東營市社會組織發(fā)展現(xiàn)狀及對策思考

孟魯平，唐志輝，張 鵬

（1.中共東營市委黨校 管理學教研室，山東 東營 257000；2.東營市民政局 民間組織管理辦公室，山東 東營 257000；3.東營市人力資源和社會保障局 畢業(yè)生就業(yè)辦公室，山東 東營 257000）

東營市社會組織發(fā)展現(xiàn)狀及對策思考

孟魯平1，唐志輝2，張 鵬3

（1.中共東營市委黨校 管理學教研室，山東 東營 257000；2.東營市民政局 民間組織管理辦公室，山東 東營 257000；3.東營市人力資源和社會保障局 畢業(yè)生就業(yè)辦公室，山東 東營 257000）

目前東營市社會組織發(fā)展中營利性問題較為突出，資金困乏和機關(guān)化仍然是發(fā)展的瓶頸問題。從黃河三角洲開發(fā)建設(shè)的大局出發(fā)，政府應(yīng)當加強對社會組織的培育、扶持和規(guī)范監(jiān)督，將社會組織的發(fā)展規(guī)劃納入到黃河三角洲開發(fā)建設(shè)的總體戰(zhàn)略之中；社會組織應(yīng)加強自身建設(shè)，規(guī)范自身內(nèi)部運作機制，保障自身科學持續(xù)發(fā)展；此外，還應(yīng)積極構(gòu)建社會輿論監(jiān)督體系，增加市民對社會組織的認知和監(jiān)督。此三方的共同努力能夠推動東營市社會組織健康、有序發(fā)展。

東營；社會組織；管理體制

一、東營市社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）內(nèi)涵、類型及數(shù)量

社會組織即不以營利為目的，為社會公益服務(wù)，提供準公共產(chǎn)品的正式組織，是介于政府組織和經(jīng)濟組織之間的一切社會性的組織。它們具有非政府性、非營利性、自愿性和公益性的特點。目前我國的社會組織大致分為社會團體、民辦非企業(yè)單位、社區(qū)群團組織、基金會和境外在華社會組織五大類［1］。東營市的社會組織則主要是由社會團體和民辦非企業(yè)單位組成。從1989年國務(wù)院《社會團體登記管理條例》頒布后，東營市開始登記注冊社會組織。截至2009年底，全市共注冊登記社會組織956個，其中，社會團體569個，民辦非企業(yè)單位449個。

（二）活動領(lǐng)域、服務(wù)方式及社會貢獻

東營市社會組織的業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域日益呈現(xiàn)出多元化的格局。目前已經(jīng)涉及到減貧濟困、救災防災、安老撫幼、扶弱助孤、助學助醫(yī)等各方面。它們中有的積極參與社會福利建設(shè)，推進了社會公益事業(yè)的發(fā)展；有的深入基層社區(qū)，了解群眾的要求和愿望，積極向黨和政府提出意見與建議，調(diào)解社會矛盾；有的充分利用社會資源，擴大社會服務(wù)領(lǐng)域，拓展了就業(yè)和再就業(yè)渠道；有的活躍在農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域，幫助農(nóng)民增產(chǎn)致富，維護農(nóng)民利益，有力地推動了全市新農(nóng)村建設(shè)；有的切實履行政府賦予的行業(yè)自律的職能，建立行業(yè)規(guī)范，促進公平競爭，加強行業(yè)自律，促進了全市生產(chǎn)發(fā)展和技術(shù)進步；有的充分利用自身優(yōu)勢，在繁榮文化，發(fā)展教育，保護生態(tài)，推動科技進步，促進體育衛(wèi)生事業(yè)等方面奉獻聰明才智，促進了全市各項社會事業(yè)的發(fā)展。

二、東營市社會組織發(fā)展中存在的問題

近年來，東營市社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了一系列社會效益的同時，也暴露出很多問題，如營利性問題突出、機關(guān)化現(xiàn)象嚴重、發(fā)展動力不足等。下面筆者將對這些問題的表象及其深層次的原因展開深入的分析。

（一）營利性與監(jiān)督不完善

非營利性是社會組織區(qū)別于企業(yè)的一個顯著特征。社會組織的非營利性是指社會組織的活動不以營利為目的，組織存在的根本目的是實現(xiàn)社會的公共利益，社會組織中任何成員不得通過社會組織營利。社會組織的營利行為是一個世界性難題，東營市同樣存在這樣的問題，部分社會組織通過開辦附屬企業(yè)或者直接營利的方式從市場獲取資源。呈現(xiàn)出社會團體少，民辦非企業(yè)單位多的現(xiàn)狀。截止到2008年全市注冊登記社會組織中，社會團體類僅占37.1%，民辦非企業(yè)單位則占62.9%，民辦非企業(yè)單位是營利問題的重災區(qū)。甚至出現(xiàn)個別人利用民辦非企業(yè)單位中飽私囊。營利性問題使社會組織的公信力受損。當該社會組織在目標和宗旨、人事、資源、管理運作等方面帶上了營利性、市場化的烙印，它便偏離了非營利的軌道，在公眾中喪失了公信力。

造成上述問題的原因是多方面的，筆者認為最直接的原因在于監(jiān)督不完善。對于社會組織的監(jiān)督主要來源于三個層面：第一，組織體制內(nèi)的自我監(jiān)督。東營市的社會組織規(guī)模普遍比較小，組織自身建設(shè)不足，組織內(nèi)監(jiān)督機制不健全。第二，政府監(jiān)督。東營市的社會組織由其業(yè)務(wù)主管單位和民政部門共同監(jiān)督，但共同監(jiān)督容易共同不監(jiān)督，推諉責任，出現(xiàn)監(jiān)督的真空地帶。第三，社會監(jiān)督。東營市公眾對于社會組織的知曉度低，加之社會組織自身信息不公開，這種監(jiān)督更難以發(fā)揮作用。正是由于監(jiān)督制度的缺失為社會組織提供了營利的空間與可能。

（二）機關(guān)化與體制不健全

社會組織的產(chǎn)生主要有社會選擇和政府選擇兩種路徑。社會選擇是指由各種社會力量決定社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展，這類社會組織植根于民間，能夠成長為社會自治的主體力量。政府選擇則是由政府根據(jù)社會管理的需要決定社會組織的成立、活動和注銷［2］。有些社會組織的成立甚至是政府為了解決其自身解決不了的編制問題，政府對其領(lǐng)導人員的任命和工作人員的配置全面負責，面面俱到。我市的社會組織掛靠在黨政機關(guān)的社團也比較多，這部分組織主要的資源來源于政府，工作人員來自政府，運作體制是參照政府的原則和結(jié)構(gòu)建立的，組織開展活動也主要是對政府負責，筆者將這種現(xiàn)象稱為社團機關(guān)化。機關(guān)化造成的直接影響是：第一，草根社會組織的產(chǎn)生受到抑制，發(fā)展空間受到排擠。第二，服務(wù)領(lǐng)域分布不均衡。帶有官辦色彩的社會組織因受業(yè)務(wù)主管單位的制約成為政府權(quán)力在社會的延伸，很難深入基層，了解基層所需；而那些迫切需要公民參與且需一定資金、地位和專業(yè)難度的領(lǐng)域由于草根社會組織力量薄弱很少涉及。第三，服務(wù)對象分布不均衡。在服務(wù)對象方面，為企業(yè)家等優(yōu)勢群體服務(wù)和為其他中間群體服務(wù)的社會組織數(shù)量較多，而為弱勢群體服務(wù)的社會組織數(shù)量則較少。

究其原因，筆者認為是社會組織管理體制的弊端。東營市對社會組織的管理沿用我國舊有的社會組織管理體制，即登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理體制。而業(yè)務(wù)主管單位對社會組織的管理有時會出現(xiàn)“管死”的情況，例如有的業(yè)務(wù)單位掌管著社會組織領(lǐng)導人的任命，活動的開展，資金的運作。甚至有的社會組織淪為業(yè)務(wù)主管單位的小金庫，或是二政府。完全失去了其作為社會組織的意義和作用。

（三）資金困乏與慈善功能不足

困擾東營市社會組織發(fā)展的又一瓶頸性問題是資金困乏問題。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的社會組織都存在不同程度的資金缺乏問題，70%以上的社會組織沒有獨立的辦公場所。究其原因，與東營市的慈善水平和能力不無關(guān)系。慈善乃大眾之慈善，應(yīng)舉全社會之力，大眾慈善是社會組織發(fā)展之源。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)東營市市民對社會組織的認知和參與嚴重不足，在面臨問題時更多的市民傾向于找政府解決，而很少有人會尋求社會組織解決。通過對東營市100位普通市民的隨機調(diào)查顯示，有15%的市民表示“完全不知道什么是社會組織，更不會加入和捐贈”；有76%的市民表示“聽說過但不知道具體從事什么活動，也沒有考慮加入”；僅有9%的市民表示“對社會組織有所了解，可以考慮加入和捐贈”。市民對社會組織參與不足必然造成社會組織發(fā)展動力不足，加劇資金緊張困境，加劇對業(yè)務(wù)主管單位的依賴度，加劇機關(guān)化困境。

三、東營市社會組織發(fā)展的應(yīng)對之策

在當前構(gòu)建社會主義和諧社會及社會管理體制創(chuàng)新的過程中，積極穩(wěn)妥地發(fā)展各類社會組織，既是推進改革的重要任務(wù)，也是建設(shè)和諧社會的客觀要求。東營市應(yīng)積極引導社會組織服務(wù)于黃河三角洲開發(fā)建設(shè)的大局，對培育和發(fā)展社會組織有一個清醒的認識，并采取相應(yīng)的對策。筆者試從社會組織自身、政府、社會三個維度提出改進建議。

（一）規(guī)范社會組織內(nèi)部運作機制

對于社會組織的營利性問題，真正的內(nèi)因和解決之道應(yīng)是從規(guī)范社會組織自身的機制和體制入手。只有自身形成自我約束、自我發(fā)展的自律機制，才能從源頭上消除營利行為。首先，公開和透明是基礎(chǔ)。無論是社會捐贈還是政府支持，一切收入和費用的明細都實行公開化，積極接受社會公眾和輿論監(jiān)督。只有陽光和公開照射到每個黑暗的角落，才能有效避免營利性問題。其次，自律機制是保障。社會組織要形成自我約束、自我發(fā)展的自律機制。具體來講首先應(yīng)該按照章程需要，科學設(shè)置職位和職數(shù)，形成決策機構(gòu)（理事會或董事會）、執(zhí)行機構(gòu)（會長或秘書長）和監(jiān)督機構(gòu)（監(jiān)事會）；再次，切實加強理事會和常務(wù)理事會的決策作用，為本組織制定科學的政策和合理的發(fā)展規(guī)劃。再次，由全體會員民主選舉產(chǎn)生常務(wù)理事會及正副會長、秘書長，負責執(zhí)行理事會（或董事會）的決策和搞好常規(guī)管理；最后，完善監(jiān)事會的職能，全力監(jiān)管整個組織的財務(wù)和項目運作，建立組織內(nèi)部的自律機制，有效地配合捐贈人、政府部門和社會各界的外部監(jiān)督，保證整個組織健康發(fā)展。

（二）完善政府管理體制機制

1.探索新時期下社會組織工作的發(fā)展方向

在建設(shè)社會主義和諧社會的大背景下，要真正發(fā)揮東營市社會組織的橋梁紐帶作用，對其管理工作要著重向以下幾個方向發(fā)展：第一，貫徹落實黨的十七屆四中全會精神，繼續(xù)培育、發(fā)展、規(guī)范東營市農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)會，發(fā)揮經(jīng)濟協(xié)會在解決“三農(nóng)”問題中的作用。第二，統(tǒng)籌東營市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，鼓勵、指導社區(qū)社會組織積極參與城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)。第三，引導社會組織配合東營市的宏觀規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案并組織協(xié)調(diào)。

2.給予政策扶持和一定的資金投入

社會組織以社會公益為使命，其發(fā)展要有資源依托。社會組織資源的相當一部分應(yīng)該是由政府提供的。從我市社會組織的資金來源構(gòu)成看，政府提供的比例還比較低。此外我市社會組織僅靠自身發(fā)展仍有難度，還需要政府相關(guān)的政策扶持，其中關(guān)鍵是有必要的政策法規(guī)作支撐，比如規(guī)范組織的運行管理模式，制定硬性的成果指標等。同時建議政府高度重視和發(fā)展社會組織的作用，適時組織活動，交流經(jīng)驗。對各學會、協(xié)會提供適量經(jīng)費，并給予社團一定的資金來源，避免社團在其活動中出現(xiàn)資金不足而加重活動單位與個人的負擔。可行的話，還可以配備適量的專職工作人員，以健全機構(gòu)，使社會組織健康發(fā)展，服務(wù)于社會。

3.鞏固黨組織建設(shè)效能。

加強社會組織黨建工作，是保證社會組織統(tǒng)一作用于中國特色社會主義，發(fā)揮好促進社會和諧發(fā)展的有力保障。由于社會組織的民間性、松散性等特點，黨員數(shù)量較少，分布較散，黨組織力量比較薄弱。健全社會組織中的黨組織，是黨的自身建設(shè)和管理的基本要求。社會組織的黨員分散在不同行業(yè)和崗位上，應(yīng)視情況設(shè)置黨支部、黨小組或聯(lián)絡(luò)員，以便于黨組織對黨員的組織、教育和管理。為充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，還應(yīng)建立黨員目標責任制，形成長效機制。

（三）構(gòu)建社會輿論監(jiān)督體系

1.加強輿論引導，提高社會對社會組織發(fā)展的認知度

社會對社會組織的認知與認可，固然與社會組織自身發(fā)展的狀況與現(xiàn)實影響力直接相關(guān)，但也與整個社會的輿論引導和社會組織文化的培育密切相關(guān)。因此，必須通過輿論宣傳加強對社會公眾主體意識、結(jié)社意識、參與意識、自治觀念、公益精神等方面的引導，加強現(xiàn)代社會政治文明的普及，引導公眾從社會發(fā)展的高度去理解發(fā)展社會組織的重要意義。同時，也需要社會組織通過自身活動，加大宣傳力度，使人們更為了解和熟悉社會組織的發(fā)展狀況和社會作用，從而提高社會對社會組織的認知度，使社會組織獲得更好的社會支持氛圍。

2.培養(yǎng)全體公民的公益產(chǎn)權(quán)主體意識

關(guān)于市民公益產(chǎn)權(quán)主體意識的培養(yǎng)可從下列措施入手：禁止以政府名義進行社會募捐，黨政機關(guān)不能進行各種攤派活動，宣傳和鼓勵公民自主參與各種形式的公益活動和志愿活動。

3.建立鼓勵公眾投訴的受理機制

具體做法如：鼓勵公民關(guān)注公益事業(yè)，積極投訴；在社會組織管理部門設(shè)立24小時的公益投訴受理熱線；立法規(guī)定投訴受理機構(gòu)的相應(yīng)職責和罰則。

［1］ 王名.中國民間組織30年——走向公民社會［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008：7.

［2］ 王名，賈西津.中國 NGO的發(fā)展分析［J］.管理世界，2002（8）：41.

C912.2 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1673－5935（2011）03－0082－03

2011－05－27

孟魯平（1981－），女，山東濟寧人，中共東營市委黨校管理學教研室講師，主要從事政府治理與社會溝通研究。

［責任編輯］ 巴永青