防震減災(zāi)應(yīng)急救援社會參與機制的創(chuàng)新

陳徐東

我國第三個“防災(zāi)減災(zāi)日”的主題是“防災(zāi)減災(zāi)從我做起”。減輕災(zāi)害損失，避免人身傷害，關(guān)鍵是要調(diào)動公眾參與防災(zāi)減災(zāi)的積極性和主動性。因此，構(gòu)建應(yīng)急救援社會參與機制是強化防震減災(zāi)工作的重中之重，是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。同時，創(chuàng)新防震減災(zāi)的協(xié)調(diào)、聯(lián)動、教育、保障、政策等科學、規(guī)范、長效的應(yīng)急救援社會參與機制，對促進防震減災(zāi)事業(yè)健康發(fā)展，提高預防和應(yīng)對災(zāi)害能力，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會，具有重要意義。

全國減災(zāi)救災(zāi)工作會議要求“必須以《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011-2015年）》為藍圖，以提高國家綜合減災(zāi)能力為核心，以實施重大項目為抓手，以科技創(chuàng)新為支撐，全面開展綜合減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)，推動減災(zāi)救災(zāi)工作取得新突破”。萬事民為本，民生無小事。防震減災(zāi)是關(guān)乎民生的重要工作，“防災(zāi)減災(zāi)從我做起”。為此，應(yīng)著力創(chuàng)新防震減災(zāi)的應(yīng)急救援社會參與機制。

建設(shè)“指揮部”，創(chuàng)新防震減災(zāi)的協(xié)調(diào)機制

《國務(wù)院關(guān)于進一步加強防震減災(zāi)工作的意見》要求：“按照統(tǒng)一指揮、反應(yīng)迅速、運轉(zhuǎn)高效、保障有力的要求，加強抗震救災(zāi)指揮體系建設(shè)。完善規(guī)章制度，明確職責分工，健全指揮調(diào)度、協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息共享、社會動員等工作機制”。加強防震減災(zāi)的應(yīng)急救援指揮體系建設(shè)，進一步加強防震減災(zāi)組織的綜合協(xié)調(diào)職能，全面負責平時和戰(zhàn)時的防震減災(zāi)管理和應(yīng)急指揮，強化指揮效率和效能，發(fā)揮防震減災(zāi)“司令部”的職能作用；加強防震減災(zāi)的體制、機制、法制建設(shè)。充分發(fā)揮各災(zāi)害專業(yè)部門作用，加強科技支撐體系建設(shè)，堅持綜合防震減災(zāi)，動員社會各方面力量廣泛參與，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)、保險、金融等手段，減輕自然災(zāi)害造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失；建立防震減災(zāi)組織與成員單位和相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制，建立健全動員社會力量參與防震減災(zāi)的制度和機制，形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導、各部門協(xié)同配合、社會參與、功能齊全、科學高效、覆蓋城鄉(xiāng)的綜合防震減災(zāi)體系；按照健全完善“減、防、抗、救”并重的災(zāi)害管理體系建設(shè)要求，切實加強防震減災(zāi)資源保障能力建設(shè)；提高政府的災(zāi)害救助規(guī)劃能力，完善救災(zāi)款、物支持系統(tǒng)，建立快速反應(yīng)和綜合協(xié)調(diào)的救災(zāi)工作體制；認真落實責任制，分解目標、明確任務(wù)，建立防震減災(zāi)工作績效評估制度、責任追究制度，確保行政領(lǐng)導責任制落到實處，全面提高抗風險能力，保障人民生命財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，促進和諧社會建設(shè)。

培育“生成圈”，創(chuàng)新防震減災(zāi)的教育機制

國民的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)素質(zhì)高低是檢驗一個國家軟實力強弱的主要體現(xiàn)?？茖W的方法能提高民眾應(yīng)急能力，減少人民生命財產(chǎn)損失，降低政府公共管理成本?！吨腥A人民共和國防震減災(zāi)法》提出：“各級人民政府應(yīng)當組織開展防震減災(zāi)知識的宣傳教育，增強公民的防震減災(zāi)意識，提高全社會的防震減災(zāi)能力。學校應(yīng)當進行地震應(yīng)急知識教育，組織開展必要的地震應(yīng)急救援演練，培養(yǎng)學生的安全意識和自救互救能力。新聞媒體應(yīng)當開展地震災(zāi)害預防和應(yīng)急、自救互救知識的公益宣傳”。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》強調(diào)“建立健全應(yīng)急教育培訓體系”。《國務(wù)院關(guān)于進一步加強防震減災(zāi)工作的意見》強調(diào)：“大力開展防震減災(zāi)宣傳教育培訓。建立防震減災(zāi)宣傳教育長效機制，把防震減災(zāi)知識納入國民素質(zhì)教育體系及中小學公共安全教育綱要，并作為各級領(lǐng)導干部和公務(wù)員培訓教育的重要內(nèi)容。加強防震減災(zāi)科普宣傳，推進地震安全社區(qū)、示范學校和防震減災(zāi)科普教育基地等建設(shè)，充分利用國家防災(zāi)減災(zāi)日等開展宣傳活動，增強公眾自救互救意識，提高防災(zāi)能力”。江蘇省2011年投入1.1億元,用于建設(shè)2.4萬平方米的省災(zāi)害信息員培訓中心。建立政府部門、新聞媒體和社會組織協(xié)作開展防震減災(zāi)應(yīng)急救援減災(zāi)救災(zāi)宣傳教育機制，將防震減災(zāi)知識普及納入學校教育內(nèi)容，納入文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動。開展防震減災(zāi)普及教育和專業(yè)教育，建立多層次多主體的災(zāi)害預警和防震減災(zāi)信息傳遞平臺，以及科普宣傳教育網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；建立防震減災(zāi)科普教育培訓基地、科普文化活動中心、科普閱覽室、科普畫廊、科普宣傳隊等。豐富宣傳教育形式，把滿足民眾在知識、情感、精神等方面的追求緊密結(jié)合起來；充分利用各方力量、各種資源，采取公眾喜聞樂見的形式，相對集中時間，組織開展全民防震減災(zāi)宣傳教育活動。結(jié)合弱勢群體、多發(fā)易發(fā)災(zāi)害、災(zāi)害風險隱患等特點，增強宣傳教育的針對性。發(fā)揮廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體的優(yōu)勢，推動防震減災(zāi)宣傳教育活動進機關(guān)、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)、進家庭活動。以公民身邊災(zāi)害風險源的防治、突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)對、常用自救互救知識為主要內(nèi)容，學習防災(zāi)減災(zāi)基本知識，掌握避險自救技能，引導社會普遍關(guān)注、共同參與防震減災(zāi)。利用基層黨校、市民學校、家長學校、老年學校、圖書室、文化站等陣地為“輻射圈”，加強應(yīng)急能力教育培訓，開辦災(zāi)害應(yīng)急救助科普知識輔導講座，舉辦專題展覽、座談研討、培訓講座、觀看科普影視作品、播放公益廣告、張貼海報標語、印發(fā)科普讀物、組織街頭咨詢、開展防震減災(zāi)知識競賽等方式和畫冊、掛圖、墻報、板報、宣傳欄等多種載體，不斷培育“生成圈”。并通過廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒，大力宣傳黨和政府以人為本的防震減災(zāi)工作理念，向公眾廣泛宣傳和普及《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等法律法規(guī)、公共安全、應(yīng)急管理、預防避險、防震減災(zāi)、自救互助等災(zāi)害應(yīng)急救助科普知識，把災(zāi)難的防備上升為民眾的習慣，將常識、常態(tài)、平常心成為應(yīng)對災(zāi)害危機的關(guān)鍵詞。傳播人文關(guān)懷精神，注重做好在校學生、外來務(wù)工人員等特殊群體的防震減災(zāi)宣傳教育工作，增強民眾防范意識和應(yīng)急管理、自救互救能力。組織新聞媒體宣傳典型人物和先進事跡，形成全社會關(guān)心、理解、支持、參與防震減災(zāi)應(yīng)急管理的良好輿論氛圍。

編織“群防網(wǎng)”，創(chuàng)新防震減災(zāi)的聯(lián)動機制

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》明確提出“需要多個國務(wù)院相關(guān)部門共同參與處置的突發(fā)公共事件，由該類突發(fā)公共事件的業(yè)務(wù)主管部門牽頭，其他部門予以協(xié)助”。加強防震減災(zāi)工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動，堅持政府主導、分級管理、社會參與；以防為主，防抗救相結(jié)合，建立健全綜合防震減災(zāi)協(xié)調(diào)機制。充分利用各部門、各行業(yè)防震減災(zāi)資源，綜合運用行政、法律、科技、市場等多種手段，建立健全綜合防震減災(zāi)管理體制和運行機制。形成預案聯(lián)動、信息聯(lián)動、隊伍聯(lián)動、物資聯(lián)動新機制；著力加強災(zāi)害監(jiān)測預警、防災(zāi)備災(zāi)、應(yīng)急處置、災(zāi)害救助、恢復重建等能力建設(shè)。要建立健全跨地區(qū)之間的綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急機制，增強應(yīng)對公共危機能力；完善地區(qū)間、部門間信息共享和協(xié)作聯(lián)動、民間組織等社會力量參與防震減災(zāi)等機制。完善社會動員機制，建立群眾性防震減災(zāi)組織，充分發(fā)揮社會團體、部隊、民政、協(xié)會、學校、地震、電力、供水、消防、城管、建設(shè)、交通、氣象、醫(yī)院、防疫、紅十字會、廣電、新聞傳媒等組織和公民在災(zāi)害防御、緊急救援、救災(zāi)捐贈、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復重建、災(zāi)后心理支持等方面的作用；依托基層社區(qū)、共青團組織以及非政府組織，建立形式多樣的城鄉(xiāng)社區(qū)防震減災(zāi)志愿者隊伍。江蘇在各城鄉(xiāng)社區(qū)設(shè)立2.5萬名經(jīng)民政部門培訓的災(zāi)害信息員；根據(jù)災(zāi)害危及的范圍、程度等實際情況，實行分地域、分級管理和指揮，必要時實施地區(qū)綜合防震減災(zāi)聯(lián)動；各級綜合防震減災(zāi)部門統(tǒng)籌本地區(qū)各災(zāi)種的研究，制訂各種防震減災(zāi)規(guī)劃、預案和保障計劃，優(yōu)化防震減災(zāi)資源的配置等；推進防震減災(zāi)工作由減輕災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風險轉(zhuǎn)變，提高綜合防震減災(zāi)能力和風險管理水平，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

建立“專業(yè)隊”，創(chuàng)新防震減災(zāi)的應(yīng)急機制

災(zāi)害不分部門，自然災(zāi)害容易引發(fā)各種次生災(zāi)害并影響城市生命線工程，要成立面對各種突發(fā)事件的強有力的總體應(yīng)急權(quán)威機構(gòu)與救援隊伍。實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門高效應(yīng)急救援聯(lián)動，實現(xiàn)國家、軍隊、地方各種應(yīng)急救援力量的資源整合，避免資源重復浪費，切實提高國家應(yīng)對突發(fā)事件的整體應(yīng)急救援能力。整合國家各應(yīng)急救援力量，將目前已經(jīng)建立了行業(yè)和部門的應(yīng)急救援隊伍，如地震災(zāi)害緊急救援隊、衛(wèi)生醫(yī)療救護隊、衛(wèi)生監(jiān)督專業(yè)救援隊、森林武警、礦山救援隊、機場消防隊、海上救援隊等進行整合。加強防震減災(zāi)工作隊伍建設(shè)，借鑒武警（邊防）、公安消防部隊、民兵預備役等骨干救援隊伍等專業(yè)救援隊伍建設(shè)的經(jīng)驗。軍隊、武警（邊防）、公安消防部隊體系完備、組織完善、分布廣泛，具有紀律嚴明、作風頑強、訓練有素、運行成本低、使用效率高等優(yōu)勢，24小時執(zhí)勤備戰(zhàn)，是政府直接領(lǐng)導、直接調(diào)動指揮的專業(yè)隊伍。遇到緊急任務(wù)時，在第一時間可調(diào)集力量和裝備，隨時快速出動，在處置各類災(zāi)害事故和突發(fā)事件中承擔急、難、險、重的任務(wù)。因此，要建立在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的以防震減災(zāi)工作隊伍和軍隊、武警（邊防）、公安消防部隊為主體骨干和突擊力量。以抗震救災(zāi)、防汛抗旱、森林消防、海上搜救、鐵路事故救援、礦山救護、核應(yīng)急、醫(yī)療救護、動物疫情處置、水利、城管、氣象、供電、供水、電信、預備役等其他專業(yè)救援（搶修、搶救）隊伍為基本力量。以企事業(yè)單位專兼職隊伍、應(yīng)急志愿者為輔助力量的軍事化、專業(yè)化、多工種合成作戰(zhàn)的防災(zāi)減災(zāi)社會綜合應(yīng)急救援隊伍體系。培養(yǎng)一批救援工作的專業(yè)人員，配備相對先進、齊全的搶險救援器材裝備。堅持災(zāi)害緊急救援隊伍一專多能、平戰(zhàn)結(jié)合、反應(yīng)迅速、突擊力強的特點，在各項防災(zāi)減災(zāi)活動中，既自成體系，又互有聯(lián)系，統(tǒng)一指揮調(diào)度，加強組織協(xié)調(diào)和專業(yè)保障，提高隊伍快速反應(yīng)和協(xié)調(diào)作戰(zhàn)能力。加強專業(yè)人才教育培訓體系建設(shè)，提高教育培訓能力，開展全方位、多層次的防震減災(zāi)科技教育，提高隊伍素質(zhì)；建立科學的防震減災(zāi)人才培養(yǎng)、選拔、使用評價制度，為防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展提供智力支持；加大經(jīng)費、裝備投入，提高基層隊伍的應(yīng)急救援能力；整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)防震減災(zāi)人才隊伍和專家隊伍協(xié)調(diào)發(fā)展。制定和完善應(yīng)急演練預案，安縣桑棗中學增強預案的針對性和可操作性，加強對預案的動態(tài)管理，在汶川大地震發(fā)生后僅用不到2分鐘的時間就成功將2200多名師生全部疏散，無一傷亡，也是一個很典型的案例。要組織開展業(yè)務(wù)研討和應(yīng)急演練，根據(jù)應(yīng)急預案，針對監(jiān)測預警、搶險救援、轉(zhuǎn)移安置、應(yīng)急保障、醫(yī)療防疫等重點環(huán)節(jié)，有計劃組織開展應(yīng)急預案演練，確保演練的常態(tài)化、正?；?。

立足“支撐點”，創(chuàng)新防震減災(zāi)的政策機制

加強防震減災(zāi)的體制、機制、法制建設(shè)；為及時有效應(yīng)對地震災(zāi)害，日本不斷完善相關(guān)法律。1978年12月開始實施《大規(guī)模地震對策特別措施法》，實行防災(zāi)減災(zāi)法制化值得借鑒。防震減災(zāi)政策是一項公共政策，應(yīng)體現(xiàn)社會化和公共問題化，應(yīng)優(yōu)化、整合、完善現(xiàn)有的防震減災(zāi)政策，建立一套系統(tǒng)完備的政策體系。《國務(wù)院關(guān)于進一步加強防震減災(zāi)工作的意見》提出：“要把防震減災(zāi)工作經(jīng)費列入本級財政年度預算，并引導社會各方面加大對各類工程設(shè)施和城鄉(xiāng)建筑抗震設(shè)防的投入，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的防震減災(zāi)投入機制。健全完善抗震救災(zāi)資金應(yīng)急撥付機制。加大對地震重點危險區(qū)、中西部和多震地區(qū)防震減災(zāi)工作的支持力度。研究探索符合國情的巨災(zāi)保險制度，進一步完善再保險體系，提升全社會抵御地震災(zāi)害風險的能力”。要制定提高公眾對災(zāi)害和防震減災(zāi)措施認識的宣傳推廣政策，培養(yǎng)公民自救和互助意識，增強抵御災(zāi)害的能力；加強政府與各非政府機構(gòu)的共同協(xié)作，完善多角度、全方位抗災(zāi)防震減災(zāi)的協(xié)調(diào)機制政策。創(chuàng)新政策機制，增強防震減災(zāi)保障能力。政府應(yīng)從全局發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視和支持防震減災(zāi)，加大防震減災(zāi)資金投入力度，從源頭上提高防震減災(zāi)能力，要從財政預算中安排避災(zāi)防災(zāi)風險基金，加大防震減災(zāi)的應(yīng)急救援社會參與機制的財政投入；日本是地震多發(fā)國，在日本工作人員辦公桌下，都備有手電筒、哨子、餅干、礦泉水等在緊急時候可以救生物品的救急包；江蘇省在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)應(yīng)急避難場所，南京市已打造30處的大型應(yīng)急避難所，向3萬戶南京市民家庭免費發(fā)放包含家用滅火器、多功能收音機、手搖發(fā)電機、繩索、急救包、求生哨等十多樣應(yīng)急救援物品的應(yīng)急救援包； 建立救助機制，有針對性地建立一套災(zāi)害恢復機構(gòu)人員組織、民政、地震、交通、衛(wèi)生、教育、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門協(xié)作、救災(zāi)、恢復物質(zhì)、設(shè)備器材準備和發(fā)放、救災(zāi)、恢復資金來源和籌措等災(zāi)后恢復政策；制定支持與防震減災(zāi)配套的有關(guān)財政稅收政策。對企業(yè)或民間防震減災(zāi)投入給予相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠，對用于救災(zāi)的社會捐款給予免稅等，調(diào)動企業(yè)和民間防震減災(zāi)防災(zāi)的積極性；保險是實現(xiàn)災(zāi)后恢復的有效途徑，積極推行災(zāi)害保險和再保險，減少災(zāi)害可能造成的社會問題。按照“政府支持、市場化運作”的思路，建立新型救災(zāi)保險制度，發(fā)揮財政后備作用，建立以保險為先行，以其他社會、集體補償形式為輔的綜合災(zāi)害經(jīng)濟補償?shù)谋Ｕ象w系，借鑒國外救災(zāi)保險的經(jīng)驗和國內(nèi)醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等成功做法，采取“政府推動+共保經(jīng)營”和“幾個一點”等多種形式，通過政府對參保補助和對商業(yè)保險公司的政策優(yōu)惠，按照保本和微利經(jīng)營的原則，通過建立新型政策性救災(zāi)保險機制，實現(xiàn)災(zāi)后救濟向災(zāi)前防范轉(zhuǎn)變，最大限度保障群眾的生產(chǎn)、生活。對重點單位、學校、醫(yī)院組織開展建筑物安全隱患排查。將建筑物抗震設(shè)防納入基本建設(shè)管理程序，加大地震安全性評價和抗震設(shè)防監(jiān)管力度，確保新建工程的抗震能力。