石油運(yùn)輸對我國海洋污染的分析與對策

張 明

（福建交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 福建福州，350007）

1.石油運(yùn)輸對我國沿海海洋的污染

近年來我國石油消費(fèi)量增長速度加快，海上石油運(yùn)輸空前活躍。2009年，中國原油進(jìn)口量首次突破2億噸，2010年達(dá)到23930萬噸，其中的90%均通過海上船舶運(yùn)輸完成。據(jù)估計(jì)每年由于石油運(yùn)輸活動，排放到海洋中的石油高達(dá)100多萬噸，是人類其他活動泄入海洋石油量的10倍[1]。作為中國沿海常見的重要環(huán)境災(zāi)害之一，海洋溢油事故在過去幾十年中未曾停歇。國家海洋局2009年《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示，中國全海域海水中的主要污染物依然是無機(jī)氮、活性磷酸鹽和石油類。溢油事故造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失之余還會給生態(tài)帶來毀滅性的災(zāi)難。

2010年大連新港“7·16”火災(zāi)爆炸事故致1500噸原油泄漏入海，隨著油污被海潮的不斷擴(kuò)大，完成清理工作“沒有具體時(shí)間表”，專家表示，事故造成當(dāng)?shù)睾Ｓ虻纳鷳B(tài)危害或?qū)⒊掷m(xù)10年。2005年4月3日，葡萄牙籍油輪“阿提哥”在進(jìn)入大連新港時(shí)意外觸礁，導(dǎo)致數(shù)百噸原油泄漏。2002年11月23日，馬耳他籍油輪“塔斯曼?！迸c中國籍“順凱1號”輪相撞，導(dǎo)致約200噸原油泄漏。2004年12月7日，巴拿馬籍“現(xiàn)代促進(jìn)”輪與德國“伊倫娜”輪在珠江口水域發(fā)生碰撞，導(dǎo)致1200多噸船舶燃料油溢出，在海面形成約9海里的溢油帶,全部損失達(dá)6800萬元。頻繁的溢油事故，加劇了中國近海海域環(huán)境污染程度。而且，事故一旦發(fā)生，幾乎不可能徹底清理油污。遺留下的污染物，只能靠海洋自身的修復(fù)能力。但在各種污染長期作用下，中國近海海域的自身修復(fù)作用本來就非常有限。

2.影響中國海上石油運(yùn)輸污染防治管理的主要因素

2.1 我國船舶防污染法律體系及其配套不完善

針對船舶載運(yùn)散裝油類運(yùn)輸中出現(xiàn)的問題，中華人民共和國海事局曾經(jīng)頒布過《船舶載運(yùn)散裝油類及相關(guān)作業(yè)管理辦法》，該辦法為保障油輪安全、防止污染、規(guī)范現(xiàn)場管理具有積極作用，但因其僅是一個(gè)規(guī)范性文件 ,法律地位太低，執(zhí)法操作層面上存在較大難度，目前只能作為執(zhí)法監(jiān)督參考，作為國家船舶防污染法律體系重要組成部分的船舶油污損害賠償 機(jī)制仍未建立，在一定程度上也限制了船舶防污染管理工作的發(fā)展。

2.2 中國沿海石油運(yùn)輸?shù)拇皹?biāo)準(zhǔn)較低

2010年1月1日起禁止從事國際貿(mào)易的單殼油輪進(jìn)入港口，包括中國旗或外國旗的單殼油輪將被拒絕進(jìn)入中國港口，只有從事中國沿海國內(nèi)貿(mào)易的單殼油輪準(zhǔn)許靠掛中國的港口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前國內(nèi)航線共有5247艘油輪。其中，沿海油輪1497艘，運(yùn)力723.6萬載重噸，雙殼油輪僅占14%；內(nèi)河油輪3750艘，運(yùn)力173.7萬載重噸，雙殼油輪僅為6.4%[2]。單殼油輪的溢油事故率是雙殼油輪的5倍，石油貨主、租船人、經(jīng)紀(jì)人、保險(xiǎn)商等對確保承運(yùn)船舶適航、適載方面的意識不強(qiáng)，片面強(qiáng)調(diào)降低運(yùn)輸成本，出于對更新改造在經(jīng)濟(jì)上所承受的巨大壓力，絕大多數(shù)船東并未主動淘汰這些老舊船舶，造成目前國內(nèi)航線油輪船體構(gòu)造相對較落后，設(shè)備陳舊老化，適航性能差，發(fā)生污染事故的幾率較高。

2.3 航運(yùn)企業(yè)未真正建立安全與防污染管理機(jī)制

盡管國內(nèi)已逐步推進(jìn)安全管理體系的建立，但相當(dāng)部分地方航運(yùn)公司內(nèi)部安全管理水平仍然較低，岸基管理對海上運(yùn)輸安全普遍缺乏有力監(jiān)控，許多航運(yùn)公司仍未自覺將公司日常安全與防污管理真正納入安全體系的監(jiān)控之下，不時(shí)出現(xiàn)一邊在建立安全管理體系，一邊卻又在違背或繞過安全管理體系進(jìn)行船舶管理的反?，F(xiàn)象。而相應(yīng)的ISM（國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則）、NSM（中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則）體系審核則過多注重于靜態(tài)管理，缺乏對船舶實(shí)際營運(yùn)過程中的監(jiān)督與跟蹤手段。

2.4 國家未真正建立海上防災(zāi)體系

目前全國海上溢油應(yīng)急防災(zāi)體系建設(shè)速度緩慢，國家對溢油應(yīng)急的基礎(chǔ)建設(shè)資金投入不足，海區(qū)應(yīng)急反應(yīng)力量仍顯脆弱，各港口普遍缺乏適合海上作業(yè)的專業(yè)溢油應(yīng)急船舶、設(shè)備和人員,無法抵御海上重大溢油事故。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國沿海船舶油污事故的清污率只有10 % ,國際上已達(dá)70%以上，設(shè)備的落后，行動的遲緩，使得每年在中國沿海海域發(fā)生的船舶溢油污染的絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。

2.5 國家尚未建立完備的船舶溢油損害賠償機(jī)制

按照中國《海洋環(huán)境保護(hù)法》劃定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū), 給國家造成重大損失的, 由依照該法劃定行使海洋環(huán)境監(jiān)視治理權(quán)的部分代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。但實(shí)際上，該法律失于籠統(tǒng)，可操縱性不強(qiáng)，缺少詳細(xì)執(zhí)行尺度和配套實(shí)施細(xì)則，造成實(shí)踐中的諸多困惑和無奈，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中仍有“無法可依”的尷尬。雖然國際航線油船基本上都參加了油污責(zé)任險(xiǎn)，但隨著進(jìn)口石油量的劇增，勢必將帶動國內(nèi)沿海油船的運(yùn)輸。例如，超大型油船受部分卸貨港水深限制，可能更多地采用海上過駁方式或二程運(yùn)輸方式來完成進(jìn)口石油的轉(zhuǎn)運(yùn)，而國家航運(yùn)政策明確規(guī)定，沿海運(yùn)輸必須由中國籍船舶承運(yùn)。近年來國內(nèi)沿海油船發(fā)生污染事故，因船舶未投保油污責(zé)任險(xiǎn)而沒有賠償能力，給海事機(jī)關(guān)進(jìn)行事故處理造成極大困難，使得長期以來對應(yīng)急反應(yīng)設(shè)施的投資主要靠國家撥款或強(qiáng)制企業(yè)配備，渠道比較單一，資金難以保障，在大大束縛中國溢油應(yīng)急反應(yīng)工作發(fā)展的同時(shí)，也使得中國海洋資源一旦損失后難以彌補(bǔ)。

3.石油運(yùn)輸防污染管理對策

3.1 盡快完善中國防治船舶污染法規(guī)體系

學(xué)習(xí)和借鑒外國船舶污染防治立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和行之有效的管理辦法,采用各國通行的船舶污染防治和海洋環(huán)境保護(hù)制度與措施，并根據(jù)實(shí)際需要,盡可能地參加有關(guān)公約，應(yīng)盡力與國際接軌，將國際公約具體化、國內(nèi)化，依據(jù)有關(guān)國際公約對海洋環(huán)境保護(hù)法做出修訂是完全必要的[3]。重新對《船舶載運(yùn)散裝油類及相關(guān)作業(yè)安全管理辦法》內(nèi)容進(jìn)行審核修訂，提交交通運(yùn)輸部批準(zhǔn)，使其從規(guī)范性文件上升為部門規(guī)章，彌補(bǔ)現(xiàn)行油輪安全與防污染管理法規(guī)存在的空白。鑒于中國港口眾多，海域條件復(fù)雜的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵地方政府在不違背上位法的前提下，制定具有本地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的地方性法規(guī)，作為國家法律、法規(guī)的補(bǔ)充，進(jìn)一步完善中國防治船舶污染法規(guī)體系。

3.2 提高國內(nèi)航行油輪的安全與防污染技術(shù)水平

為加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)，降低單殼油輪重大油污事故風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)交通運(yùn)輸部“關(guān)于提前淘汰國內(nèi)航行單殼油輪實(shí)施方案的公告”。研究確定中國沿海的特別敏感海區(qū)，并報(bào)請國際海事組織，禁止任何載有原油、燃料油等易造成海洋污染貨物的15年船齡以上的單殼油輪通過，以保護(hù)這一地區(qū)不可再生資源。油輪的建造、改造和修理應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行建造和檢驗(yàn)規(guī)范的各項(xiàng)要求，確保船舶建造、修理能夠符合規(guī)范和檢查的要求，保證船舶始終處于一個(gè)良好的安全狀況。特別是對于防污染設(shè)備的更新和修理，嚴(yán)格把關(guān)，保證船舶防污染設(shè)備不帶病使用。

3.3 充分發(fā)揮船舶交通管理系統(tǒng)在船舶防污染中的作用

隨著船舶交通流量的急劇增加，通航環(huán)境日趨復(fù)雜，船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）是一種為有序協(xié)調(diào)擁擠的水域交通而建立的高級監(jiān)控服務(wù)系統(tǒng)，在VTS 管理區(qū)域內(nèi)，加強(qiáng)對油輪的重點(diǎn)監(jiān)管，值班人員應(yīng)有目的的了解船舶載貨情況，通過雷達(dá)及AIS對該船進(jìn)行重點(diǎn)標(biāo)注和實(shí)施重點(diǎn)跟蹤監(jiān)控。當(dāng)油輪進(jìn)入通航密集區(qū)、航行條件復(fù)雜區(qū)域或可能危及船舶航行安全的情況時(shí), VTS應(yīng)盡早向其提供有關(guān)信息 ,提醒其及早采取應(yīng)對措施 ,必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行交通組織和實(shí)施現(xiàn)場維護(hù) ,以避免緊迫局面或險(xiǎn)情的發(fā)生。嚴(yán)格執(zhí)行船舶定線制及船舶報(bào)告制度,通過規(guī)范船舶執(zhí)行船舶報(bào)告行為，減少污染事故的發(fā)生[4]。目前全國大多數(shù)港口都已建立 VTS 系統(tǒng)，我國臺灣海峽VTS 系統(tǒng)也即將投入使用，要充分發(fā)揮 VTS 系統(tǒng)在通航管理中的作用，尤其是在惡劣氣象條件下向船舶提供優(yōu)質(zhì)的導(dǎo)航服務(wù)，不斷提高其服務(wù)于安全與防污染管理的效率和效能。

3.4 加大對石油運(yùn)輸船舶和公司的管理力度

在鞏固國際航線航運(yùn)公司實(shí)施安全管理體系取得階段性成果的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)國內(nèi)航運(yùn)公司建立安全管理體系工作，重點(diǎn)幫助油輪公司對 NSM 規(guī)則原則的正確理解，充分保證體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高岸基對航行船舶安全的監(jiān)控能力。加大 PSC（港口國監(jiān)督）和 FSC（船旗國檢查）檢查力度，提高對超齡單殼油輪的安全檢查比例，對存在嚴(yán)重缺陷或低標(biāo)準(zhǔn)的國外油輪，除作出必要處罰拒絕其再次進(jìn)入國內(nèi)港口外還應(yīng)將其列入黑名單，及時(shí)通報(bào)國際海事組織，形成國際范圍內(nèi)對這些油輪的跟蹤控制。積極探索在國內(nèi)沿海油輪中建立安全信譽(yù)管理制度，對安全與防污染做的好的船，減少登輪檢查次數(shù)，提供船舶進(jìn)出港的各項(xiàng)便利，反之則恢復(fù)航次檢查甚至滯留，并將對這些船舶的檢查結(jié)果及時(shí)向社會公布，從而擴(kuò)大社會相關(guān)企業(yè)對承運(yùn)船舶實(shí)際狀況的知情權(quán)，做出符合企業(yè)利益的明智選擇，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿在安全管理中的積極作用。

3.5 強(qiáng)化船員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和提高

船員綜合素質(zhì)的高低，是減少海損事故，防止油污染的關(guān)鍵。根據(jù)國際油輪船東防污染聯(lián)合會提供的數(shù)據(jù)，世界上重特大污染事故(一次性泄油量超過 700 t)中的62%都是由于油輪擱淺、碰撞所引起的。這充分反映出油輪船員在安全意識、操作能力、對當(dāng)時(shí)環(huán)境的判斷力和綜合評估能力上還存在較為突出的問題。在船舶硬件設(shè)施滿足安全要求的情況下，強(qiáng)化船員綜合素質(zhì)，定期參加防污染知識和技能的培訓(xùn)，加強(qiáng)對船舶防污染應(yīng)急救援對策和應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃的演練。按安全管理體系要求，定期組織相關(guān)船員進(jìn)行防污染設(shè)備操作培訓(xùn)，了解設(shè)備的操作要點(diǎn)和注意事項(xiàng)。在培訓(xùn)中注意加大實(shí)際操作的比重，不斷提升船員的安全和防污染的意識和技能。其次是重視船員特別駕駛?cè)藛T職業(yè)道德修養(yǎng)，養(yǎng)成良好的安全意識，自覺遵守航行法規(guī)和安全操作規(guī)程。作為海事主管機(jī)關(guān)，則應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，把管理重點(diǎn)從傳統(tǒng)的對船員的理論考試逐步過渡到對船員的實(shí)際操作能力的監(jiān)控，借助模擬器和船上實(shí)操考試完成對船員實(shí)操能力的評估。結(jié)合船舶安全檢查，提高對船員日常性操作能力的檢查比重。建立對船員海上資歷監(jiān)控機(jī)制，對造成事故的責(zé)任船員，除對其行政處罰外還應(yīng)責(zé)成其重新接受海事機(jī)關(guān)指定的技能培訓(xùn)和考核。

3.6 加大對港口溢油應(yīng)急反應(yīng)的基礎(chǔ)性投入

完善溢油應(yīng)急反應(yīng)的基礎(chǔ)工作。在中國油污基金尚未建立之前，應(yīng)由國家增加海上防污經(jīng)費(fèi)的投入，在石油進(jìn)口量大的幾個(gè)沿海區(qū)域(如珠江口、長江口)建立國家級溢油應(yīng)急設(shè)備儲備庫及港口儲備分庫，實(shí)現(xiàn)全國海區(qū)溢油應(yīng)急設(shè)備統(tǒng)一調(diào)配，資源共享，在硬件上為提高中國沿海溢油應(yīng)急反應(yīng)整體能力提供保障。 根據(jù)國際上普遍實(shí)行的“誰受益誰出錢”原則，國家應(yīng)在法律上明確與石油進(jìn)出口有直接關(guān)系的企業(yè)，必須承擔(dān)與之利益相適應(yīng)的社會責(zé)任和義務(wù)，既在分?jǐn)倗矣臀蹞p害賠償基金的同時(shí)，還應(yīng)投資建立具有一定規(guī)模的海上溢油應(yīng)急處置網(wǎng)點(diǎn)，作為企業(yè)營運(yùn)配套設(shè)施和國家海上溢油應(yīng)急反應(yīng)體系的補(bǔ)充，并直接配合參與海事主管機(jī)關(guān)組織的各類重大溢油清除行動。另一方面，政府還應(yīng)認(rèn)真研究對外開放中國海上環(huán)保市場的可行性，在政策上扶持吸引國外或民間資本和技術(shù)投入到中國的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)行業(yè)，實(shí)行市場化運(yùn)作，保持合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，通過這種合作消化吸收國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，推動中國海上溢油應(yīng)急反應(yīng)向?qū)I(yè)化、規(guī)模化方向發(fā)展。

3.7 盡快建立國內(nèi)船舶油污損害賠償機(jī)制

我國缺乏完善的油污損害賠償機(jī)制，現(xiàn)行法上對2000噸以下的油船未要求強(qiáng)制保險(xiǎn)、對2000噸以上的國內(nèi)航線船舶僅要求持有《油污民事責(zé)任信用證書》。粗疏的制度無益于改善國內(nèi)油船承受風(fēng)險(xiǎn)能力低，賠付率差的現(xiàn)狀。發(fā)生油污事故后，我國油船的所有人無力承擔(dān)清污責(zé)任和巨額的賠償責(zé)任，油污受害人受償?shù)谋壤?、?shù)額少。因此，構(gòu)建我國的船舶污染損害賠償制度已成為當(dāng)務(wù)之急。從目前中國交納攤款和油污賠償情況分析，F(xiàn)UND 92 (1972 年國際油污基金公約1992 年議定書）適用于中國的時(shí)機(jī)還不成熟，當(dāng)務(wù)之急還是先建立國內(nèi)船舶油污損害賠償機(jī)制?？紤]到中國油輪小船多，船東承受能力有限，保險(xiǎn)公司對小油輪的保額較低，要求國內(nèi)航線油輪完全執(zhí)行 CLC 92（1969年油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書）尚有許多實(shí)際困難，因此在實(shí)施國內(nèi)航線油輪保險(xiǎn)時(shí)，一方面，應(yīng)充分考慮中國國情，適當(dāng)降低船東保險(xiǎn)限額，油輪強(qiáng)制油污保險(xiǎn)采取從低到高、分布實(shí)施、逐步到位，最后與國際接軌的方式。另一方面，參照發(fā)達(dá)國家的做法，積極鼓勵地方政府和石油進(jìn)口商建立與之相適應(yīng)規(guī)模的海上防污基金和應(yīng)急力量作為國家海上防災(zāi)體系的補(bǔ)充。

4.結(jié)語

隨著油輪通航密度的增加，石油運(yùn)輸污染事故給我國沿海水域生態(tài)環(huán)境及國家、人民財(cái)產(chǎn)和人身健康帶來了巨大的威脅，已引起國家的高度關(guān)注，盡快完善中國防治船舶污染法規(guī)體系，提高國內(nèi)航行油輪的安全與防污染技術(shù)水平，充分發(fā)揮船舶交通管理系統(tǒng)在船舶防污染中的作用，加大對石油運(yùn)輸船舶、公司管理力度，以及港口溢油應(yīng)急反應(yīng)的基礎(chǔ)性投入，強(qiáng)化船員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，建立國內(nèi)船舶油污損害賠償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)讓海洋更清潔的目標(biāo)。

[1] 關(guān)于船舶防污染問題的探討[EB/OL].[2007-03-23].http://www.china-csc.com/ShowArticle.asp?ArticleID=4750.

[2] 單殼油輪大限將至[EB/OL].[2011-01-12].http://www.3158.cn/news/20110112/13/87-00430058_1.shtml.

[3] 劉澤慧.船舶污染的現(xiàn)狀及防治對策[EB/OL].[2009-12-08].http://www.81tech.com/2009/1208/8078.html.

[4] 鄭永春.VTS在防治船舶污染海洋環(huán)境中的作用[J].天津航海, 2009.2 :79-80.