獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策演變歷程及其評(píng)價(jià)

于忠華

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院 黨政辦公室，江蘇 徐州 221008）

獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策演變歷程及其評(píng)價(jià)

于忠華

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院 黨政辦公室，江蘇 徐州 221008）

獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的歷程可以分為試辦探索、整頓定性、規(guī)范發(fā)展三個(gè)時(shí)期，國(guó)家教育主管部門在各個(gè)時(shí)期出臺(tái)了不同的辦學(xué)政策。從政策方案的角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策已經(jīng)形成了一個(gè)相對(duì)完善的政策體系，從政策過程的角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策是一個(gè)漸進(jìn)式完善過程，從政策出臺(tái)的原因及背景角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策適應(yīng)了獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的需要，從政策效果的角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策促進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。

獨(dú)立學(xué)院；辦學(xué)政策；評(píng)價(jià)

正如一句話所說的那樣，“教育前進(jìn)的每一步，都是無法與教育政策分開的，教育政策是維系教育生命的最關(guān)鍵因素?！被仡櫔?dú)立學(xué)院發(fā)展的十余年歷程，我們發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的歷程也是獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策不斷完善的過程，體現(xiàn)了“在試辦中進(jìn)一步規(guī)范、在規(guī)范中進(jìn)一步發(fā)展”的基本原則。本文對(duì)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展過程中三個(gè)時(shí)期的辦學(xué)政策進(jìn)行了梳理，并從政策方案本身、政策過程、政策出臺(tái)的原因和背景、政策效果等角度對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策進(jìn)行了總體評(píng)價(jià)。

一、獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策的發(fā)展和演變歷程

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展歷程可以分為試辦探索、整頓定性、規(guī)范發(fā)展三個(gè)時(shí)期，國(guó)家教育主管部門高度關(guān)注獨(dú)立學(xué)院在各個(gè)發(fā)展時(shí)期出現(xiàn)的問題，出臺(tái)了不同的辦學(xué)政策進(jìn)行“保駕護(hù)航”，不同時(shí)期、肩負(fù)不同的使命的辦學(xué)政策構(gòu)成了獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策體系。

（一）試辦探索期的辦學(xué)政策（20世紀(jì)90年代末－2002年）

這個(gè)時(shí)期國(guó)家沒有出臺(tái)專門針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)政策，只是宏觀教育政策中的個(gè)別條款為獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生提供了政策依據(jù)。20世紀(jì)90年代末，國(guó)家先后出臺(tái)了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，以及中共中央和國(guó)務(wù)院于1999年發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)〔1999〕9號(hào)文件）。在這些法規(guī)、條例和決定中，可以找到試辦獨(dú)立學(xué)院的依據(jù)。

（1）國(guó)務(wù)院于1997年出臺(tái)的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》被稱為我國(guó)民辦教育第一部專門的行政法規(guī)，是我國(guó)民辦高校建立的最早依據(jù)?！渡鐣?huì)力量辦學(xué)條例》規(guī)定了發(fā)展民辦教育的基本原則，對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理體制的建立、財(cái)務(wù)管理和行政管理運(yùn)行，以及民辦教育機(jī)構(gòu)的解散變更等均作出了制度設(shè)計(jì)，同時(shí)提出了政府對(duì)民辦教育的保障和扶持措施。更為重要的是，該條例確立的發(fā)展民辦教育的基本原則，提出了社會(huì)力量辦學(xué)的基本方針，均具有較大的進(jìn)步意義，對(duì)我國(guó)民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但是，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們認(rèn)識(shí)上的局限性，對(duì)民辦高等教育的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制。

（2）1998年《中華人民共和國(guó)高等教育法》的出臺(tái)，標(biāo)志著政府不再嚴(yán)格控制民辦高等教育的發(fā)展，從法律上排除了對(duì)民辦高等教育范圍的不合理限制。主要依據(jù)在于，國(guó)家開始鼓勵(lì)企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展。也是在1998年，教育部出臺(tái)了《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，國(guó)務(wù)院于1999年批轉(zhuǎn)印發(fā)，提出鼓勵(lì)和規(guī)范民辦教育，特別是鼓勵(lì)和規(guī)范民辦高等教育的發(fā)展。1998年出臺(tái)的這兩項(xiàng)政策較《社會(huì)力量辦學(xué)條例》更具導(dǎo)向性，為日后獨(dú)立學(xué)院的設(shè)立提供了良好的政策環(huán)境。

（3）《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)〔1999〕9號(hào)文件）對(duì)民辦學(xué)校的發(fā)展具有重要意義，是民辦教育政策的一次重大突破。其中提出不但要積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，而且要努力推動(dòng)形成政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。更重要的突破在于，規(guī)定社會(huì)力量辦學(xué)不但可以舉辦專科層次的高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，也可以舉辦普通高等學(xué)校，同時(shí)對(duì)舉辦民辦普通高等學(xué)校的，還給予優(yōu)惠政策。也恰恰在這個(gè)時(shí)候，1999年，獨(dú)立學(xué)院在江浙一帶悄然興起。

（二）整頓定性期的辦學(xué)政策（2003年－2008年）

這個(gè)時(shí)期獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策的最大特點(diǎn)就是，一系列關(guān)系到獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生、獨(dú)立學(xué)院發(fā)展、獨(dú)立學(xué)院性質(zhì)、獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的專門性、具體的辦學(xué)政策出臺(tái)，政策對(duì)獨(dú)立學(xué)院的針對(duì)性明顯加強(qiáng)。主要包括：2003年教育部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》（教發(fā)〔2003〕8號(hào)文件，簡(jiǎn)稱《若干意見》）、2004年國(guó)家頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》、2004年教育部高等教育司下發(fā)的《關(guān)于對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件和教學(xué)工作開展專項(xiàng)檢查的通知》（教高〔2004〕21號(hào)文件）、2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕101號(hào)文件）和2007年教育部出臺(tái)的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（教育部令第25號(hào)）。

（1）《若干意見》是這個(gè)時(shí)期獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策中最有代表性，也是對(duì)獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生與發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的專門性政策?！度舾梢庖姟反_定了試辦獨(dú)立學(xué)院的基本原則，即積極支持和規(guī)范管理；第一次明確提出了獨(dú)立學(xué)院的概念和“六個(gè)獨(dú)立”的基本辦學(xué)要求；對(duì)獨(dú)立學(xué)院的申請(qǐng)者、合作者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系進(jìn)行了明確；對(duì)獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該具備的辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量提出明確要求；對(duì)獨(dú)立學(xué)院的專業(yè)設(shè)置和學(xué)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相應(yīng)指導(dǎo)；對(duì)各地方教育主管部門的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了明確。自此，獨(dú)立學(xué)院在辦學(xué)政策上取得了政府的積極支持，獨(dú)立學(xué)院獲得了合理的法律地位，使得獨(dú)立學(xué)院在隨后幾年內(nèi)得到迅速發(fā)展?！度舾梢庖姟穼?duì)獨(dú)立學(xué)院的另外一個(gè)非常重要的影響是，開始有效地吸引社會(huì)資金的注入，實(shí)現(xiàn)了公辦高校的優(yōu)質(zhì)資源和民營(yíng)企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)結(jié)合，獨(dú)立學(xué)院“優(yōu)”、“獨(dú)”、“民”三大特征顯現(xiàn)。

（2）《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》是對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》中的一些原則性規(guī)定具體化。該條例對(duì)民辦高校的舉辦者、民辦學(xué)校的設(shè)立、民辦學(xué)校的組織與活動(dòng)、民辦高校的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、民辦高校的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策、法律責(zé)任較《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。除此之外，主要規(guī)定了兩個(gè)方面的問題：一是合理回報(bào)，二是優(yōu)惠政策，這兩點(diǎn)對(duì)民辦教育發(fā)展具有重要意義。而對(duì)于獨(dú)立學(xué)院而言，更重要的意義在于，該條例將普通高等學(xué)校舉辦的獨(dú)立學(xué)院納入了適用范圍［1］。

（3）《關(guān)于對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件和教學(xué)工作開展專項(xiàng)檢查的通知》（教高〔2004〕21號(hào)文件）的發(fā)布，是教育部高等教育司進(jìn)一步貫徹落實(shí)《若干意見》精神，規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)行為，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展的重要舉措。按照通知精神，教育部分期分批對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件和教學(xué)工作進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。2005年3月，教育部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院招生工作管理的通知》（教學(xué)〔2004〕3號(hào)文件），以解決獨(dú)立學(xué)院在招生過程中出現(xiàn)的問題，對(duì)招生各環(huán)節(jié)提出明確指導(dǎo)意見，對(duì)獨(dú)立學(xué)院招生工作提出了“五個(gè)不得”規(guī)定，即獨(dú)立學(xué)院不得擅自超計(jì)劃招生，不得委托任何中介機(jī)構(gòu)組織生源或進(jìn)行錄取工作，不得向?qū)W生收取國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)以外的任何費(fèi)用，不得違規(guī)降低標(biāo)準(zhǔn)錄取考生，不得以?？其浫　础皩１具B讀”培養(yǎng)等。

（4）《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕101號(hào)文件），提出加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理的重點(diǎn)是：民辦高校要貫徹國(guó)家的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育公益性原則。嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)充實(shí)和完善辦學(xué)條件。健全教學(xué)管理機(jī)構(gòu)，改進(jìn)教學(xué)方式方法，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量。加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，保障教師的工資、福利待遇，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定為教師辦理社會(huì)保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)，為教師全身心投入教育教學(xué)活動(dòng)創(chuàng)造良好的條件。依法落實(shí)了民辦高校有關(guān)扶持政策，為民辦教育的健康發(fā)展打了一針強(qiáng)心劑。

（5）《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（教育部令第25號(hào)）是教育部根據(jù)民辦高校的實(shí)際情況，為了改善民辦教育環(huán)境出臺(tái)的一項(xiàng)重要辦學(xué)政策。《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》與《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例中對(duì)民辦高?！胺e極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的精神一致，也是對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕101號(hào)文件）的落實(shí)，對(duì)民辦高校辦學(xué)中的資產(chǎn)權(quán)屬、教學(xué)管理以及規(guī)范發(fā)展等方面做出具體規(guī)定，目的就是推動(dòng)民辦高校健康有序地發(fā)展，民辦高校依法辦學(xué)。

（三）規(guī)范發(fā)展期的辦學(xué)政策（2008年－ ）

這個(gè)時(shí)期獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)政策已經(jīng)相對(duì)成熟，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范性和指導(dǎo)性更專業(yè)、更具體。辦學(xué)政策以2008年4月1日起施行《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號(hào)，簡(jiǎn)稱《辦法》）為核心，主要包括由其衍生出的《關(guān)于〈獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法〉的工作說明》（教育部司局函件）、《關(guān)于審批獨(dú)立學(xué)院為學(xué)士學(xué)位授予單位工作的通知》（學(xué)位辦〔2008〕17號(hào)文件）和《關(guān)于編報(bào)省級(jí)〈獨(dú)立學(xué)院五年過渡期工作方案〉的通知》（教發(fā)廳函〔2009〕15號(hào)文件）等。

（1）《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號(hào)，簡(jiǎn)稱《辦法》）的出臺(tái)，標(biāo)志著獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入了穩(wěn)定規(guī)模、規(guī)范管理和提高質(zhì)量的新階段?！度舾梢庖姟反偈躬?dú)立學(xué)院獲得了大發(fā)展，但在之后的五年發(fā)展過程中獨(dú)立學(xué)院也出現(xiàn)了許多新問題、新困難，需要新的政策予以解決，正是在這樣的背景下，《辦法》適時(shí)出臺(tái)。同時(shí)，《辦法》也是對(duì)黨的十七大提出的“鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”要求的具體落實(shí)，是我國(guó)教育主管部門和教育工作者為從法制角度促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范健康發(fā)展的重要舉措?！掇k法》完善了獨(dú)立學(xué)院的有關(guān)政策與制度建設(shè)，明確了獨(dú)立學(xué)院的屬性，明確了獨(dú)立學(xué)院享有國(guó)家有關(guān)民辦教育的鼓勵(lì)和扶持政策，明確了教育部和省級(jí)教育管理部門的職責(zé)，明確了獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)條件等等?！掇k法》對(duì)促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也必將在獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展歷史上占據(jù)重要地位。

（2）《關(guān)于審批獨(dú)立學(xué)院為學(xué)士學(xué)位授予單位工作的通知》（學(xué)位辦〔2008〕17號(hào)文件）的出臺(tái)，是對(duì)《辦法》中關(guān)于2008級(jí)學(xué)生畢業(yè)時(shí)由獨(dú)立學(xué)院自主授予學(xué)士學(xué)位有關(guān)規(guī)定的落實(shí)，是對(duì)各省、自治區(qū)和直轄市學(xué)位委員會(huì)作出的工作部署和安排。

即使《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中細(xì)化了社區(qū)矯正制度，規(guī)定了社區(qū)矯正的工作主體機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍、工作程序等內(nèi)容，為我國(guó)的社區(qū)矯正工作填補(bǔ)了些許空白，但是對(duì)于具體程序的規(guī)定仍缺乏可操作性。而且，青海省也未出臺(tái)指導(dǎo)本省社區(qū)矯正工作的實(shí)施細(xì)則，這引發(fā)了實(shí)踐中社區(qū)矯正工作的眾多難題。例如，對(duì)于社區(qū)服刑人員教育、管理、獎(jiǎng)懲的方式、方法等項(xiàng)目?jī)?nèi)容規(guī)定單一，缺乏可選擇性，而對(duì)于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、司法行政關(guān)等各部門的工作如何有效地銜接配合等方面的內(nèi)容規(guī)定不夠詳盡，易造成“都不管”或“都要管”的無序局面。

（3）《關(guān)于〈獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法〉的工作說明》（教育部司局函件）是對(duì)《辦法》的指導(dǎo)思想、起草過程、工作思路的介紹，以幫助教育主管部門和廣大教育工作者，尤其是獨(dú)立學(xué)院工作者更好地理解、領(lǐng)會(huì)《辦法》的中心思想，更好地落實(shí)《辦法》的有關(guān)精神和要求。

（4）《關(guān)于編報(bào)省級(jí)〈獨(dú)立學(xué)院五年過渡期工作方案〉的通知》（教發(fā)廳函〔2009〕15號(hào)文件）是對(duì)《辦法》中的有關(guān)要求的具體落實(shí)。通知要求各省市區(qū)區(qū)分不同情況，逐校、分類明確工作意見和《辦法》施行之日起五年內(nèi)的進(jìn)度，這也標(biāo)志著獨(dú)立學(xué)院五年過渡期，開始進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)階段，廣大獨(dú)立學(xué)院面臨前所未有的生存考驗(yàn)。

二、對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策的總體評(píng)價(jià)

（一）從政策方案的角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策已經(jīng)形成了一個(gè)相對(duì)完善的政策體系

表1中所示的獨(dú)立學(xué)院政策文本構(gòu)成了獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策體系，通過對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策的梳理，我們可以得出如下判斷。

（1）從政策數(shù)量和內(nèi)容的角度看，獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)政策全面、具體、豐富，這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的高度重視。同時(shí)個(gè)別省份也出臺(tái)了相應(yīng)的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)配套政策，以江蘇省為例，江蘇省政府辦公廳于2010年11月下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見》（蘇政發(fā)〔2010〕135號(hào)文件）提出以“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)方針，同時(shí)要根據(jù)獨(dú)立學(xué)院的特點(diǎn)和現(xiàn)狀進(jìn)行分類指導(dǎo)。

（2）從政策類型的角度看，獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)政策有宏觀上的基本政策，如《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等，也有微觀上的具體政策，如《若干意見》和《辦法》等。

表1 獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策的主要文本

（3）從政策名稱上看，獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)政策有以通知、意見、暫行規(guī)定、決定等形式呈現(xiàn)的問題應(yīng)對(duì)性措施或者原則性規(guī)定，也有以綱要、規(guī)劃、法、條例等形式呈現(xiàn)的強(qiáng)制性、規(guī)范性規(guī)定，這反映了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)政策發(fā)展是一個(gè)不斷探索和調(diào)整的過程。

（4）從出臺(tái)時(shí)間看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策相對(duì)集中于2003年和2008年前后，而這兩個(gè)階段恰恰是獨(dú)立學(xué)院的大發(fā)展與大調(diào)整階段，這反映了獨(dú)立學(xué)院政策法規(guī)出臺(tái)的頻次與獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的速度有序性程度存在一定的相關(guān)性，發(fā)展速度越快、越無序、問題越多，相關(guān)的應(yīng)急性或應(yīng)對(duì)性政策與措施的出臺(tái)越頻繁。

（5）從頒發(fā)部門看，獨(dú)立學(xué)院政策與法規(guī)的頒發(fā)部門有負(fù)責(zé)高等教育的主管部門教育部（原國(guó)家教育委員會(huì)）及其下屬單位，有最高的權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)和最高的行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院，這也反映了獨(dú)立學(xué)院地位的不斷上升和國(guó)家對(duì)發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的重視程度不斷提高。

（二）從政策過程的角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策是一個(gè)漸進(jìn)式完善過程

從政策過程的角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策體系是一個(gè)漸進(jìn)式完善的過程，這種漸進(jìn)式完善過程主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策是從基本政策到具體政策不斷完善的過程。最初的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策只是存在于一些民辦教育的規(guī)范性文件當(dāng)中，如《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》以及《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》只是提出國(guó)家允許獨(dú)立學(xué)院發(fā)展或確定了發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的基本依據(jù)，而《若干意見》和《辦法》都是專門針對(duì)獨(dú)立學(xué)院而制定的法律法規(guī)。

（2）獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策的法律效力不斷提高。以《若干意見》和《辦法》兩項(xiàng)專門政策為例，《若干意見》是以通知的形式下發(fā)的，而《辦法》是以部長(zhǎng)令的形式出臺(tái)，法律效力明顯提高，體現(xiàn)了獨(dú)立學(xué)院法律地位的提升。

（3）獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策具有一定的延續(xù)性。《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》確立了發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的基本思想和政策基礎(chǔ)，《若干意見》和《辦法》具體對(duì)獨(dú)立學(xué)院的設(shè)立、學(xué)校的組織和活動(dòng)、教師和受教育者、學(xué)校資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、變更與終止、法律責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，《辦法》又延續(xù)了《若干意見》的基本精神，堅(jiān)持了對(duì)獨(dú)立學(xué)院的指導(dǎo)思想，即“積極支持、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”，充分體現(xiàn)了獨(dú)立學(xué)院的“優(yōu)”“獨(dú)”“民”的本質(zhì)特征。

（三）從政策出臺(tái)的原因及背景角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策適應(yīng)了獨(dú)立學(xué)院各個(gè)時(shí)期發(fā)展的需要

每個(gè)政策的出臺(tái)都帶著解決問題的使命而來?？梢哉f，獨(dú)立學(xué)院政策的出臺(tái)，一方面就是國(guó)家高等教育體制改革、民辦教育發(fā)展和獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的需要，另一方面原因就是獨(dú)立學(xué)院發(fā)展過程中存在亟待規(guī)范的問題。根據(jù)教育部原副部長(zhǎng)張保慶一次講話精神：“自1999年到2002年，教育部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院沒有公開發(fā)表過意見。2002年下半年，李嵐清同志、陳至立同志和教育部黨組再次討論后作出一個(gè)判斷，認(rèn)為經(jīng)過近四年的實(shí)踐，民辦二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)模式已顯示出相當(dāng)多的優(yōu)越之處，如果引導(dǎo)得好，很可能會(huì)成為較快較好地發(fā)展我國(guó)高等教育、特別是本科教育的一種新途徑，‘六個(gè)獨(dú)立’的要求就是在這種情況下形成的?！保?］2003年，周濟(jì)同志任教育部部長(zhǎng)后，教育部黨組再次研究了獨(dú)立學(xué)院的問題，決定在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)行為及基本要求與條件加以規(guī)范，以利于更好地發(fā)展。為此，制定出臺(tái)了《若干意見》，文件確定了“積極支持，規(guī)范管理，開拓創(chuàng)新”的指導(dǎo)思想，明確了“民、獨(dú)、優(yōu)”的原則。

（四）從政策效果的角度看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策促進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展過程也是獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策逐步完善的過程，每項(xiàng)獨(dú)立學(xué)院政策又反過來推動(dòng)著獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展，為獨(dú)立學(xué)院的健康規(guī)范發(fā)展“保駕護(hù)航”?！渡鐣?huì)力量辦學(xué)條例》、《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等一系列法規(guī)的出臺(tái)，為獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生、發(fā)展、依法發(fā)展、規(guī)范發(fā)展提供了基本依據(jù)?！度舾梢庖姟泛汀掇k法》等一系列政策對(duì)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展進(jìn)行了具體規(guī)范和指導(dǎo)。以《若干意見》為例，確定了試辦獨(dú)立學(xué)院要貫徹“積極支持、規(guī)范管理”的原則，并對(duì)獨(dú)立學(xué)院作了概念界定，提出了“六個(gè)獨(dú)立”和“民、獨(dú)、優(yōu)”的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)基本原則，實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立學(xué)院快速發(fā)展和繁榮，最多時(shí)候全國(guó)有獨(dú)立學(xué)院數(shù)量高達(dá)369所。再以《辦法》為例，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的設(shè)立、活動(dòng)、管理、終止等都做了明確的規(guī)范，使獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展階段。更為重要的是，《辦法》構(gòu)建了獨(dú)立學(xué)院新的重要法律制度，主要表現(xiàn)在：“一是明確了參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校的有關(guān)權(quán)益和責(zé)任，二是明確了獨(dú)立學(xué)院舉辦者的權(quán)益和規(guī)范辦學(xué)的要求，三是明確了國(guó)家和省級(jí)教育行政部門的管理職責(zé)，四是明確了獨(dú)立學(xué)院的性質(zhì)、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)條件、法律地位、權(quán)利和責(zé)任等。這些具有歷史意義的重要法律制度在促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康、規(guī)范發(fā)展，使其發(fā)展成為真正意義上的中國(guó)高等教育的重要力量具有重要的歷史意義和作用。”［3］

［1］ 沈怡玥，倪振民.關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的政策與法規(guī)及其問題的探討［J］.江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)：高教研究版，2006（07）：10－14.

［2］ 張保慶.統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，注重質(zhì)量，嚴(yán)格管理，努力促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康、持續(xù)發(fā)展——在進(jìn)一步做好獨(dú)立學(xué)院試辦工作網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)上的講話（2005年3月22日）［C］／／教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心.新機(jī)制、新模式、新探索：獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)啟示錄.北京：高等教育出版社，2005：24－28.

［3］ 孫宵兵.獨(dú)立學(xué)院制度建設(shè)的新發(fā)展——《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》評(píng)析［J］.中國(guó)高教研究，2008（12）：11－15.

G648.7 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］

1673－5935（2011）03－0059－05

2011－05－19

于忠華（1980－），男，內(nèi)蒙古通遼人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院黨政辦公室主任，講師，碩士，主要從事高等教育管理研究。

［責(zé)任編輯］ 梁敬升