長江流域用水總量控制探討

陳 進(jìn)，朱延龍

（1.水利部長江水利委員會長江科學(xué)院，430010，武漢；2.青海省水文局，810001，西寧）

長江流域雖然水資源總量豐富，但近20年來，由于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐緩慢，建設(shè)和運(yùn)行管理成本高、收益低，水利工程供水能力低，導(dǎo)致傳統(tǒng)的區(qū)域性和季節(jié)性缺水問題沒有解決，而水質(zhì)性缺水問題日益嚴(yán)重。云南滇中、湖南衡邵地區(qū)、江西贛南、四川盆地、湖北與河南交界附近的三北等地區(qū)是長江流域傳統(tǒng)的缺水地區(qū)。近10年來，洞庭湖、鄱陽湖等地區(qū)本是長江流域主要產(chǎn)水地區(qū)，水資源總量豐富，但幾乎每年都出現(xiàn)程度不同的季節(jié)性干旱缺水問題。長江流域大部分城市、長江三角洲地區(qū)、荊南四河等地區(qū)存在日益嚴(yán)重的水質(zhì)性缺水問題。隨著南水北調(diào)中線工程和引江濟(jì)謂等跨流域調(diào)水工程的實施，漢江水資源利用率將超過40%，成為長江流域資源利用率最高的河流，漢江中下游水資源和水環(huán)境問題將會凸顯。長江水資源總量豐富，但大部分是汛期的洪水，汛期水量占總量的70%，洪水難以利用；而在非汛期，相當(dāng)多的地區(qū)不僅可利用水量不足，而且水力發(fā)電和航運(yùn)等河道內(nèi)用水與河道外用水矛盾仍然十分突出。所以，長江流域?qū)嵭杏盟偭靠刂剖直匾?/p>

一、長江總量控制和管理面臨的主要問題

1.水庫等水利基礎(chǔ)設(shè)施控制河流能力比較低

水庫是調(diào)節(jié)河道水流、解決季節(jié)性和工程性缺水問題的主要途徑。至2009年年底，長江流域雖然已經(jīng)建成各類水庫4.6萬座，但總興利庫容僅為1200多億m3，其中大型水庫166座，總興利庫容966億m3，與多年平均地表徑流量9856億m3比較，已建水庫總興利庫容占12%，其中大型水庫總興利庫容僅占長江地表水量的10%，而且大型水庫地區(qū)分布不均衡，調(diào)節(jié)性能好的水庫多分布在二、三級支流上，沒有能力解決大范圍干旱缺水和季節(jié)性缺水問題。在水庫控制水流的能力方面，長江與黃河等北方河流有很大的差距。

另一方面，相當(dāng)多的水庫，由于灌溉和供水配套設(shè)施不完善、水庫年久失修或者運(yùn)行管理成本高等原因，水庫的作用得不到充分發(fā)揮，一些水庫改變用途，如增加發(fā)電機(jī)組、向工業(yè)和城市供水等，甚至僅用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，解決不了本地區(qū)的干旱缺水問題。還有一些新建水庫，雖然以水利工程名義上馬，得到國家和地方財政資金的支持，但由于業(yè)主追求利益最大化，對建設(shè)水電站積極性高，而對于灌溉和供水設(shè)施等水利功能的建設(shè)由于見效慢或者效益低，不是安排在工程的后期建設(shè)，就是建好渠首，等待地方規(guī)劃和建設(shè)配套工程，使水庫的灌溉和供水功能遲遲得不到發(fā)揮。

2.山區(qū)河流水面高程低，提水成本高

長江流域除中下游平原地區(qū)外，大部分地區(qū)是山區(qū)和丘陵地區(qū)，山高水低，長江及主要支流水位只有在較大洪水來臨時，河水水位才高于地表面，其他大部分時間河水都低于地表面，如果沒有水庫及配套渠道，提水和抽水等供水成本高，在山丘區(qū)，有水也難用。

3.中下游江湖關(guān)系復(fù)雜，進(jìn)出水量核算困難

長江中下游江湖關(guān)系及長江三角洲地區(qū)水網(wǎng)關(guān)系復(fù)雜，河流進(jìn)出水量測量和計量困難。如洞庭湖的三口進(jìn)流，城陵磯出流；鄱陽湖湖口與長江干流、大運(yùn)河與長江、淮河與長江等水量交換關(guān)系復(fù)雜，很難測量。另外長江中下游地區(qū)與周邊湖泊和河流還有數(shù)以千計的水閘相聯(lián)系，這些水閘大多數(shù)是雙向閘，當(dāng)長江過洪時擋水，而支流或者湖泊來洪水時向長江干流放水，需要引江灌溉時又進(jìn)水，水閘進(jìn)出流關(guān)系十分復(fù)雜，進(jìn)出水流計量難度大，各河流和湖區(qū)用水總量控制的監(jiān)控技術(shù)難度大。

4.跨流域引調(diào)水工程多，流域內(nèi)外用水矛盾日益增多

長江水資源豐富，處在我國南北交界的中間地區(qū)，各類跨流域引調(diào)水工程都以長江為水源地，建設(shè)中和規(guī)劃的跨流域引調(diào)水工程很多。如引江濟(jì)太工程已經(jīng)實施多年，南水北調(diào)中線、南水北調(diào)東線、黔中調(diào)水、引江濟(jì)漢等工程已經(jīng)開工建設(shè)，南水北調(diào)西線、滇中調(diào)水、引江濟(jì)渭、引江濟(jì)巢、大東湖連通、引岷濟(jì)沱等跨流域引調(diào)水工程已經(jīng)規(guī)劃，流域內(nèi)與流域外用水管理關(guān)系復(fù)雜。

5.流域跨省、直轄市地區(qū)多，用水監(jiān)督管理復(fù)雜

長江流域干流流經(jīng)11個省、自治區(qū)、直轄市，流域涉及19個省、自治區(qū)、直轄市，主要省界河流有115條，其中流域面積在10000 km2以上的有25條，流域面積在5000 km2以上的有45條，流域面積2000 km2以上的有68條，水功能區(qū)省界緩沖區(qū)共有114個，河流上下游、左右岸跨行政區(qū)的用水總量控制斷面多，監(jiān)督和管理難度大。

二、用水總量控制的原則和方法

1.原則

根據(jù)長江流域水資源特點(diǎn)和用水管理存在的問題，用水總量控制應(yīng)該考慮以下原則：

①總量控制與水功能區(qū)管理結(jié)合。水質(zhì)性缺水是長江流域現(xiàn)在和未來水資源管理的重點(diǎn)，也是用水總量控制、建立節(jié)水防污型社會的主要驅(qū)動力。長江流域許多城市附近水源污染嚴(yán)重，城市供水嚴(yán)重依賴上游來的客水，如武漢、南京和上海等大城市，如果客水出現(xiàn)問題，水源就可能中斷。在長江流域，由于水多，人們提高水利用效率和節(jié)水的意識比較薄弱，如果不與水功能區(qū)管理目標(biāo)結(jié)合，總量控制的約束力將很弱。用水越多，廢污水排放量越大，水質(zhì)性缺水問題就越突出。所以應(yīng)該嚴(yán)格控制入河排污總量，以提高水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率來促進(jìn)用水總量控制。

②總量控制與水利工程調(diào)度能力的提高結(jié)合。長江流域區(qū)域性、季節(jié)性和工程性缺水主要是水利工程布局不合理，配套設(shè)施不完善，調(diào)節(jié)能力較弱造成的。從整體上看，長江干流和主要支流上的水庫調(diào)節(jié)能力較弱，主要干支流上基本沒有年調(diào)節(jié)水庫，控制水流的能力有限，用水總量控制的手段和能力不足。

③總量控制與跨流域引調(diào)水管理結(jié)合。流域內(nèi)外用水需要統(tǒng)一管理，特別是遇枯水年和枯水季，當(dāng)本流域用水短缺時，需要統(tǒng)籌流域內(nèi)和流域外用水的管理。

④總量控制重點(diǎn)在枯水年、非汛期和缺水地區(qū)。長江流域缺水主要發(fā)生在枯水年、枯水期。當(dāng)然也有一些地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)干旱缺水問題，在汛期也經(jīng)常出現(xiàn)伏旱等災(zāi)害。由于長江絕大多數(shù)水庫在汛期會放低水庫運(yùn)行，使大部分水庫沒有調(diào)節(jié)能力，在汛期總量控制的能力十分有限，而且需要服從防汛調(diào)度，所以長江流域總量控制的主要時段是非汛期和重點(diǎn)地區(qū)。

2.總量控制方法探討

過去，用水管理一般與計劃用水管理結(jié)合，主要依據(jù)是用水現(xiàn)狀、用水指標(biāo)和節(jié)水潛力等因素。這種管理主要從宏觀角度對流域和區(qū)域用水進(jìn)行指導(dǎo)，存在的問題是計劃用水基本上從下向上層層申報，缺乏科學(xué)性，指標(biāo)沒有多少約束力，或者由于缺乏計量和監(jiān)督手段，沒有辦法核實實際用水情況。像長江這么大的流域，即使針對一條支流的管理，僅靠用水計劃和總量控制指標(biāo)也難以起到作用?，F(xiàn)代水資源管理的理念是“沒有計量，就沒有管理”，長江流域除用水戶計量得到一定發(fā)展外，取水和排水的計量及監(jiān)督管理十分落后，相當(dāng)多的用水戶沒有安裝計量設(shè)施，用水管理實際上處在計劃指導(dǎo)水平上，管理缺乏針對性，因此，總量控制的關(guān)鍵是建立取水、用水、排水的計量系統(tǒng)和科學(xué)的用水指標(biāo)分配體系。

（1）確定河流控制斷面

為了核算河流來水，分析上游地區(qū)取水、用水和排水對河水的影響，明確管理責(zé)任，需要在河流和重要水域設(shè)立控制監(jiān)測斷面，測量水量和水質(zhì)。斷面確定的原則建議如下：①長江干支流控制性水文站點(diǎn)，②長江流域主要干支流以及流域面積在5000km2以上省界河流，③水功能區(qū)省界緩沖區(qū)，④曾有水事糾紛和目前仍有水事糾紛的河流，⑤控制性水庫入庫斷面和大壩下游斷面，⑥跨流域引調(diào)水工程引調(diào)水口，⑦江湖湖口、重要控制閘，⑧重要生態(tài)與環(huán)境敏感區(qū)斷面。各省可以根據(jù)上述原則確定本地區(qū)河流和水域的控制斷面，逐步建立起可核算和監(jiān)督管理的河流測量和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。

（2）各流域和區(qū)域用水合理性分析

由于長江流域總體水資源量豐富，流域內(nèi)各地區(qū)用水指標(biāo)與北方地區(qū)有一定差距。在分配總量指標(biāo)時都怕留給自己地區(qū)的少。所以，需要按流域和行政區(qū)用兩個口徑復(fù)核現(xiàn)狀用水合理性和節(jié)水潛力，各地區(qū)需要在水資源綜合規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)一步核算現(xiàn)狀和未來用水的科學(xué)性和需求。水資源綜合規(guī)劃雖然剛剛被國務(wù)院批準(zhǔn)，但規(guī)劃基準(zhǔn)年是2004年，近年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展快，各地區(qū)用水、需水變化較大，而且長江流域節(jié)水和提高用水效率總體意識較差，需要按全國統(tǒng)一用水指標(biāo)核算各地區(qū)用水合理性和用水效率。這樣，才能科學(xué)地確定各區(qū)域的用水指標(biāo)，并有定量指標(biāo)說服各地區(qū)接受分配的指標(biāo)。

（3）總量控制指標(biāo)的分配

在流域和區(qū)域用水現(xiàn)狀、用水合理性分析基礎(chǔ)上，分配各支流和行政區(qū)的用水總量指標(biāo)。用水總量指標(biāo)的分配應(yīng)該采用從上到下的原則，再分級征求意見和協(xié)調(diào)，即先從長江流域總體開始，其次分配到干流控制斷面和各主要支流控制斷面，第三步分配到省級行政區(qū)，第四步分配到省內(nèi)河流和地級區(qū)。如果從下向上申報，各地區(qū)會忽視本地區(qū)用水的效率，過多考慮自己的開發(fā)利用潛力和發(fā)展空間，所報數(shù)量會很大，達(dá)不到總量控制的目標(biāo)。當(dāng)然，用水總量控制在各區(qū)域間的談判和協(xié)調(diào)工作量將十分艱巨，必須與各地區(qū)的用水指標(biāo)的先進(jìn)性和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率的提高結(jié)合起來，協(xié)調(diào)才有基礎(chǔ)和說服力。

（4）總量控制的管理

用水指標(biāo)分配下去，最主要的任務(wù)是如何加強(qiáng)管理，不能僅將總量控制指標(biāo)作為指導(dǎo)性的計劃指標(biāo)，而是要通過總量控制提高水的利用效率。管理方法建議與取水許可管理結(jié)合，并與規(guī)劃和建設(shè)新水利工程項目結(jié)合。工業(yè)和生活用水、跨流域引調(diào)水首先應(yīng)該與取水許可管理結(jié)合，超過總量控制指標(biāo)的流域和地區(qū)，原則上不再新增用水量指標(biāo)，如果確實需要新增用水，可以通過行政協(xié)調(diào)或者水市場進(jìn)行總量控制指標(biāo)的調(diào)整或者交易，使總量控制紅線成為真正的控制性指標(biāo)。對于納入取水許可管理的灌區(qū)等農(nóng)業(yè)用水，可以參照工業(yè)與生活用水總量管理。對于大部分沒有納入取水許可管理的農(nóng)業(yè)用水，流域和地方水行政主管部門可以根據(jù)耕地面積、農(nóng)作物種類和用水指標(biāo)核算其用水總量。未來，在條件許可時，可以由政府出錢逐步建立起田間灌溉用水的計量系統(tǒng)。從近10年來長江流域用水情況看，農(nóng)業(yè)用水總量并沒有增加，基本上穩(wěn)定在1000億m3左右，如果采用節(jié)水灌溉技術(shù)，農(nóng)業(yè)用水總量還可以減少。

總量控制管理的難點(diǎn)是未來氣候變化和人類用水需求變化帶來的用水變化，特別是區(qū)域間用水指標(biāo)的調(diào)整會不斷增加，所以，開始分配應(yīng)該嚴(yán)格控制用水指標(biāo)，流域和省級政府可以保留一定數(shù)量的用水指標(biāo)，作為未來調(diào)節(jié)或者適度增加用水指標(biāo)的儲備，類似美國的水銀行。隨著長江流域控制性水庫的建設(shè)和新一輪水利工程建設(shè)高潮的到來，長江水流的調(diào)節(jié)能力會提高，流域機(jī)構(gòu)和省級地方政府有條件掌握一部分用水指標(biāo)，但增加用水總量的前提應(yīng)該是用水效率的提高和水環(huán)境的改善這兩個必要條件。

三、總量控制的監(jiān)測和評價

要將總量控制落到實處，必須加強(qiáng)監(jiān)測和監(jiān)督管理。監(jiān)測包括兩個層次，一個是宏觀層面上河流控制斷面水量和水質(zhì)的監(jiān)測，一個是微觀層面上用水戶取水、用水和排水的監(jiān)測。

1.河流控制斷面的監(jiān)測

通過對每個控制斷面的監(jiān)測可以從宏觀角度測量一條河流或者重要水域上游地區(qū)的來水和用水影響情況，鑒別上游地區(qū)排污影響和突發(fā)性水污染事故的責(zé)任，同時對下游地區(qū)取水、用水和排水提供指導(dǎo)。

2.大型水庫興利庫容的監(jiān)測

大型水庫興利庫容是解決長江流域水資源短缺的重要手段，由于管理權(quán)限的限制，目前大型水庫運(yùn)行和管理分屬不同地區(qū)和部門，未來需要對流域內(nèi)的大型水庫興利庫容進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測和調(diào)度計劃的制定，遇特殊干旱時期，需要統(tǒng)一調(diào)度和管理，所以，必須對各水庫興利庫容進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。

3.跨流域引調(diào)水的監(jiān)測

目前建設(shè)和規(guī)劃的跨流域引調(diào)水總量占長江水資源總量比例并不多，但遇特別枯水年或者特枯季節(jié)，外調(diào)水量需要控制，以保證本流域基本的用水需求。監(jiān)測資料還可以向社會公布，向社會說明外調(diào)水量的影響。

4.沿江閘口監(jiān)測

長江中下游有大量通江河流和湖泊，絕大多數(shù)是通過閘涵來控制水量，每年沿江引水量達(dá)數(shù)百億立方米之多，遇枯水期，對長江水資源配置，特別是對中下游及河口地區(qū)的影響較大，必須進(jìn)行監(jiān)測和控制，否則，僅靠大型水庫聯(lián)合調(diào)度不能解決大范圍的區(qū)域性干旱缺水問題。

5.主要用水戶監(jiān)測

要實施用水總量控制的監(jiān)督，必須要求每個取水戶都安裝取水和排水的計量設(shè)施，逐步做到實時在線監(jiān)測，這樣，用水總量控制才能落到實處。

有了宏觀和微觀層面上測量和計量系統(tǒng)，就可以對流域、區(qū)域和用水戶進(jìn)行檢查、考核和監(jiān)督，也可以快速評價各地區(qū)和主要用水戶執(zhí)行總量控制的效果。當(dāng)然，還必須通過制度建設(shè)，明確總量控制分級分地區(qū)管理職責(zé)和獎懲制度，對于控制好的地區(qū)和用水戶給予獎勵，對于控制不好的地區(qū)和用水戶給予懲罰，使總量控制變?yōu)橛屑s束力的管理紅線。

[1]陳雷.實行最嚴(yán)格的水資源管理制度保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展[J].中國水利，2009（5）.

[2]陳進(jìn).南方水資源管理問題的討論[J].中國水利，2009（15）.

[3]陳進(jìn).長江流域大型水庫群統(tǒng)一蓄水調(diào)度問題探討[J].中國水利，2010（8）.