所用。但在具體的行政行為中,行政人員往往忽略了權(quán)力的真正目的和意圖,在政府權(quán)力和公民權(quán)利以及相互轉(zhuǎn)化的過程中實現(xiàn)了錯位,沒有從根本上實現(xiàn)權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。因此,應(yīng)重點加強行政人員權(quán)力觀和權(quán)利觀的教育及制度建設(shè),形成權(quán)為民所用的良好行政觀,從而實現(xiàn)政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位的良性回歸。第一,重構(gòu)并尊重法律制度,實現(xiàn)公民權(quán)利的法制保障;第二,規(guī)范及約束權(quán)力的運行,深化政治體制改革及干部人事制度改革;最后,充分保障公民對政府及行政人員行為的監(jiān)督、批評的權(quán)利。

2.社會期待的有效回應(yīng)

公共行政的主要職能是向社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)進行科學(xué)合理分析的基礎(chǔ)上進行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的決策。決策是政府的主要職能,具有倫理價值取向的決策必然影響并引導(dǎo)行政行為的價值取向,而行政決策的民主科學(xué)化程度則是政府在行政活動中能否遵循倫理價值取向的關(guān)鍵。庫珀指出,公民參與不僅有助于政府澄清和明確法律和政策的意圖,而且公民還可以通過與行政人員的互動而對行政人員施加影響,使行政主體在行政過程中注重公眾意識。[6]

因此,實現(xiàn)“禮貌的倫理”的基礎(chǔ)是要有效回應(yīng)公眾和社會的期待。為此,應(yīng)科學(xué)分類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。根據(jù)公共產(chǎn)品的類型、特點及公眾群體科學(xué)規(guī)劃制定產(chǎn)品提供的數(shù)量、范圍、方式尤其是質(zhì)量;其次是在公共產(chǎn)品提供過程中積極收集社會公眾的意見和建議,建立良性的反饋渠道以便有效改進。近期很多地方實行的“公眾接待日”、“網(wǎng)絡(luò)問政”、“辦公電話的公布”等便是在以前調(diào)研、報表、信訪基礎(chǔ)上收集民意的創(chuàng)新;最后,要推進政府的“透明度”和保障公眾的知情權(quán)。政府行政行為的有效性,取決于社會公眾對政府及行政人員的信任程度和接受程度,而社會公眾的信任感和支持度往往來自于自身對政府信息公開以及政府行為合理合法與否的感知。因此,通過電子政務(wù)、政務(wù)公開、財務(wù)公開、政務(wù)超市以及信息披露等方式增加政府工作的透明度,進一步保障公民的知情權(quán),切實解決因信息不公開、行為不透明而導(dǎo)致的“禮貌倫理”的出現(xiàn)。

3.政績考核的科學(xué)合理

績效考核是對公務(wù)人員在某段時期內(nèi)工作的評估與總結(jié)。政績是一面鏡子,是衡量一名干部能否正確對待群眾和本職工作的試金石。[7]為此,加強及完善對公務(wù)人員的政績考核,不僅是消除“禮貌的倫理”的重要方式,而且是政府公共管理高效運行的重要保障。當(dāng)前我國在公務(wù)員考核上存在一些問題,如考核指標(biāo)體系設(shè)置的不夠準(zhǔn)確、考核評價方式的單一、考核評價結(jié)果運用不夠充分、考核評價制度不完善等直接影響著公共行政的效率,同時影響著行政人員的價值取向。

考核評價標(biāo)準(zhǔn)是黨政干部考核評價體系的核心,考核內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)對整個考核工作至關(guān)重要。[8]科學(xué)制定考核標(biāo)準(zhǔn),完善的政績考核體系,良性的考核價值取向是行政人員政績考核科學(xué)合理的根本所在。首先,政績考核應(yīng)該體現(xiàn)為人民服務(wù)、人民利益至高的行政宗旨;其次,科學(xué)制定并完善考核評價指標(biāo)體系,明確考核指標(biāo)權(quán)重;再次,提高政績考核的質(zhì)量和效果,增強考核的公開性與透明度,強化群眾對行政人員考核的監(jiān)督、參與與評價;最后,健全政績考核的配套制度,形成政績考核的長效機制。

4.行政倫理的重塑內(nèi)化

行政倫理失范以及行政人員倫理的缺失是導(dǎo)致“禮貌的倫理”的內(nèi)在因素,也是行政權(quán)力異化和行政行為扭曲的重要原因。重塑行政倫理,加強行政人員倫理道德教育并內(nèi)化以至于指導(dǎo)行政行為實踐是消解“禮貌的倫理”的又一重要舉措。為此,應(yīng)該從行政組織和行政個人兩個層面加強倫理建設(shè)。具體措施表現(xiàn)在:

第一,加強行政倫理立法,用制度性的硬約束來規(guī)范和引導(dǎo)行政組織和行政人員的行為。例如制定公務(wù)員道德法、政府道德法等;第二,加強行政倫理教育,充分發(fā)揮行政人員倫理道德主體的自律性,通過倫理道德主體性價值內(nèi)化為行政人員自覺的價值選擇,在行政實踐中真正以公民的利益、價值需求為依托,尊重并實現(xiàn)公眾的需求;最后,加強行政組織文化及制度建設(shè),防止組織集體道德失范,提高行政組織道德水平,從而實現(xiàn)制度倫理與個人倫理的統(tǒng)一。

[1]王洛忠.我國建設(shè)公共服務(wù)型政府的異化現(xiàn)象分析[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報,2007(1).

[2]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003.

[3]胥三燕.行政自由裁量權(quán)的濫用及其限制[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報,2009(4).

[4]特里·L·庫珀.行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑 [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.

[5]建立防止利益沖突制度體系[J].瞭望新聞周刊,2010-10-25.

[6]陳鑫峰,郗永勤.庫珀行政倫理理論對我國行政管理體制改革的借鑒[J].中國集體經(jīng)濟,2009(1).

[7]周天勇.科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)政績考核導(dǎo)向 [J].環(huán)境保護,2009(16).

[8]畢力夫.完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系的幾點思考[J].中國黨政干部論壇,2007(1).