論垂直管理部門監(jiān)督機(jī)制的完善

張 楊

（宜賓學(xué)院 政府管理學(xué)院，四川 宜賓 644007）

論垂直管理部門監(jiān)督機(jī)制的完善

張 楊

（宜賓學(xué)院 政府管理學(xué)院，四川 宜賓 644007）

垂直管理體制的實(shí)施帶來了監(jiān)督機(jī)制的變動，現(xiàn)有的垂直管理部門監(jiān)督機(jī)制存在監(jiān)督主體相對單一、監(jiān)督權(quán)力過于集中以及制度不夠成熟等問題，積極完善統(tǒng)一管理、加強(qiáng)人大監(jiān)督、建立開放性的多方監(jiān)督機(jī)制以及通過制度建設(shè)加強(qiáng)對派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督是我們完善垂直管理部門監(jiān)督機(jī)制的可選措施。

垂直管理；部門監(jiān)督機(jī)制；現(xiàn)狀和問題；完善對策

自上世紀(jì)九十年代中期以來，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控的能力，工商、國稅、國土、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等重要執(zhí)法部門先后實(shí)行了中央或省以下的垂直管理。被垂直管理的部門脫離本級人民政府，人事、財(cái)政由上級主管部門直接管理。從調(diào)整后的情況來看，垂直管理對于預(yù)期的打破地方保護(hù)，有力貫徹中央政策以及促進(jìn)市場的統(tǒng)一等目的的實(shí)現(xiàn)效果非常明顯。然而，這樣的體制調(diào)整也帶來了兩個直接的結(jié)果，一是垂直管理部門獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力得到了擴(kuò)大；二是原有的對這些部門的監(jiān)督機(jī)制被打亂。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，權(quán)力太大又缺乏監(jiān)督的體制最易出問題。近些年來，社會公眾對垂直管理部門的抨擊、質(zhì)疑就表現(xiàn)得非常突出。垂直管理部門執(zhí)法被指太專橫，權(quán)大氣粗；垂直管理部門“面難看、門難進(jìn)、事難辦”的情況尤為嚴(yán)重。此外，近些年垂直管理部門連續(xù)出現(xiàn)的一系列腐敗案件也讓社會公眾對垂直部門深感憂慮。2003年，海南省工商局原黨組書記、局長馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年，剝奪政治權(quán)利3年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育、屯昌縣工商局原局長吳巖等人，也因受賄行賄相繼“落馬”，此案件還涉及到了海南全省8個市縣的工商局長。2006年，國家統(tǒng)計(jì)局長邱曉華腐敗案和國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸腐敗案也因案件涉及人數(shù)之多，貪污數(shù)額之巨，官員層次之高讓人觸目驚心。如此的形勢，如果不再好好地研究并解決對垂直管理部門的有效監(jiān)督問題，很可能會影響到垂直管理體制的存續(xù)。那么，我們目前對垂直管理部門的監(jiān)督機(jī)制到底是一種什么樣的狀況呢？

一、垂直管理部門監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀和問題

垂直管理部門在被垂直之前多屬于屬于一級人民政府的職能部門，接受人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，多年以來，對這些部門的監(jiān)督有一套較為完善的機(jī)制，主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：一是監(jiān)督主體多。作為人民政府的一個職能部門，黨委、政府、人大、政協(xié)等對其實(shí)行監(jiān)督是應(yīng)有之意。此外，各人民團(tuán)體、公眾以及地方媒體等也都較好地發(fā)揮了對這些部門的監(jiān)督。二是監(jiān)督手段硬。人事、財(cái)政以及考核等方式都是硬的，紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、人大等部門說話頂用。三是制度相對成熟。即是說，在多年的工作當(dāng)中探索出了一些較為成熟且經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的有效做法，形成了較為完善的工作制度。但是，部門在實(shí)行垂直管理后，脫離了本級人民政府，部門的人事、財(cái)政以及考核等管理也伴隨著發(fā)生了變化，相應(yīng)地，原有的對這些部門的監(jiān)督機(jī)制就出現(xiàn)了較大的變動。

1、人大監(jiān)督喪失硬性手段。垂直管理部門從政府序列中分離出來以后，垂直管理部門的人、財(cái)、物權(quán)或統(tǒng)一于中央或統(tǒng)一到省里，人大喪失了對其的人事任免權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)兩項(xiàng)剛性制約手段。近些年，一些地方人大雖以地方性法規(guī)的形式出臺了專門針對垂直管理部門的辦法，但提出的監(jiān)督辦法多集中于視察、檢查、評議、受理申訴、控告和檢舉、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等一些形式，缺乏對垂直管理部門的監(jiān)督力度。更有甚者，一些垂直管理部門認(rèn)為地方人大就不應(yīng)該或無權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督，對于地方人大開展的一些監(jiān)督活動多有抵觸情緒，增加了地方人大監(jiān)督的難度，于是，一些地方人大出現(xiàn)了多一事不如少一事的態(tài)度，干脆撇開垂直管理部門不管。

2、同級地方紀(jì)委監(jiān)察部門不能監(jiān)督。部門被垂直管理后脫離本級人民政府的同時(shí)，同級黨委也同時(shí)喪失了對其組織人事的話語權(quán)，原有的能對這些部門實(shí)行硬的監(jiān)督的黨委紀(jì)檢部門和政府的行政監(jiān)察部門、人事部門以及財(cái)政部門，也就都在對垂直管理部門監(jiān)督上集體失語。目前，對垂直管理部門的監(jiān)督主要落在了中央或省紀(jì)檢監(jiān)察派駐（出）在各垂直管理部門的紀(jì)檢監(jiān)察組，呈現(xiàn)出監(jiān)督主體的單一性以及監(jiān)督的內(nèi)部性等特點(diǎn)。站在垂直管理體制的角度來看，這樣的安排有其必然性，但是，站在完善對垂直管理部門監(jiān)督的角度來看，也還有很多需要思考和完善的，因?yàn)槟壳暗倪@樣一種監(jiān)督機(jī)制，無論從歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是從機(jī)制本身的科學(xué)性來看都有一些值得商榷的地方。

——派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察組能否實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立監(jiān)督？本來監(jiān)督主體就較單一，如果監(jiān)督還做不到獨(dú)立，沒有權(quán)威，那么，監(jiān)督的效果就很難理想。很長一段時(shí)間，我們的紀(jì)檢監(jiān)察派駐（出）機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，既接受派出它的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又接受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，而且是以駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)為主，因?yàn)槿耸隆⒇?cái)政甚至考核等關(guān)鍵問題都要受駐在部門的節(jié)制。這種體制引起了社會不少人的質(zhì)疑，質(zhì)疑的焦點(diǎn)就是這種體制下監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。當(dāng)然，我們也看到，一段時(shí)間以來，我們在增加紀(jì)檢監(jiān)察派駐（出）機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性上進(jìn)行了摸索。2004年4月，中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》（中辦發(fā)［2004］12號文件），提出對中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的意見，并在同年實(shí)施了對雙派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理工作。2005年9月，中共中央紀(jì)委和監(jiān)察部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于中共中央紀(jì)委監(jiān)察部單派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》（中紀(jì)發(fā)［2005］11號文件，以下簡稱《實(shí)施意見》），再次明確了在中共中央紀(jì)委監(jiān)察部單派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)實(shí)行了統(tǒng)一管理。駐在部門與派駐（出）機(jī)構(gòu)的關(guān)系，由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，轉(zhuǎn)為被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系；派駐（出）機(jī)構(gòu)有權(quán)初核部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員違反黨紀(jì)政紀(jì)的問題；參與調(diào)查駐在部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員違反黨紀(jì)政紀(jì)的案件；調(diào)查駐在部門的干部及所屬單位負(fù)責(zé)人違反黨紀(jì)政紀(jì)的案件及其他重要案件；派駐（出）機(jī)構(gòu)的干部由上級紀(jì)委、監(jiān)察局管理，派駐（出）紀(jì)檢組長（紀(jì)工委書記）一般不從駐在部門中產(chǎn)生。派駐（出）機(jī)構(gòu)干部的任免、考核、交流和管理等執(zhí)行上級有關(guān)規(guī)定，其他干部的招考錄用、考察任免、年度考核和獎懲由上級紀(jì)委、監(jiān)察局負(fù)責(zé)。由此，中央層次的雙派駐和單派駐紀(jì)檢監(jiān)察組都實(shí)行了統(tǒng)一管理，這無疑大大增強(qiáng)了派駐（出）機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。2010年6月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉的決定》（以下簡稱《決定》）又明確提出監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員，對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)對派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員實(shí)行統(tǒng)一管理，對派出的監(jiān)察人員實(shí)行交流制度。這樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理就全面推開了。但是，這是不是就意味著完全解決了獨(dú)立監(jiān)督的問題呢？細(xì)致分析起來，還有一些情況的存在值得關(guān)注。一是實(shí)際工作中各駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一負(fù)責(zé)人仍然是黨組書記，黨組和行政主要負(fù)責(zé)人在監(jiān)督問題上仍然握有重要的話語權(quán)；二是一些駐在部門仍然握有一定的人事權(quán)。以新華社為例，2006年，《中共新華社黨組中央紀(jì)委駐新華社紀(jì)檢組關(guān)于做好統(tǒng)一管理工作的意見》就規(guī)定：駐社紀(jì)檢組處級以下干部的招考錄用、任免和調(diào)動等事項(xiàng)，由中央紀(jì)委委托新華社負(fù)責(zé)，其檔案由新華社管理；駐社紀(jì)檢組干部的年度考核工作由中央紀(jì)委商新華社組織；駐社紀(jì)檢組干部的教育培訓(xùn)由中央紀(jì)委和新華社共同負(fù)責(zé)。三是駐在部門掌控派駐（出）機(jī)構(gòu)人員的福利待遇，派駐機(jī)構(gòu)干部的工資關(guān)系、黨（團(tuán)）組織關(guān)系、群團(tuán)關(guān)系由駐在部門負(fù)責(zé)管理。派駐機(jī)構(gòu)干部享受駐在部門同職級干部待遇，工資外津（補(bǔ)）貼以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜都由駐在部門負(fù)責(zé)。此外，我們還必須考慮長期一起工作可能產(chǎn)生的人情因素問題，雖然我們也規(guī)定了交流制度，但是，最長5年的交流間隔時(shí)間還是較長，這并不利于解決人情這個問題。

——誰來監(jiān)督這些派駐（出）機(jī)構(gòu)？沒有監(jiān)督的權(quán)力是危險(xiǎn)的，沒有監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力是更危險(xiǎn)的，近些年來，省市縣各級的紀(jì)委書記因貪污受賄落馬的并不少見。垂直管理部門的派駐（出）機(jī)構(gòu)實(shí)行的是系統(tǒng)內(nèi)層層下派，監(jiān)督權(quán)力異常集中，下一層級對上一層級負(fù)責(zé)。如此，監(jiān)督下一層級派駐（出）機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任和權(quán)力就放在了上一層級的派駐（出）機(jī)構(gòu)身上，這樣，就出現(xiàn)了監(jiān)督的相對單一性和隔級監(jiān)督的問題。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這樣的監(jiān)督方式有其難以克服的局限性。監(jiān)督主體的單一性使得監(jiān)督權(quán)力太過集中，所有的雞蛋都放在了一個籃子里，風(fēng)險(xiǎn)太高，系統(tǒng)內(nèi)只要出現(xiàn)問題就都是大問題；隔級監(jiān)督最明顯的弊端則是信息的不及時(shí)和信息的不對稱，這對監(jiān)督幾乎是致命的。

由上可見，垂直管理體制的實(shí)施確實(shí)使得原有的監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生了重大變動。而目前的這樣一種監(jiān)督機(jī)制雖然總體上與垂直管理體制是相適應(yīng)的，但是，存在成熟度不夠，監(jiān)督權(quán)力太過集中，缺乏監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力等問題，對垂直部門的監(jiān)督還有進(jìn)一步完善的需要和可能。

二、完善垂直管理部門監(jiān)督的對策

1、完善統(tǒng)一管理制度，樹立派駐（出）機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)督的權(quán)威。要進(jìn)一步明確派駐機(jī)構(gòu)的角色，特別是職權(quán)、地位等問題，爭取盡快實(shí)現(xiàn)人事權(quán)以及財(cái)政資金和相關(guān)費(fèi)用的完全獨(dú)立，確實(shí)樹立起派駐（出）機(jī)構(gòu)相對于駐在部門的超然地位，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理到獨(dú)立管理的性質(zhì)轉(zhuǎn)換。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)對駐在部門黨組和行政主要負(fù)責(zé)人的絕對監(jiān)督權(quán)威，克服目前黨組和主要負(fù)責(zé)人在廉政問題上話語權(quán)過大的問題。

2、積極發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。人大具有保證憲法、法律、法規(guī)在本行政區(qū)域貫徹實(shí)施的職權(quán)，雖然部門被垂直管理后對人大參與監(jiān)督垂直管理部門的爭議還比較大，但是，許多地方人大通過檢查、評議、特定問題調(diào)查等方式對垂直管理部門的工作進(jìn)行監(jiān)督也是一個較為普遍的事實(shí)。特別是在黨委、政府缺乏監(jiān)督的情況下，積極發(fā)揮人大的監(jiān)督職能更具有獨(dú)特的意義和價(jià)值。為此，我們可以考慮：（1）建立各級人大的上下聯(lián)動機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督方式。各級人大之間，主要是有權(quán)履行對垂直管理部門監(jiān)督的人大要注重聽取下級人大對垂直管理部門的意見和建議，克服有監(jiān)督權(quán)的人大離的太遠(yuǎn)，離的近的人大又沒有充分監(jiān)督權(quán)的突出問題。有必要的時(shí)候甚至可以考慮實(shí)行委托監(jiān)督的方式，使下級人大具備監(jiān)督其行政區(qū)域內(nèi)垂直管理部門的實(shí)際權(quán)力。（2）充分發(fā)揮各級人大，特別是有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門人大的人大代表的監(jiān)督作用。目前，我們實(shí)行的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合的選舉制度，縣鄉(xiāng)兩級實(shí)行直接選舉，全國人大和省市（州）的人大代表都是由下級人大間接選舉產(chǎn)生的。省人大代表是各市州人大選舉產(chǎn)生的，各市州人大代表又來源于縣。如此，各下級人大完全可以通過加強(qiáng)與本行政區(qū)域選舉的省人大代表的聯(lián)系，利用他們對垂直管理部門有明確的監(jiān)督權(quán)而反映問題甚至幫助解決問題，達(dá)到曲線監(jiān)督的效果。（3）全國人大常委會應(yīng)盡快以法律或法規(guī)的形式明確地方人大對垂直管理部門的監(jiān)督權(quán)力。切實(shí)落實(shí)憲法和相關(guān)法律賦予地方人大的保證憲法、法律、法規(guī)在本行政區(qū)域貫徹實(shí)施的權(quán)力。

3、積極構(gòu)建開放性的多方監(jiān)督機(jī)制，克服監(jiān)督主體相對單一的問題。對此，香港廉政公署的咨詢委員會制度可以做些借鑒。對垂直管理部門的監(jiān)督，我們可以由一級的上級主管部門為主導(dǎo)組建類似委員會，吸收當(dāng)?shù)卣⑷舜笠约耙恍┥鐣耸客ㄟ^跟蹤業(yè)務(wù)辦理，審查相關(guān)報(bào)告以及對工作提出意見和建議的方式實(shí)施監(jiān)督，委員會對上級主管部門負(fù)責(zé)。這樣，就不僅實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督主體的多樣，而且，行使監(jiān)督權(quán)力的方式（委員會不具有決定權(quán)）也保證了不會因此而損害垂直管理體制本身。

4、以制度建設(shè)為重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)對派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。權(quán)力容易異化，監(jiān)督權(quán)力同樣如此。鑒于目前垂直管理部門監(jiān)督權(quán)力過于集中的情況，加強(qiáng)對這些派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，從思路上主要以從外部力量入手，措施上主要以加強(qiáng)制度建設(shè)為重點(diǎn)。（1）建立公民監(jiān)督員制度。公民監(jiān)督員由有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門的人大或其常委會從垂直管理部門所在地的合適公民中聘任，主要考慮履職能力、意愿，同時(shí)注意身份回避。公民監(jiān)督員有權(quán)對派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作提出意見和建議；負(fù)責(zé)聯(lián)系社會公眾，反映社會公眾對垂直管理部門的意見和建議；督促派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)開展工作；向聘任其人大反映派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員可能存在的瀆職、貪污受賄等問題。（2）建立派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究機(jī)制。對于已查案件中存在所派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)失職、瀆職的情況，要嚴(yán)格追究主要責(zé)任人的責(zé)任。（3）嚴(yán)格派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。對于一般權(quán)力行使者，我們要建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對于監(jiān)督權(quán)力的人更需嚴(yán)格要求。對于派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員，要搞好任前、任中以及離任時(shí)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況不僅對上級派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)反映，而且，要通過媒體實(shí)現(xiàn)社會公開，在這方面，監(jiān)督官員要走在其他官員的前面。

責(zé)任編輯：劉建文

D630.1

A

1671-2994（2011）01-0152-03

2010-11-08

張 楊（1981- ），男，湖南醴陵人，宜賓學(xué)院政府管理學(xué)院講師、碩士。研究方向：行政監(jiān)督、基層政權(quán)建設(shè)。

*本文系宜賓學(xué)院青年基金課題《垂直管理部門的監(jiān)督問題研究》（項(xiàng)目編號：2008QJ01）的研究成果。