關(guān)于社會(huì)服務(wù)功能作用與體系建設(shè)的探析

◎ 民政部政策研究中心課題組

關(guān)于社會(huì)服務(wù)功能作用與體系建設(shè)的探析

◎ 民政部政策研究中心課題組

改革開放30年尤其是十六大以來，我國社會(huì)服務(wù)在探索中不斷推進(jìn)，在改革中不斷提升，社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展成效明顯：社會(huì)服務(wù)體系的制度框架初步建立，社會(huì)服務(wù)的體制機(jī)制基本形成，社會(huì)服務(wù)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施初具規(guī)模，資金投入逐年加大，服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)內(nèi)容不斷豐富，服務(wù)水平不斷提升。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本課題組對(duì)社會(huì)服務(wù)的功能作用與體系建設(shè)進(jìn)行了初步的梳理和思考，以進(jìn)一步促進(jìn)“十二五”時(shí)期我國社會(huì)服務(wù)事業(yè)的更快發(fā)展。

一、關(guān)于社會(huì)服務(wù)的功能作用

（一）社會(huì)服務(wù)的基本功能

社會(huì)服務(wù)是所有現(xiàn)代國家政府的一項(xiàng)重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，也是政府和社會(huì)大力倡導(dǎo)并積極推進(jìn)的社會(huì)事業(yè)。在中國，發(fā)展社會(huì)服務(wù)直接關(guān)系著億萬勞動(dòng)者的切身利益，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。這些首先是由于社會(huì)服務(wù)的制度性功能所決定。

1.社會(huì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性功能

社會(huì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性功能主要體現(xiàn)在促進(jìn)國民收入再分配中的功能作用上。改革開放以來，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，城鄉(xiāng)居民收入水平有了較大提高，但與此同時(shí)貧富差距卻日益擴(kuò)大，基尼系數(shù)不斷增大，城鄉(xiāng)和地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。收入差距擴(kuò)大必然帶來社會(huì)公平喪失，充分利用社會(huì)服務(wù)這一社會(huì)補(bǔ)償政策，對(duì)社會(huì)遭受風(fēng)險(xiǎn)以及生活無助的困難群體進(jìn)行補(bǔ)助和保障，就可以在一定程度上糾正因市場(chǎng)失靈給收入分配帶來的負(fù)面影響，有效縮小收入分配差距。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，社會(huì)服務(wù)制度通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)收入再分配，發(fā)揮社會(huì)服務(wù)調(diào)節(jié)收入分配的作用，在相對(duì)公平的前提下，較好地保護(hù)困難群體和全體社會(huì)成員的根本利益，減少社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期由于社會(huì)分配不公帶來的各種矛盾，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的健康發(fā)展。

2.社會(huì)服務(wù)的政治屬性功能

社會(huì)服務(wù)的政治屬性功能主要體現(xiàn)在為國家政治制度提供可持續(xù)的穩(wěn)定機(jī)制上。社會(huì)服務(wù)制度不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)措施，更是鞏固國家政權(quán)，保障現(xiàn)存政治和經(jīng)濟(jì)體制，維護(hù)國家長治久安的政治措施。社會(huì)服務(wù)與政治緊密相聯(lián)，既是政治需要的產(chǎn)物，又反過來為政治服務(wù)。從各國發(fā)展情況來看，社會(huì)服務(wù)已經(jīng)成為各國社會(huì)政策的重要組成部分。無論采取什么樣的社會(huì)制度，各國都在把社會(huì)服務(wù)與國家政治制度緊密地結(jié)合起來，把社會(huì)服務(wù)作為一項(xiàng)基本社會(huì)政策，應(yīng)用于各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)措施之中，從而為本國的社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供基礎(chǔ)性的保障。在新舊體制交替轉(zhuǎn)型時(shí)期，不可避免會(huì)出現(xiàn)大量社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，從而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，建立健全社會(huì)服務(wù)制度，不僅有利于縮小貧富差距，進(jìn)一步消除貧困，保證全體社會(huì)成員平等地享受到國家的社會(huì)福利，而且有利于緩解和處理人民內(nèi)部矛盾，解決相關(guān)的社會(huì)問題，提供社會(huì)主義社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的政治大環(huán)境。

3.社會(huì)服務(wù)的社會(huì)屬性功能

社會(huì)服務(wù)的社會(huì)屬性功能主要體現(xiàn)在社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)功能上。社會(huì)服務(wù)對(duì)社會(huì)公平正義的追求，以及通過相應(yīng)的制度安排來實(shí)現(xiàn)國民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，符合并體現(xiàn)了和諧社會(huì)的核心價(jià)值取向。社會(huì)服務(wù)作為一項(xiàng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程，就是通過社會(huì)服務(wù)來滿足全體社會(huì)成員的基本生活需要，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定與和諧。社會(huì)服務(wù)發(fā)揮和諧社會(huì)基礎(chǔ)功能主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是穩(wěn)定社會(huì)秩序。穩(wěn)定的社會(huì)秩序是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，沒有穩(wěn)定的社會(huì)秩序作保障，一切發(fā)展將只能是一紙空文。實(shí)踐證明，社會(huì)服務(wù)作為國家一項(xiàng)基本的社會(huì)政策已成為調(diào)節(jié)社會(huì)各階層利益關(guān)系從而穩(wěn)定社會(huì)秩序的有效手段。二是安定民眾生活。社會(huì)服務(wù)最基本的功能是保證社會(huì)成員生活安定，在現(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)服務(wù)正發(fā)揮著“兜底”作用。同時(shí)，也能夠?yàn)槿w社會(huì)成員提供福利生活保障。三是促進(jìn)公平分配。從各國發(fā)展來看，凡是追求社會(huì)公平正義和社會(huì)服務(wù)制度比較健全的國家，社會(huì)都比較和諧穩(wěn)定；凡是社會(huì)公平正義缺失和社會(huì)服務(wù)制度不健全的國家，社會(huì)矛盾日趨尖銳，整個(gè)社會(huì)動(dòng)蕩不安。目前，社會(huì)服務(wù)作為國家統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)工程，已成為各國政府政策的優(yōu)先考慮或重點(diǎn)安排。

社會(huì)服務(wù)的制度性功能，即上述“經(jīng)濟(jì)–政治–社會(huì)”屬性功能，目前正在“社會(huì)公平”基本原則下逐步實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐已顯示，社會(huì)服務(wù)作為政府的重要職能，正成為我國政府保證社會(huì)公平的重要手段和主要“調(diào)節(jié)器”，同時(shí)維護(hù)社會(huì)公平也成為我國政府在社會(huì)服務(wù)制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的基本出發(fā)點(diǎn)和行動(dòng)歸宿。

（二）社會(huì)服務(wù)的作用意義

“十二五”是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是社會(huì)服務(wù)大發(fā)展的機(jī)遇期，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)既非常重要又十分迫切。為此，必須充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)作用和重要意義。

——社會(huì)服務(wù)是社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。社會(huì)服務(wù)在社會(huì)建設(shè)中具有十分重要的地位和作用。社會(huì)建設(shè)的最終目標(biāo)是保障和改善民生，提高人民生活質(zhì)量，提升人民的幸福指數(shù)，使全體人民貧有所依、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。社會(huì)服務(wù)與民生直接相關(guān)，在實(shí)現(xiàn)“五有”中具有非常突出的作用，是社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)基本任務(wù)。發(fā)展社會(huì)服務(wù)是解決城鄉(xiāng)貧困群眾基本生活的基本保障，有利于保證“貧有所依”；發(fā)展社會(huì)服務(wù)有助于解決城鄉(xiāng)居民尤其是孤殘兒童、低收入家庭子女以及其他特殊群體的教育問題，促進(jìn)教育公平和“學(xué)有所教”；發(fā)展社會(huì)服務(wù)可以創(chuàng)造和提供新的就業(yè)崗位，減少失業(yè)現(xiàn)象，緩解就業(yè)壓力，促進(jìn)“勞有所得”；發(fā)展社會(huì)服務(wù)有利于增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生服務(wù)的可得性和可及性，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，增進(jìn)居民的健康福利，確保“病有所醫(yī)”；發(fā)展社會(huì)服務(wù)有利于促進(jìn)老年人的物質(zhì)供養(yǎng)和生活照料，特別是能夠?yàn)槔夏耆颂峁┚裎拷搴蜕鐣?huì)關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

——發(fā)展社會(huì)服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。我國現(xiàn)階段正處在從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的起步階段，建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)在于完善社會(huì)服務(wù)體系。重視和發(fā)展社會(huì)服務(wù)，正是建設(shè)服務(wù)型政府的基本抓手。建設(shè)服務(wù)型政府的主要標(biāo)志和內(nèi)容就是要求政府從公權(quán)力行使主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的責(zé)任主體，政府必須把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到發(fā)展社會(huì)服務(wù)上來，社會(huì)服務(wù)必將成為政府的基本職能，成為構(gòu)建服務(wù)型政府的基本立足點(diǎn)，社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量直接體現(xiàn)政府的執(zhí)政水平，政府工作重點(diǎn)必須逐步向社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移、工作方式逐步向社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變、工作規(guī)劃逐步向社會(huì)服務(wù)側(cè)重。只有建立起一個(gè)基本社會(huì)服務(wù)體系，提供切實(shí)的社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，各級(jí)政府才能有效地履行社會(huì)服務(wù)職能，真正滿足人民群眾的社會(huì)服務(wù)需求。同時(shí)，發(fā)展社會(huì)服務(wù)和建設(shè)服務(wù)型政府是相輔相成、互為促進(jìn)的，是同一過程的兩個(gè)方面。社會(huì)服務(wù)體系在服務(wù)型政府建設(shè)中完善，服務(wù)型政府在提供社會(huì)服務(wù)中建成。只有通過發(fā)展社會(huì)服務(wù)，才能真正促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，最終建成一個(gè)服務(wù)意識(shí)濃、服務(wù)態(tài)度好、服務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)水平高的服務(wù)型政府。

——發(fā)展社會(huì)服務(wù)是促進(jìn)社會(huì)和諧的基本途徑。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，經(jīng)濟(jì)快速增長與社會(huì)問題頻發(fā)并存，發(fā)展社會(huì)服務(wù)是解決社會(huì)問題和促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑。首先，發(fā)展社會(huì)服務(wù)有利于化解社會(huì)矛盾?，F(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)多的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突事件，就是由于政府的社會(huì)服務(wù)缺失而引發(fā)和導(dǎo)致的，改善社會(huì)服務(wù)狀況是化解社會(huì)矛盾和減少社會(huì)沖突的直接手段。其次，發(fā)展社會(huì)服務(wù)可以縮小收入差距。收入差距不斷擴(kuò)大是當(dāng)前相當(dāng)嚴(yán)重的社會(huì)問題，通過面向低收入群體提供免費(fèi)或低費(fèi)的社會(huì)服務(wù)，是一個(gè)縮小收入差距的有效辦法。再次，發(fā)展社會(huì)服務(wù)有利于增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同。在全球化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)，不同利益主體和社會(huì)階層在價(jià)值觀念上的多樣性已經(jīng)成為當(dāng)今中國社會(huì)思想領(lǐng)域的客觀事實(shí)，這對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一把“雙刃劍”。通過發(fā)展社會(huì)服務(wù)，滿足大眾的服務(wù)需求，能在社會(huì)服務(wù)中凝聚人心，宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值體系，增進(jìn)全民的國家認(rèn)同感和歸屬感。

——發(fā)展社會(huì)服務(wù)是完善社會(huì)管理的重要手段。胡錦濤總書記指出：“社會(huì)管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。最佳的管理方式是在服務(wù)中實(shí)施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)，通過強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)提高社會(huì)管理實(shí)效。社會(huì)建設(shè)抓好了，基本公共服務(wù)體系健全起來了，基本公共服務(wù)均等化向前推進(jìn)了，向全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標(biāo)不斷前進(jìn)了，社會(huì)管理的群眾基礎(chǔ)就會(huì)變得更加堅(jiān)實(shí)?！卑讶嗣袢罕娂毙璧纳鐣?huì)服務(wù)及時(shí)送到他們身邊，不僅能夠滿足他們的服務(wù)訴求，減輕他們由于負(fù)面因素而產(chǎn)生的心理壓力，舒緩心情；而且有助于調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、緩解社會(huì)矛盾，把各種可能出現(xiàn)的矛盾和問題解決在基層和社區(qū)，促進(jìn)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

——發(fā)展社會(huì)服務(wù)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效手段。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在是我國的基本國情，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距是我國政府長期面臨的歷史任務(wù)。城鄉(xiāng)差距既表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，也反映在社會(huì)服務(wù)水平上。由于城鄉(xiāng)之間在自然條件、物質(zhì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)力水平和人力資源等方面存在較大差異，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很難在短時(shí)間內(nèi)大幅度縮小，甚至在一定時(shí)期內(nèi)還將進(jìn)一步擴(kuò)大。由于我國城鄉(xiāng)居民收入差距在3倍以上，完全靠公共財(cái)政填平這個(gè)差距的難度很大，社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要想從資金保障的均等化實(shí)現(xiàn)突破，恐怕一時(shí)也難以做到。我們可以另辟蹊徑，尋找一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)服務(wù)發(fā)展道路，使城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)水平的差距明顯小于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入差距。農(nóng)村居民之間有更為緊密的血緣和地緣聯(lián)系，有親友信任、鄰里互助的社會(huì)基礎(chǔ)，社會(huì)服務(wù)完全有條件搞得比城市更好，社會(huì)服務(wù)方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有可能比資金方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌更便于實(shí)現(xiàn)。以社會(huì)服務(wù)打通城鄉(xiāng)壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是促進(jìn)城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展的有效途徑。

——發(fā)展社會(huì)服務(wù)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)服務(wù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)服務(wù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)動(dòng)力。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度講，在金融危機(jī)的影響尚未徹底消除的背景下，發(fā)展社會(huì)服務(wù)是擴(kuò)大政府公共性支出、拉動(dòng)社會(huì)投資、擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的有效措施。從社會(huì)消費(fèi)角度講，社會(huì)服務(wù)水平的全面提高，能夠提高公眾的社會(huì)保障水平和社會(huì)安全感，是提高城鄉(xiāng)居民預(yù)期消費(fèi)能力和切實(shí)拉動(dòng)內(nèi)需的重要推動(dòng)力。從社會(huì)投資的角度講，發(fā)展社會(huì)服務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)投資，有利于解決困難群體的基本生活需求，切實(shí)保障人民群眾的基本生活權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)；有利于提高人民群眾的社會(huì)福利水平，提升生活質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；有助于促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，提高“生產(chǎn)性老齡化”水平。從社會(huì)公平角度講，提高社會(huì)服務(wù)水平能讓更多的困難群體參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，減少他們進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的阻力，提高他們分享經(jīng)濟(jì)增長成果的能力和機(jī)會(huì)，縮小困難群體與其他群體在整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的差距。

二、關(guān)于社會(huì)服務(wù)的體系建設(shè)

把社會(huì)服務(wù)（特別是基本社會(huì)服務(wù)）作為公共產(chǎn)品向全民提供，是我國社會(huì)服務(wù)發(fā)展從理念到體制的創(chuàng)新，是建設(shè)現(xiàn)代國家的必然要求和重要標(biāo)志。我國實(shí)行社會(huì)主義制度，公民不分地域、民族、性別、收入及社會(huì)地位，都有獲得社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，保障人人享有基本社會(huì)服務(wù)是政府的基本職責(zé)。因此，在“十二五”時(shí)期，我國政府將把基本社會(huì)服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，著力保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展基本需求，增強(qiáng)基層服務(wù)供給能力，創(chuàng)新體制機(jī)制，加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本社會(huì)服務(wù)體系，促進(jìn)基本社會(huì)服務(wù)均等化。

根據(jù)“國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃（2011—2015）”，“十二五”時(shí)期我國政府將進(jìn)一步加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃、整體推進(jìn)，建立健全社會(huì)服務(wù)（特別是基本社會(huì)服務(wù)）體系。在目前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，社會(huì)服務(wù)主要是通過社會(huì)救助和社會(huì)福利，為人民群眾尤其是困難群體的基本生活提供物質(zhì)幫助和服務(wù)，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴(yán)地生活和平等參與社會(huì)發(fā)展。

（一）社會(huì)服務(wù)體系的基本架構(gòu)

“十二五”時(shí)期，我國政府將把基本社會(huì)服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要組成部分向全民提供?；旧鐣?huì)服務(wù)，在體系結(jié)構(gòu)上就體現(xiàn)在社會(huì)服務(wù)體系的基本架構(gòu)上。

1.社會(huì)救助服務(wù)體系

? 城鄉(xiāng)低保制度：為城鄉(xiāng)困難群體提供最低生活保障和專項(xiàng)救助。

? 農(nóng)村五保制度：為農(nóng)村五保對(duì)象提供基本生活保障。

? 災(zāi)害救助制度：為受災(zāi)人員提供災(zāi)害救助。

? 流浪乞討人員救助制度：為流浪未成年人和流浪乞討者提供生活救助。

2.社會(huì)福利服務(wù)體系

? 殘疾人福利服務(wù)制度：為殘疾人、孤兒、精神病人等特殊群體提供福利服務(wù)。

? 老年人福利服務(wù)制度：為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。

? 優(yōu)撫服務(wù)制度：為優(yōu)撫對(duì)象提供福利服務(wù)。

3.社會(huì)事務(wù)服務(wù)體系

? 婚姻登記服務(wù)制度：為城鄉(xiāng)居民免費(fèi)提供婚姻登記服務(wù)。

? 殯葬服務(wù)制度：為困難家庭身故者提供基本殯葬服務(wù)。

? 地名信息服務(wù)制度：為社會(huì)提供區(qū)劃地名信息服務(wù)。

（二）社會(huì)服務(wù)體系的主要目標(biāo)

“十二五”時(shí)期，我國社會(huì)服務(wù)體系的主要目標(biāo)是：著力健全以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心，以農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為主要內(nèi)容，以臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助全覆蓋。以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)，逐步拓展社會(huì)福利的保障范圍，推動(dòng)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，逐步提高國民福利水平，推動(dòng)社會(huì)福利服務(wù)社會(huì)化。

1.社會(huì)救助服務(wù)體系的目標(biāo)

完善最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立低收入家庭認(rèn)定體系，健全收入核查制度。強(qiáng)化分類施保，合理提高老年人、殘疾人、未成年人和重病患者的保障水平。加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保與最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)和扶貧開發(fā)等政策的銜接。將專項(xiàng)救助逐步延伸至低保邊緣家庭，重點(diǎn)解決其醫(yī)療、教育、住房和遭遇突發(fā)事件等方面的困難。加強(qiáng)醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接，逐步實(shí)行醫(yī)療救助診療費(fèi)用即時(shí)救助，降低醫(yī)療救助起付線，有條件的地方可以取消。

健全災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急救援和應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，完善救助技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助項(xiàng)目，提高國家救助標(biāo)準(zhǔn)。

完善臨時(shí)救助制度，重點(diǎn)保障低保邊緣家庭的基本生活。

加強(qiáng)流浪乞討人員救助管理，加大流浪未成年人保護(hù)力度。

2.社會(huì)福利服務(wù)體系的目標(biāo)

——基本養(yǎng)老服務(wù)

建立困難老人基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難和生活難以自理老人的居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老給予資助。實(shí)施高齡津（補(bǔ)）貼制度，體現(xiàn)對(duì)高齡老人的關(guān)愛。

將符合條件的人員全部納入五保供養(yǎng)范圍，實(shí)行分散供養(yǎng)與集中供養(yǎng)相結(jié)合，適度提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵(lì)居家養(yǎng)老，拓展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，增強(qiáng)公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理運(yùn)行。增加養(yǎng)老床位300萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張。

——兒童福利服務(wù)

建立健全孤兒保障體系，落實(shí)孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)。拓展孤兒安置渠道，鼓勵(lì)家庭養(yǎng)育，擴(kuò)大福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)能力。

建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。

——其他福利服務(wù)

加強(qiáng)貧困和重度精神病患者收養(yǎng)和治療服務(wù)。

——優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)

完善優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制，保障實(shí)際生活水平不低于當(dāng)?shù)仄骄钏健Ｍ苿?dòng)退役士兵安置改革各項(xiàng)政策落實(shí)，全面開展退役士兵職業(yè)教育和技能培訓(xùn)工作。

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著力解決好重度殘疾、一戶多殘、老殘一體等特殊困難家庭的基本生活保障問題，做好低收入殘疾人家庭生活救助。實(shí)施面向城鄉(xiāng)低收入殘疾人的生活津貼制度和面向智力殘疾人、精神殘疾人、重度肢體殘疾人及重度視力殘疾人的護(hù)理補(bǔ)貼制度。建立殘疾人輔助器具政府補(bǔ)助目錄，加強(qiáng)輔助器具適配服務(wù)。

殘疾人基本服務(wù)。建立健全以專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)為基礎(chǔ)、家庭為依托的社會(huì)化殘疾人康復(fù)服務(wù)體系，繼續(xù)實(shí)施“陽光家園”計(jì)劃。

3.社會(huì)事務(wù)服務(wù)體系的目標(biāo)

推動(dòng)婚姻登記規(guī)范化和全國聯(lián)網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)婚姻登記免費(fèi)。

建立面向城鄉(xiāng)困難群眾的基本殯葬服務(wù)補(bǔ)貼制度，保障遺體運(yùn)送、火化和綠色安葬等殯葬服務(wù)需要。

（三）社會(huì)服務(wù)體系的基礎(chǔ)工程

“十二五”時(shí)期，我國社會(huì)服務(wù)體系將按照應(yīng)保盡保、應(yīng)助盡助的要求，實(shí)施一批基本社會(huì)服務(wù)的重大保障性工程，以提升社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)水平。

——實(shí)施低收入家庭認(rèn)定體系建設(shè)工程，通過資源整合，重點(diǎn)建設(shè)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）低收入家庭認(rèn)定中心，開發(fā)居民家庭收入核對(duì)信息系統(tǒng)。

——實(shí)施國家綜合防災(zāi)減災(zāi)工程，重點(diǎn)推進(jìn)國家自然災(zāi)害四級(jí)應(yīng)急救助指揮系統(tǒng)、救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫及必要的綜合應(yīng)急避難場(chǎng)所等建設(shè)，開展防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人員特別是社區(qū)災(zāi)害信息員和志愿者隊(duì)伍的培養(yǎng)培訓(xùn)。

——實(shí)施孤殘兒童保障服務(wù)工程，推進(jìn)兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，配備必要的專業(yè)救治和康復(fù)設(shè)施，培養(yǎng)培訓(xùn)2萬名具有資質(zhì)的孤殘兒童護(hù)理員。拓展流浪未成年人保護(hù)設(shè)施功能，發(fā)揮庇護(hù)救助作用。

——實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工程，充分利用現(xiàn)有資源，盤活存量資產(chǎn)，采取多種運(yùn)營模式，立足改擴(kuò)建，扶持建設(shè)一批社區(qū)日間照料中心、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，為有需求的失能老人家庭實(shí)施無障礙設(shè)施改造，培養(yǎng)培訓(xùn)具有資質(zhì)的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員。

——實(shí)施殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)工程，建設(shè)一批殘疾人康復(fù)設(shè)施，全面開展康復(fù)醫(yī)療、功能訓(xùn)練、輔助器具適配、心理輔導(dǎo)、康復(fù)轉(zhuǎn)介、殘疾預(yù)防、知識(shí)普及和咨詢等康復(fù)服務(wù)；支持一批示范性專業(yè)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，與實(shí)施“陽光家園”計(jì)劃和完善殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度相結(jié)合，增強(qiáng)托養(yǎng)服務(wù)能力。

鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)，是中華民族的千年夢(mèng)想，已成為現(xiàn)代社會(huì)的普遍價(jià)值認(rèn)同，也成為現(xiàn)代國家的政府愿景?？梢灶A(yù)見，“十二五”時(shí)期，通過我國社會(huì)服務(wù)體系的建設(shè)完善、將進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、推進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的功能作用。