改革和完善黨內選舉制度的思考
——基于對河南省480位領導干部的問卷調查與分析

陳 燕

（中共河南省委黨校 黨建教研部，河南 鄭州 450002）

改革和完善黨內選舉制度的思考
——基于對河南省480位領導干部的問卷調查與分析

陳 燕

（中共河南省委黨校 黨建教研部，河南 鄭州 450002）

推進黨內民主必須改革和完善黨內選舉制度。本調查通過在一定范圍內對黨的領導干部關于黨內選舉制度現狀、競爭性選舉的試行與推進、黨內換屆選舉的成績與不足等問題的問卷，歸納出領導干部對黨內選舉制度改革諸多問題的認識和理解，并對進一步改革和完善黨內選舉制度作了深層次的思考。

領導干部；黨內選舉；認識；問題；完善；建議

改革和完善黨內選舉制度，是黨的十七大以來推進黨內民主建設的重要內容和重要舉措之一。今年正值全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級黨委換屆選舉年，為了解領導干部對黨內選舉制度的看法，2011年4月—9月，“改革和完善黨內選舉制度研究”項目組對在中共河南省委黨校學習的部分主體班次以及在職研究生班學員進行了一組關于“黨內選舉”的問卷調查。被調查者都是來自全省各級黨政機關的領導干部，其中廳級占10%，縣處級占40%，科級占45%，一般干部占5%；被調查者學歷在大專以上的占到92%，年齡在45歲以下的中青年領導干部占到80%。本次調查共發(fā)放問卷520份，回收480份，回收有效率為92%。從調查結果看：一是對黨內選舉制度的了解程度。65%的受訪者都曾經參加過黨內選舉黨代表的活動，而且呈現出參加選舉次數和層級同領導干部黨政級別的正相關關系。級別越高，參加的黨內選舉的次數越多，了解黨內選舉制度的程度也越高。二是在對黨內選舉制度的總體評價上，9%的人認為“非?？茖W合理”，38%的人認為“比較科學合理”，43%的人選擇的是“不夠健全完善，仍存在制度漏洞”，10%的人“不清楚或說不清”。三是在對當前黨員的民主意識問題的認識上，75%的受訪者認為黨員民主意識“日益增強”，但仍有25%的受訪者認為黨員民主意識“缺乏”或“降低了”。同時，他們關于黨內選舉制度的獨特看法，值得關注。

一、加快推進黨內選舉制度改革應注意的問題

課題組在問卷中設計了若干有關當前黨內選舉中存在突出問題的多項或單項選擇題，通過對問卷結果的整理分析，受訪者的選擇結果不能不引起我們關注和重視。

1、黨內選舉中的拉票問題。受訪者普遍認為，黨內選舉中存在拉票現象，在拉票形式存在的普遍性上，按序排列顯示為：80%選擇吃請，73%選擇請同學親友等關照幫忙，60%選擇送禮品，58%選擇送錢或購物卡，45%選擇許諾當選后給好處，受訪者還列舉了其他方式，如打電話、發(fā)短信、情感溝通等?？梢?，黨內選舉中的拉票問題嚴重影響了黨內選舉程序正常進行和選舉結果的公正公平。

2、差額選舉中的“陪選”現象問題。70%的受訪者認為“陪選”現象“非常普遍”，22%的受訪者認為“少見”或“基本不存在”，還有8%的受訪者選擇“不清楚”。由此可見，“陪選”現象的普遍存在，不僅反映了黨內對差額選舉理解的偏差，也凸顯了差額選舉程序和制度上的“漏洞”。“陪選”現象是黨內虛假民主的重要表現，必須在制度設計上避免“陪選”現象，按照黨內選舉規(guī)則，平等看待所有候選人，實行真正的差額選舉。

3、黨內選舉程序不夠規(guī)范科學的問題。只有2%的受訪者認為“很規(guī)范很科學”，選擇“基本規(guī)范和科學”的占到48%，還有50%的受訪者認為“不夠規(guī)范和科學”。可見，在程序設計的規(guī)范性和科學性上，還有待進一步加強。

4、黨內選舉制度的改革問題。調查中，高達83%的受訪者認為黨內選舉制度“迫切需要改革”，由此可見，改革和完善黨內選舉制度是推進黨內民主，加強黨的建設迫切需要解決的重要現實問題。在座談和調研過程中，大多數的領導干部都認為改革黨內選舉制度，應該從完善黨內選舉基本制度著手，建議修改《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨地方組織選舉工作條例》，制定統(tǒng)一的《中國共產黨選舉工作條例》，并且規(guī)范黨內選舉辦法。

通過對部分問題的問卷調查，發(fā)現當前黨內選舉制度諸多方面已經不完全適應現在和未來黨內民主和黨的建設發(fā)展的需要，有時候甚至起到了阻礙的作用，對此，領導干部都有著清醒的認識和擔憂。由此可見，完善黨內選舉制度已經成為不可回避的現實，對黨內選舉制度進行有益的改革十分必要。

二、逐步推進黨內競爭性選舉是選舉制度改革的重要內容

競爭性選舉，既是民主的重要標志，又是民主發(fā)展的趨勢所在，無論從民主實質的體現還是從黨員權利的保障角度，黨內競爭性選舉都是推進黨內民主不可或缺的重要舉措。

1、領導干部對黨內實行競爭性選舉的總體態(tài)度是積極肯定的。對在黨內推行領導干部競爭性選舉的做法，68%的受訪者持肯定態(tài)度，認為“黨內主要領導干部應該實行競爭性選舉”；對黨內換屆選舉中是否需要競爭性選舉，73%的受訪者認為“迫切需要”真正的競爭性選舉。從以上兩個選擇結果可以得出，一定范圍內實行黨內競爭性選舉是符合黨員領導干部民主需求和渴望的。

2、領導干部對黨內實行競爭性選舉的方向把握是比較樂觀的。比如，對在黨內推行競爭性選舉后的結果和形勢判斷上，87%的人認為“可以控制，不那么可怕”，真正的競爭性選舉會推動黨內民主氣氛的活躍；只有不到10%的人認為實行競爭性選舉會導致“局面失控，出現混亂”。對黨內實行競爭性選舉最重要的條件選擇上，82%的受訪者認為要“嚴格程序監(jiān)督”。從調查結果可以看出，在黨內實行競爭性選舉問題上，領導干部認識到了可能存在某些風險和挑戰(zhàn)，同時又認為是可控的，只要做到選舉規(guī)則科學嚴密，選舉程序公開公正，過程監(jiān)督嚴格有力，競爭性選舉是有助于鞏固黨的執(zhí)政地位的。黨內實行真正的競爭性選舉是一個可以提到日程上的實際問題。

3、領導干部對推進黨內競爭性選舉的某些環(huán)節(jié)上存在分歧和差距。比如，在主張實行競爭性選舉與不準拉票是否有矛盾的問題上，26%的受訪者認為二者存在明顯矛盾，70%的受訪者認為“二者不矛盾，可以一致起來”，其余4%的人不清楚二者的關系；在黨內換屆選舉中需不需要真正的競爭性選舉問題上，65%的人認為“迫切需要”或“需要”，同時，也有35%的人認為“不需要或無所謂”。這些認識上的分歧和差距，也讓我們看到了領導干部對黨內競爭性選舉的熱情和興趣。

我們認為，下一步黨內選舉制度改革的重點是，要從黨內選舉的實際出發(fā)，逐步推進黨內競爭性選舉。首先，要在黨的統(tǒng)一領導下制定科學的競爭性選舉制度，體現黨管干部原則；其次，要嚴格執(zhí)行黨內競爭性選舉制度，為黨內選舉提供公平公正的制度平臺；再次，要通過加強對競爭性選舉過程的監(jiān)督，保證選舉結果的公信力。

三、黨內換屆選舉制度有待進一步完善

黨內換屆選舉是充分行使黨員權利、參與黨內事務管理的基本途徑，黨員領導干部參與的黨內選舉活動大多都屬于各級黨的領導班子換屆選舉。今年正值五年一次的基層和地方黨組織換屆選舉年，受訪者中的許多領導干部不僅參與過換屆選舉，有的還親自領導組織了換屆選舉，他們對換屆選舉實踐的評價有一定的現實意義。

1、對近年來黨內換屆選舉實踐的總體評價。17%的受訪者認為“有很大進步”，63%的受訪者認為“有進步”，選擇“沒有進步”和“退步了”的僅占不到20%。由此可見，絕大部分領導干部對近年來黨內換屆選舉的總體情況是基本認可和持積極評價態(tài)度的。

2、改進候選人的提名方式。候選人提名方式是黨內選舉最重要的環(huán)節(jié)，直接決定著黨內選舉結果的公平公正程度。對于候選人的提名，70%的受訪者認為“主要反映的是黨委意圖”，只有25%的受訪者認為“能夠反映或者基本能夠反映選舉人意愿”?？梢钥闯?，黨內選舉候選人提名方式存在重組織提名輕選民提名的傾向，是黨內選舉制度改革中必須重視加以改進的方面。對于黨內選舉尤其是換屆選舉時，如何改革候選人的提名方式，52%的受訪者贊同“黨委和代表聯合提名”的方式，由全體代表表決通過，23%的受訪者認為應該以“代表提名為主”，只有20%的受訪者認為還是“以黨內提名為主”。

3、完善黨代表的選舉程序。黨代表是黨員權力的合法代理人，對于黨代表產生的過程，33%的受訪者認為“黨代表的產生基本能夠代表黨員意愿”，52%的人認為“黨代表只能部分代表黨員意愿”，還有15%的受訪者認為黨代表的產生只能代表“黨委或領導的意愿”。對黨代表的選舉程序是否民主的認識，選擇“民主”和“基本民主”的占78%，但仍有22%的人選擇了“根本不民主”。用程序民主保證實體民主，用過程民主保證結果民主，是黨內選舉遵循的根本原則。程序民主是保證程序科學可行的根本前提，完善黨代表的選舉程序是今后改革黨內換屆選舉中的首要問題。

從中可以看出，雖然黨內換屆選舉制度在程序設計上已經比較完備，在選舉運行上也相當熟練，但在候選人提名、黨代表產生、選舉程序安排等方面仍然存在著諸多問題，而且，這些問題呈現出僵態(tài)化、復雜化傾向，影響到黨員權利的保障和優(yōu)秀領導班子成員的選舉，影響到黨員主體地位的實現和黨內民主的健康發(fā)展，因此，黨內換屆選舉制度須進一步完善。

四、改革和完善黨內選舉制度的建議

通過對一定范圍內領導干部的問卷調查、實地走訪和座談交流，根據領導干部對黨內選舉制度現狀及存在的問題的看法，筆者對進一步改革和完善黨內選舉制度提出如下建議。

1、黨內選舉制度的制定應從“問題應對型”走向“系統(tǒng)科學化”。黨內選舉的基本制度除了《黨章》外，還包括《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，雖然各地在探索選舉途徑和規(guī)避選舉問題時，制定了一些黨內選舉的具體操作制度和細則，但大多數只是為了應對和解決某些具體問題，只能起到頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的作用，沒有從根本上解決問題。因此，在確保黨管干部的根本原則下，黨內選舉制度的改革和完善要有一個清晰的思路，注意制度之間的系統(tǒng)性科學性，從整體上保證黨內選舉民主目的的實現。一要建立健全黨代會常任制度，對黨代表的權利義務的保障作出詳細的規(guī)定，從機制上形成一個在黨內足以對權力和權力機關實行監(jiān)督和制約的主體。二要完善黨委議事和決策制度，進一步發(fā)揮黨的全委會的作用，落實全委會的職責，在換屆選舉期間，全委會可以有效監(jiān)督常委會的換屆選舉工作。三要完善黨內和黨外監(jiān)督制度，同時建立健全輿論監(jiān)督制度，保證所有監(jiān)督制度在選舉實踐中的可能性和可行性。

2、黨內選舉要由“確認型選舉”向“競爭型選舉”發(fā)展。雖然黨的十三大上首次提出了黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法，但由于提名主體和決定主體未變，候選人職位的差額比例較小而且不具備可比性競爭性，主要領導人仍基本采用等額選舉，因此可稱之為“確認型選舉”，黨內選舉離真正的選舉制仍有差距。而在推進“競爭型”選舉中，應注意以下的問題：一是科學理解和掌握“黨管干部”原則。上級黨委一般不定調子、不劃框子、不定人選，真正把選任干部的提名權和選舉權交給了廣大黨員。二是公開競選程序，調動黨員的參與熱情。為了確保競選的公平公正，必須制定相應的制度和措施保證整個過程都是公開透明的。只有最大限度的公開各項程序，才能調動黨員參與黨內選舉的積極性，這是競爭性民主發(fā)展的基本動力。三是科學設計程序，確保程序正義。選舉程序的制定應該堅持的基本原則是一方面對于選舉人提供了自由選擇的權利同時對于候選人提供平等競爭的機會。在選舉過程中，堅決排除人為因素的干擾，嚴格依據既定程序辦事。

3、黨內換屆選舉要從“確保平穩(wěn)換屆”為目的向“激活黨內民主”為目的轉化。要真正激活黨內民主的活力，需從以下幾個方面著手：在黨代表的選舉環(huán)節(jié)上，應擴大直選黨代表的范圍，讓選舉人能夠在自己熟悉的黨員中選代表，改革優(yōu)化代表結構，減少黨政領導黨代表的比例，增加基層一線和兩新組織中普通黨員黨代表的比例；在候選人推薦提名環(huán)節(jié)上，應以尊重黨員主體地位，保障黨員權利的實現為基礎，改革候選人產生方式，實行組織提名和黨員代表提名相結合的方式，真正使黨員群眾更廣泛更深入參與到換屆選舉中；在組織考察環(huán)節(jié)中，應運用黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督等多種途徑，綜合運用民主測評、發(fā)放征求意見表、個別談話等多種方式，擴大考察談話的范圍，充分尊重黨員群眾的意見，從而充分激發(fā)黨員群眾參與選舉監(jiān)督的積極性；在最后的選舉環(huán)節(jié)上，應適當擴大差額推薦和差額選舉的比例，盡量采用競爭性選舉機制，規(guī)范選舉程序，擴大選舉階段的民主，使黨內民主制度進一步得到細化和落實。

D262.11

A

1671-2994（2011）06-0051-03

2011-09-21

陳 燕（1977- ），女，湖南長沙人，中共河南省委黨校黨建教研部講師。研究方向：黨內民主與黨的建設理論。

*本文系2010年國家社科基金項目《改革和完善黨內選舉制度研究》（項目編號：10BDJ024）的階段性研究成果。

責任編輯：陳文興