當(dāng)前美國小型船只安全戰(zhàn)略的構(gòu)想與實踐＊

張 愿

(武漢大學(xué)國際問題研究院,湖北武漢430072)

在2001年“9.11”事件發(fā)生后,美國的海上安全問題顯得尤其突出。為了應(yīng)對新的挑戰(zhàn),美國政府相繼出臺了《海上運輸安全法》、《美國海上安全戰(zhàn)略》,推出了集裝箱安全倡議、關(guān)貿(mào)反恐伙伴計劃等一系列法律規(guī)章制度。但以往出臺的這些制度和戰(zhàn)略往往偏重于對大型船只的監(jiān)管,忽視了小型船只對美國所造成的威脅。因此,2007年以來,美國國土安全部制定了《小型船只安全戰(zhàn)略》及其執(zhí)行計劃。美國海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)及邊境保護署等職能部門也加強了對小型船只的管理力度。對小型船只的管理儼然已經(jīng)成為近年來美國政府國土安全工作的一個新的重點。然而,對于這一進展,目前我國學(xué)術(shù)界尚未有足夠的關(guān)注。因此,本文擬通過對美國小型船只安全戰(zhàn)略的出臺過程、內(nèi)容、實踐狀況的梳理,把握其淵源及其發(fā)困難。

一、美國的海上安全形勢及《小型船只安全戰(zhàn)略》的出臺

美國是一個典型的濱海國家。它擁有95000海里長的海岸線,361個港口,10000海里長的航道和世界上最大的340萬平方海里的專屬經(jīng)濟區(qū)。海上安全對美國的經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定具有極其重要的意義。沿海經(jīng)濟活動為美國提供了每年1200億美元的收入和200萬個工作機會,而海洋運輸系統(tǒng)年收入則高達7000億美元。在這種情況下,美國港口的繁忙程度可想而知。據(jù)統(tǒng)計,每天都有700艘船只抵達美國港口；而每年則有8000艘懸掛外國旗幟的船只和20萬名水手來到美國。

繁忙景象的背后隱藏著巨大的安全隱患,其中小型船只造成的威脅尤甚。美國國土安全部將小型船只定義為：無論其推進方式,任何300噸以下用于娛樂或商業(yè)用途的水上船只,包括商業(yè)漁船、貨輪、游艇、拖輪、駁船、未被檢查的客船及其它小型商業(yè)船只。這些小型船只具有以下幾個特點,使其特別易于為恐怖分子所利用：(1)數(shù)量龐大。僅注冊的美國娛樂船只就有1300萬之多,此外還有400萬艘未注冊的船只和大量外國小型船只往來于美國水域； (2)它們頻繁穿梭于美國的主要航道和數(shù)百個港口,易于接近重要基礎(chǔ)設(shè)施、主要運輸通道、油輪、大型客船、海軍艦只；(3)造價低廉,簡單易用,不需要特別的技能和經(jīng)驗；(4)輕巧快捷,機動靈活,目前識別、監(jiān)視小型船只運行狀況及掃描船上大規(guī)模殺傷性武器的能力均很有限；(5)無論國際社會還是美國國內(nèi),都沒有專門針對小型船只的安全制度,監(jiān)管相對薄弱。美國政府擔(dān)心,恐怖分子可能利用小型船只施放水上簡易爆炸裝置(WB IED),偷運大規(guī)模殺傷性武器或恐怖分子進入美國,或者將其作為發(fā)射離岸攻擊武器的水上平臺。而且,如果恐怖分子與已有的犯罪、偷渡、販毒網(wǎng)連結(jié)起來,安全防范將更為困難。這些攻擊一旦奏效,不僅會直接造成巨大人員傷亡和財產(chǎn)損失,也可能使美國的運輸系統(tǒng)和經(jīng)濟體系陷于癱瘓,造成環(huán)境污染,阻撓美國對海外軍事力量的后勤供應(yīng),并引起美國社會的心理恐慌。[1]

在這種背景下,2008年4月,美國國土安全部制定并公布了《小型船只安全戰(zhàn)略》,作為未來美國小型船只安全管理的綱領(lǐng)性文件。該文件最重要的主體部分是提出了美國加強小型船只安全管理的四個戰(zhàn)略目標(biāo)：首先,與小型船只社群、公眾、私人領(lǐng)域建立起強有力的伙伴關(guān)系并加以利用,以增強海域意識,具體而言：(1)提供機會和渠道以保持與該群體的對話,從而鼓勵私人領(lǐng)域與各級政府部門、非政府組織間的信息和意見交流；(2)在地區(qū)級別上擴展與劃艇、釣魚運動組織、港口當(dāng)局等其它海事組織的組織關(guān)系；(3)通過演練、實際事件、同行評論、正式指導(dǎo),建立共同、有效、易得、易用的教訓(xùn)學(xué)習(xí)系統(tǒng),構(gòu)建有知識的小型船只群體；(4)利用現(xiàn)有的教育和對外聯(lián)絡(luò)項目進行安全訓(xùn)練；(5)通過美國水路監(jiān)視計劃(AWW)增強公眾報告可疑恐怖分子的意識。

其次,在有序計劃的基礎(chǔ)上,以創(chuàng)新方法增強多層次的海上安全,具體要求：(1)增強偵查和追蹤能力,以便更好識別美國水域及其周邊的小型船只； (2)通過提高各級政府、私人利益相關(guān)者和國際社會對海上放射性/核物質(zhì)的監(jiān)測能力,建立牢固的多層防御；(3)實施基本信息提前報告程序,并增強報告的服從性,提高區(qū)域和海域感知；(4)加強搜集和分享小型船只及其運營者信息；(5)增強識別高危小型船只的數(shù)據(jù)分析能力；(6)為重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源建立并發(fā)展多層次的安全體系。

再次,利用技術(shù)提高偵查、判斷意圖和必要時攔截小型船只的能力。擬擴大對這些項目的研究：(1)低成本、非介入式的小型船只識別系統(tǒng),如無線電頻率身份標(biāo)簽,微型雷達無線電收發(fā)機,全球定位系統(tǒng)(GPS)設(shè)備,或基于手機的識別系統(tǒng)；(2)異常狀態(tài)偵測工具和其它決策輔助工具,如自動場景理解工具；(3)保護重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源的方法,如小型船只屏障、警告裝置和非致命性威懾手段；(4)增強海域感知能力的研究,對船只是否故意進入安全區(qū)做出區(qū)分并反應(yīng)；(5)便攜式的放射性物質(zhì)檢測設(shè)備,可移動離岸放射性物質(zhì)探測器和可部署在小型船只活動水域及周圍的固定探測器。

最后,增強聯(lián)邦、州、地方、私人團體和國際伙伴之間的協(xié)同、合作與交流。具體要求：(1)提高對小型船只協(xié)同攔截的能力；(2)發(fā)揮國內(nèi)伙伴和外國政府的能力共享信息；(3)建立不同國家執(zhí)法部門合作巡邏和執(zhí)法項目；(4)在投資上給予傾斜,從而將海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)與邊界保護署、移民局的官員和情報分析人員整合進入各州、地區(qū)的信息綜合中心；(5)更新區(qū)域海上安全計劃,以確保在進行AM S評估和計劃時將小型船只也納入其中。[2]

總之,《小型船只安全戰(zhàn)略》制定了美國未來加強小型船只安全管理的總體規(guī)劃和基本原則；提出了主要的宏觀目標(biāo)及各個分支目標(biāo)；將小型船只安全提高到與港口安全、大型船只貨運安全同等重要的戰(zhàn)略高度,從而促進了政府資源的適當(dāng)調(diào)整。但它也存在著明顯的缺陷：首先,它只是一個極為籠統(tǒng)的綱領(lǐng)性文件,在提出目標(biāo)的同時,并未對如何具體實現(xiàn)上述目標(biāo)做出清楚的說明；而且,它對實現(xiàn)上述目標(biāo)所需的資金來源、經(jīng)費數(shù)額、人力資源沒有做任何闡述,更不用說開列出詳細的預(yù)算清單和行動方案；此外,它還沒有說明所提出的各種戰(zhàn)略目標(biāo)和計劃的優(yōu)先次序,也缺乏明晰的執(zhí)行步驟和時間表。所有這些都極大地降低了該文件的可信度和可行性。可以說,《小型船只安全戰(zhàn)略》還只是一個雛形,有待于在各部門的具體探索、實踐活動中進一步明確。

二、近年來美國應(yīng)對小型船只安全威脅的實踐措施及其現(xiàn)狀

《小型船只安全戰(zhàn)略》的提出為美國加強應(yīng)對小型船只的安全威脅提供了方向。從2008年至今,美國海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)與邊境保護署、國內(nèi)核監(jiān)測辦公室等部門為貫徹執(zhí)行該戰(zhàn)略,出臺或加強了一些新的制度和監(jiān)管措施,并采取了一系列的行動。從目前掌握的情況來看,主要有：

(一)加強小型船只抵達通報制度

《小型船只安全戰(zhàn)略》明確指出,要求娛樂船只在到達或離開美國之前提交基本但必要的信息,將有助于風(fēng)險評估,并可以保持及時、優(yōu)先的反應(yīng)。事實上,從2006年1月起,美國海關(guān)與邊境保護局就加強了娛樂船只報告制度,并逐漸演化成為小型船只抵達通報制度。該制度要求所有從外國地區(qū)進入美國的小型船只、船員和乘客都必須在抵達后立刻致電CBP,并在規(guī)定時間內(nèi)前往指定的最近地點報到,當(dāng)面接受審查。其中不只是曾經(jīng)抵達過外國的船只,與外國船只、從外國返回船只有過接觸、或在美國領(lǐng)水以外接收過外國貨物的任何船只都必須通報。在通報的過程中,只有船主或被指派的人員可以登岸,其它人員不準(zhǔn)離開或登上船只,也不允許搬運行李、貨物,直到完成了通報程序且CBP官員準(zhǔn)予放行。通報者被要求提供船只名稱、注冊號、長度、型號、年代、顏色、船旗、目前位置、抵達時間、母港、聯(lián)系方式,以及船主、船員、乘客的全名、國籍、護照編號、地址等身份信息及有效證明文件。

沒有按照規(guī)定進行通報的,如系初犯,將被處以5000美元的罰款；此后每次再犯將罰款10000美元,并且扣留或沒收船只。此外,如果確定船主有意違反規(guī)定,將可能被處以2000美元以下罰款及/或1年監(jiān)禁。[3]CBP還特別提醒運營者注意,如果船上載有軍火武器,應(yīng)提前取得進口許可文件,否則將予以扣留；如果船上有價值超過10000美元的貨幣或可兌換的金融產(chǎn)品,也應(yīng)及時申報,否則將予以沒收。[4]

考慮到一些船只的運營者可能需要經(jīng)常往返于外國地區(qū),每次都須當(dāng)面通報會造成不便,為了使運營者更愿意服從規(guī)則,CBP也在各地建立了電視電話檢查站,允許運營者就近前往進行通報。在此種情況下,所有乘客和船員都必須攜帶身份證明文件到電視電話前接受審查。CBP還提供了一系列地區(qū)性的替代檢查項目,并大力鼓勵當(dāng)?shù)剡\營者參與,如NEXUS,LBO等等。如果參與了這些項目,運營者在一定期限內(nèi)無須每次當(dāng)面通報,以電話方式通報即可。然而,這些項目往往只適用于低風(fēng)險船只,并且要求運營者及其船只提前辦理注冊、貨物掃描、安裝監(jiān)視設(shè)備、當(dāng)面審查等手續(xù)。即使如此, CBP仍保留隨時要求參與了項目的運營者當(dāng)面通報和登船檢查的權(quán)力。[5]

(二)在重點區(qū)域設(shè)置安全區(qū),對重點目標(biāo)加強巡邏保護

為了防止小型船只接近重點目標(biāo),美國海岸警衛(wèi)隊各轄區(qū)紛紛根據(jù)其特殊情況,劃定了各自的安全區(qū),將海岸重要基礎(chǔ)設(shè)施、工廠、海軍基地、港口、船塢等固定目標(biāo)劃入其中。而且,美國法律對各類船只在海軍船只、油輪和大型客運船只附近的航行也做出了明文規(guī)定：首先,不允許進入距離上述船只100碼內(nèi)的范圍,且在500碼的區(qū)域,必須降至最低安全航速。其次,如果為保障航行安全,必須穿越禁止通行的區(qū)域,則須征得巡邏官員或受保護的船只船長的同意,并接受其指揮。再次,任何船長超過20米的船只必須提前4小時得到港口指揮官或指定代表的許可,20米以下的小船則須提前1小時得到許可。違反安全區(qū)規(guī)定將被視為重罪,可能將面臨最高6年監(jiān)禁和/或250000美元的罰款。[6]

除了實行安全區(qū)制度,美國海岸警衛(wèi)隊也加強了在重點水域的巡邏,并為重點目標(biāo)實行護航。在2009年,海岸警衛(wèi)隊在重點地區(qū)進行了49276次水上武裝巡邏,18690次登上小型船只進行安全檢查,其中1855次登上高風(fēng)險船只,為大型旅客船只提供了4000次護航,為重要海軍艦只提供了1429次護航。此外,美國海岸警衛(wèi)隊還將13個海上安全小組——即特遣部隊指揮部門的一部分——派往全國各戰(zhàn)略港口,這些人員都經(jīng)過了針對小型船只威脅的訓(xùn)練。[7]

(三)密切聯(lián)系小型船只群體,加強海域感知能力

為增強海域感知能力,美國政府十分重視發(fā)揮小型船只群體的作用。2007年6月19日,美國國土安全部在《小型船只安全戰(zhàn)略》出臺前就首先召開了第一屆國家小型船只安全峰會。在260名與會者中,包含了游艇制造業(yè)、運營商、船只租賃業(yè)、漁業(yè)、商船協(xié)會、電子信息產(chǎn)業(yè)、保安公司、媒體等各個利益集團的代表。這些代表們各抒己見,提出并討論了一些他們特別關(guān)心或者存在爭議的問題,如：是否應(yīng)規(guī)定在小型船只上也安裝船舶自動識別系統(tǒng)(A IS),是否應(yīng)該設(shè)置、擴大安全區(qū)、是否應(yīng)在船只注冊和經(jīng)營執(zhí)照方面加強監(jiān)管等等。[8]此后,美國海岸警衛(wèi)隊各轄區(qū)又分別在各地區(qū)召開多次類似會議以征詢意見和建議。總的來說,這些會議提高了公眾對小型船只安全的危機意識,培養(yǎng)了各級政府與各利益集團、民間組織的合作關(guān)系,為政府規(guī)劃、出臺安全措施提供了有益的參考。

美國海岸警衛(wèi)隊及相關(guān)部門還通過分發(fā)傳單、明信片、張貼海報、建立博客、定期訪問船塢等多種形式,加強與小型船只群體及組織的對話,并積極鼓勵其參與到安全管理的實踐中來。目前海岸警衛(wèi)隊正以美國水道監(jiān)視計劃(AWW)、聚焦行動(FL)、公民行動網(wǎng)(CAN)這幾個項目為重點開展工作,并計劃將它們整合起來,成為AWW 2.0計劃。[9]這些項目在實施對象、區(qū)域上雖各有側(cè)重,但通常都包含以下內(nèi)容：首先,建立全年24小時值守的熱線電話,方便公眾舉報可疑情況,并通過統(tǒng)一的國家反應(yīng)中心將情報傳遞給當(dāng)?shù)芈毮懿块T。其次,對公眾識別、報告可疑活動的方法給予指導(dǎo)。海岸警衛(wèi)隊列出了幾種恐怖分子常見的行為模式,并以舉例、影片、現(xiàn)場模擬等通俗直觀的方式展現(xiàn)給公眾,指導(dǎo)他們?nèi)绾蚊枋黾毠?jié)。再次,使志愿者配合海岸警衛(wèi)隊的安全行動,如要求其幫助確定高危船只的所在位置,對突發(fā)事件提供最初的反應(yīng)能力等等。[10]

(四)加緊針對小型船只安全威脅的技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新

與此同時,美國政府也投入了大量資金,針對小型船只安全威脅開展技術(shù)研發(fā)工作。目前主要著眼于增強早期識別威脅和有效反應(yīng)行動能力的技術(shù)。首先,在核物質(zhì)檢測方面,從2007年開始,美國海岸警衛(wèi)隊和國內(nèi)核監(jiān)測辦公室(DNDO)在圣地亞哥和普吉特海灣開展了一項試驗計劃,研發(fā)、測試并發(fā)放可手持或可安裝于船上的的核/放射性物質(zhì)監(jiān)測設(shè)備,以便在日常海事安全及執(zhí)法行動中使用。該計劃為期三年,目前已近完成。[11]其次,在海域感知和快速反應(yīng)方面,美國海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)和邊境保護署在繼續(xù)擴大A IS、LRIT、雷達系統(tǒng)運用范圍的同時,加強了空中力量的部署,運用四引擎P3預(yù)警機、海上無人駕駛機進行超長距離的偵查跟蹤,再運用直升機實施攔截；[12]再次,為了對違規(guī)船只做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng),美國海岸警衛(wèi)隊正積極研究非致命性的警告手段和威懾方法,如水上屏障、聲波炮等等,目前一些地區(qū)已經(jīng)將一種聲光彈投入使用,通過在違規(guī)船只航行前方制造耀眼閃光和巨大聲響,對其發(fā)出明確警告。[13]

(五)尋求國際社會的支持與合作

美國政府清楚地意識到,海上恐怖主義的防治僅靠一國之力無法實現(xiàn)。因此,它一直在積極影響國際海洋法律制度的走向。2004年,國際海事組織(IMO)通過了《國際船運及港口設(shè)施安全法》(ISPS)。但該法律只適用于300噸以上的大型商業(yè)船只。于是,從2007年起,美國又與英、日聯(lián)合向IMO的海事安全委員會提交了應(yīng)對小型船只威脅的報告,并積極參加了委員會的討論。正是在美國政府的大力推動下,2008年12月,IMO通過了專門針對小型船只安全問題的非強制性大綱,對各國政府、相關(guān)職能部門和小型船只運營者提出了安全建議。盡管該大綱不是強制性的,但它依然具有一定的導(dǎo)向性,有利于美國的海上安全。美國海岸警衛(wèi)隊指揮官艾德·泰倫積極評價其作用,稱這個大綱反映了“國際社會對小型船只安全的共同態(tài)度”,執(zhí)行大綱的國家將被各國視為更好的貿(mào)易伙伴,因此將“鼓勵自我糾正行為”。[14]

在國家雙邊關(guān)系中,美國政府也與其它國家、尤其是周邊鄰國加強了安全合作。首先,監(jiān)督和幫助各國履行 ISPS的要求。美國政府通過各種途徑,向海外派駐海岸警衛(wèi)隊和CBP官員,對其它國家履行ISPS的進展?fàn)顩r進行評估,并提供裝備、技術(shù)、人員培訓(xùn)方面的援助。目前美國已經(jīng)與多米尼加、危地馬拉等20個中、南美洲國家建立了類似的伙伴關(guān)系。[15]其次,與周邊國家開展聯(lián)合執(zhí)法行動。美國政府與加拿大等20多個鄰國通過雙邊協(xié)議,建立了被稱為ship rider的聯(lián)合執(zhí)法方式。只要某國的ship rider登上一艘美國艦艇,那么該艦艇就具有了在該國水域巡邏和登船檢查的合法權(quán)力。這種簡便的聯(lián)合執(zhí)法方式避開了正常的司法程序,保證了追捕行動的連續(xù)性。[16]再次,與其它國家分享安全情報。如通過“加勒比海聚光燈”計劃,與加勒比海及南美各國建立公開的A IS數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)。[17]這些合作雖并不專門針對小型船只威脅,但它們普遍改善了美國周邊鄰國的海上安全狀況,創(chuàng)造了合作氛圍,為加強小型船只管理奠定了基礎(chǔ)。

三、實踐中出現(xiàn)的突出困難

從總體上而言,近年來美國加強應(yīng)對小型船只威脅的各種措施改善了美國海上及海岸地區(qū)的安全狀況,畢竟到目前為止,在美國本土并沒有發(fā)生一起由小型船只造成的恐怖襲擊。但盡管如此,上述實踐活動中也仍然存在著一些深層次的矛盾和問題。

首先,如何協(xié)調(diào)好安全與效率之間的關(guān)系。《小型船只安全戰(zhàn)略》明確承諾,追求國家安全、個人自由與經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡。也就是說,必須在加強對小型船只監(jiān)管力度的同時,不過分損及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益,或至少求得它們在這一問題上的諒解與合作。而事實上,美國的游艇組織、商船協(xié)會、小型船只制造商等利益集團對不少安全防范措施都有抵觸心理。正因為如此,美國政府在出臺或加強各類監(jiān)管措施的同時,在執(zhí)行上卻不得不小心翼翼,留有很多余地。如美國政府雖加強了小型船只抵達通報的要求,但同時給予官員自由裁量權(quán),可以只向初犯者提出警告信。2008年,一個港口就簽發(fā)了137封警告信。這很大程度地抵消了抵達通報的有效性。在2006年,只有50305艘被CBP記錄,2007年56277艘,2008年52595艘,也就是說只有10％-25％的小艇實際自覺履行了匯報的義務(wù)。美國總檢察長辦公室(O IG)的一份報告疾呼：“沒有穩(wěn)定且更嚴厲的處罰,該系統(tǒng)將繼續(xù)無法獲取準(zhǔn)確資料以識別高危小型船只”。[18]如何既保持監(jiān)管措施的彈性,又能有效保障美國的安全,這一問題必將長期困擾美國政府。

其次,美國政府將繼續(xù)面臨資源緊張的困難。盡管它加大了對安全措施的投入力度,但無論在財力還是人力資源方面,都依然面臨巨大壓力。美國海岸警衛(wèi)隊只配備了42000名現(xiàn)役軍人、8200名預(yù)備役和8000名文職人員。[19]由于缺乏足夠的人手,盡管它采取了登船、護送船只進港、執(zhí)行安全區(qū)規(guī)定等各種行動,但各地區(qū)行動的次數(shù)和程度并不能總是達到原定的標(biāo)準(zhǔn)。只能根據(jù)港口指揮官的自由裁量權(quán),將一些資源轉(zhuǎn)移到最需要的行動上,而不能同時開展所有行動。[20]CBP官員也抱怨說,因為缺少辦公人員值守電話,使得辦事程序時間較長,不能一直快速有效地處理抵達通報,從而導(dǎo)致大量運營者不自覺履行通報義務(wù)。[21]而且,近年來美國經(jīng)濟整體下滑,幾乎所有安全倡議和計劃都受到了波及。美國水道監(jiān)視計劃,在2008財年失去了國防部項目給予的財政支持,只能依靠志愿性質(zhì)的海岸警衛(wèi)隊輔助部隊的活動來繼續(xù)其努力。[22]DNDO對核/放射性物質(zhì)監(jiān)測設(shè)備的研發(fā)由于財政困難,只負責(zé)向參與計劃的各港口提供初始的經(jīng)費來源,而后期的投入均需要它們自行申請聯(lián)邦扶助項目來解決。[23]

再次,對不合作的船只進行跟蹤和管理依然沒有得到有效的解決。美國政府近年來對小型船只的管理措施存在著一個悖論,即它們很大程度上依賴于各小型船只的自覺配合,如主動報告其抵達、登記船員信息、提交有效證明文件或安裝跟蹤設(shè)施,然后各職能部門才能對提交的信息進行核查,但恐怖分子顯然不會遵從上述規(guī)定。因此,一些監(jiān)管措施遭致了小型船只群體的尖銳批評。他們指責(zé)政府花費大量人力、物力,并給他們造成了極大不便,但只是管理了那些遵紀(jì)守法的美國公民或外國人,卻沒能真正有效地應(yīng)對恐怖主義威脅。[24]因此,從根本上說,還是需要美國海岸警衛(wèi)隊增強自身偵查能力,并與小型船只群體密切配合,以便主動發(fā)現(xiàn)不合作的高危目標(biāo)。但就目前來看,美國識別和跟蹤不合作船只的能力仍然有限,以美國查獲海上販毒的成果為例,2009年美國海岸警衛(wèi)隊只攔截了通過非商業(yè)船只運送可卡因的15％,也就是說,仍有85％通過海上途徑流入美國。[25]

綜上所述,從近年來美國政府制定小型船只安全戰(zhàn)略及其實踐狀況來看,不難發(fā)現(xiàn)如下特點,值得我們參考借鑒：首先,始終強調(diào)安全與效率的平衡。防范小型船只安全威脅是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不能只從安全著眼。它既涉及到法律制度的創(chuàng)設(shè)、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、各職能部門和利益集團的協(xié)作,又不能不考慮實現(xiàn)安全的成本和代價。美國政府在制定和加強管理措施的過程中,重視聽取利益相關(guān)各方的態(tài)度和意見,并不斷完善管理方法,盡可能減少服從規(guī)則的不便,降低其可能對國家、地區(qū)經(jīng)濟的消極影響。

其次,將小型船只群體作為應(yīng)對恐怖襲擊的伙伴,積極鼓勵其參與到安全管理中來。小型船只安全威脅從根本上說是一種非對稱性威脅。由于小型船只具有數(shù)量龐大、分布廣泛、體形輕巧、靈活快捷這些特點,要龐大的國家機器及時發(fā)現(xiàn)其威脅并迅速做出反應(yīng)猶如大海撈針,因此,只有依靠小型船只群體本身才能最有效地彌補這種不對稱性,同時也能夠降低安全成本。而要使小型船只群體參與到國家安全保障中來,應(yīng)該最大限度地了解和兼顧其核心利益,并通過各種平臺建立并保持相互聯(lián)系,還要以通俗易懂的方式加強其安全防范意識和知識,并通過法律、政策、財政等各種杠桿進行鼓勵。

最后,注重構(gòu)建多層次的防御體系。美國政府清楚地意識到,不可能采用單一的方式防范小型船只安全威脅。因此,在地理空間上,它力求最大限度地拓展監(jiān)管范圍,從外國港口,到小型船只活動外圍,再到沿岸水道、港口直至內(nèi)水,都采取了一系列監(jiān)管措施進行布控,建立起了一個多層次的防御網(wǎng)絡(luò)；在監(jiān)管手段上,它力求多樣化,通過多地區(qū)、多部門出臺管理辦法,保證有必要的交叉、重疊以確保安全。

[1]Department of Homeland Security,Small Vessel Security Strategy,Ap ril,2008,pp.4,introduction i,10-14,http://www. dhs.gov/files/publications/gc_1209408805402.shtm.

[2]Department of Homeland Security,Small Vessel Security Strategy,Ap ril,2008,pp.16-21.,http://www.dhs.gov/files/ publications/gc_1209408805402.shtm.

[3]CBP,Reporting Requirements for Pleasure Boat Operators, June 2009,http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/travel/ pleasure_boats/boats/pleasure_locations/reporting_brochure. ctt/reporting_brochure.pdf.

[4]CBP,SVRS Sample Accep tance Form,https：//svrs.cbp.dhs. gov/.

[5]CBP,Reporting Requirements fo r Pleasure Boat Operators, June 2009,http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/travel/ pleasure_boats/boats/pleasure_locations/reporting_brochure. ctt/reporting_brochure.pdf.

[6]USCGDistrict 13,Protection and Security Zone,http://www. uscg.mil/d13/dpw/docs/ProtectionandSecurityZoneswebcopy. pdf.

[7]U.S.Coast Guard,U.S.Coast Guard Performance Report, FY2009,pp.25-26.www.uscg.mil/history/allen/docs/USCG_ FY09_Performance_Report.pdf；Department of Homeland Security Appropriations for Fiscal Year 2009,Hearingsbefore A Subcommittee of the Committee on Appropriations United States Senate(S. HRG.110-429),p.19.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ CHRG-110shrg41254/pdf/CHRG-110shrg41254.pdf.

[8]Homeland Security Institute,Report of the DHSNational Small Vessel Security Summit,19 October 2007,pp.5,103-108,84-87,95-97,http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/small_vessel _NSVSS_Report_HQ_508.pdf. [9]Homeland Security Studies and Analysis Institute,Small Vessel Security Update Bulletin,June 2010,http://www.dhs.gov/ xlibrary/assets/uscg_small_vessel_update_062510.pdf.

[10]http://aww.aww-sp.com/,http://www.uscg.mil/d13/ can/.

[11]Department of Homeland Security App rop riations for Fiscal Year 2009,Hearings before A Subcommittee of the Committee on App rop riations United States Senate(S.HRG.110-429),p.89.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-110shrg41254/pdf/CHRG-110shrg41254.pdf.Homeland Security Studies and Analysis Institute,Small Vessel Security Update Bulletin,June 2010,http://www.dhs.gov/xlibrary/ assets/uscg_small_vessel_update_062510.pdf.

[12]GAO,Maritime Security：Responses to Questions fo r the Record,October 22,2010,(GAO-11-140R),p.4,www.gao. gov/new.items/d11140r.pdf.

[13]"Flash!Bang!Does the Coast Guard have your attention?", http://www.komonew s.com/new s/local/111806529.htm l.

[14]Admiral Thad A llen,"Friend o r Foe?Tough to Tell",U.S.Naval Institute,Proceedings,October,2008,pp.14-18.

[15]L TJG Katie Stanko,"A Celebration of Best Practices,Partnerships,and Security Initiatives",The Marine Safety＆Security Council of the United States Coast Guard,Proceedings, Sp ring 2009,pp.18-22.

[16]LCDR,Brian W.Robinson,"You Want Authority With That? How I learned to stop worrying and love ship riders",The Marine Safety＆Security Council of the United States Coast Guard,Proceedings,Summer 2009,pp.62-68.

[17]CAPT Dale Ferriere,CAPT George McCarthy,CAPT Rafael Nieves,"The Office of Global Maritime Situational Awareness",The Marine Safety＆Security Council of the United States Coast Guard,Proceedings,Sp ring 2009,pp.15-16.

[18]Office of Inspector General,DHS’s Strategy and Plans to Counter Small Vessel Threats Needs Imp rovement,September 2009,p.13.www.dhs.gov/xoig/assets/mgm trpts/OIG _09-100_Sep09.pdf.

[19]U.S.Coast Guard,U.S.Coast Guard Performance Report, FY 2009,p.9.www.uscg.mil/history/allen/docs/USCG_ FY09_Performance_Report.pdf.

[20]GAO,Maritime Security,DHS Progress and Challenges in Key A reas of Port Security,July 21,2010(GAO-10-940T), p.9,www.gao.gov/new.items/d10940t.pdf.

[21]Office of Inspector General,DHS’s Strategy and Plans to Counter Small Vessel Threats Needs Imp rovement,September 2009,p.13,www.dhs.gov/xoig/assets/mgm trp ts/O IG _09-100_Sep09.pdf.

[22]GAO,Maritime Security,DHS Progress and Challenges in Key A reas of Po rt Security,July 21,2010(GAO-10-940T), p.8,www.gao.gov/new.item s/d10940t.pdf.

[23]GAO,Nuclear Detection,Domestic Nuclear Detection Office Should Imp rove Planning to Better Address Gaps and Vulnerabilities,January 2009(GAO-09-257),pp.18-22,www. gao.gov/new.items/d09257.pdf.

[24]H.R.1509,The Recreational Boaters Streamlined Inspection Act,Hearing befo re the Subcommittee on Economic Security, Inf rastructure Protection,and Cyber security of the Committee on Homeland Security Houseof Rep resentatives,May 19, 2005,pp.10-11,18-20.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ CHRG-109hhrg23098/pdf/CHRG-109hhrg23098.pdf.

[25]U.S.Coast Guard,U.S.Coast Guard Performance Report, FY2009,p.22.www.uscg.mil/history/allen/docs/USCG_ FY09_Performance_Report.pdf.