主權(quán)財富基金的特點、法律關(guān)系及運行規(guī)則體系＊

蘇小勇

（河南理工大學政法學院，河南焦作454000）

主權(quán)財富基金是主權(quán)國家政府所有和控制的資產(chǎn)工具，政府為實現(xiàn)金融目標而持有、經(jīng)營或管理資產(chǎn)，通過設(shè)立主權(quán)財富基金實施其投資戰(zhàn)略目標及其他政策目標。主權(quán)財富基金負責管理政府金融資產(chǎn)的工具，其資金主要來源與外匯收入密切相關(guān)，主要從事海外投資以獲得較高的收益。主權(quán)財富基金已成為國際上重要的機構(gòu)，受到越來越多的關(guān)注。

一、主權(quán)財富基金的特點

（一）主權(quán)財富基金為主權(quán)國家政府擁有或控制

政府所擁有、控制或管理成為主權(quán)財富基金的基本特征，政府設(shè)立主權(quán)財富基金除了追求投資回報外，可能還具有政策和經(jīng)濟目標。在主權(quán)財富基金的形式和結(jié)構(gòu)上，有的主權(quán)財富基金管理部門本身就是政府主管部門，這類主權(quán)財富基金除了少數(shù)直接由國家元首負責主權(quán)財富機構(gòu)的管理，大多以中央銀行或財政部門主管；有的主權(quán)財富基金則由政府設(shè)立專門的投資職能部門或機構(gòu)；有的采取投資公司的形式，有董事會和管理層，但董事會成員和管理層人員多有政府背景。

（二）資金來源特定化

主權(quán)財富基金的資金來源主要為外匯儲備、自然資源出口收入以及財政盈余等，一般而言，主權(quán)財富基金的主要來源為：

1、商品出口收入。這類主權(quán)財富基金的資金來源于商品出口收入，或是政府對出口商品所征收的稅收，商品出口收入是主權(quán)財富基金最主要的資金來源。設(shè)立這類基金的國家往往是資源蘊藏豐富，世界排名前20位的主權(quán)財富基金，14個資金來源于商品出口收入。［1］很多資源蘊藏豐富的國家走上了資源依賴型的經(jīng)濟發(fā)展道路，國家財政受商品的出口收入影響較大。因此，就設(shè)立主權(quán)財富基金發(fā)揮其穩(wěn)定財政收支平衡和穩(wěn)定經(jīng)濟功能，同時，由于資源是非可再生的，設(shè)立主權(quán)財富基金進行投資，把非可再生能源資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為可產(chǎn)生永久收入的金融資產(chǎn)，這些基金被稱為跨代基金。［2］

2、國家外匯儲備，以亞洲地區(qū)的中國、新加坡、馬來西亞、韓國等國家為代表。在這些外匯儲備持續(xù)增長的國家，內(nèi)部儲蓄大于內(nèi)部投資，造成經(jīng)常賬戶持續(xù)贏余，而過多持有低收益率的外匯儲備不利于一國經(jīng)濟的未來發(fā)展，造成金融資源浪費，成立主權(quán)財富基金，進行專業(yè)化投資獲取經(jīng)風險調(diào)整后的高回報。降低高外匯儲備的消極影響，也有利于降低對中央銀行沖銷干預市場的壓力。

3、其他國家資金，如澳大利亞、愛爾蘭等國以財政盈余和國有財產(chǎn)私有化后的收入為基礎(chǔ)成立主權(quán)財富基金。

（三）主權(quán)財富基金主要為外幣資產(chǎn)

主權(quán)財富基金的資金主要來源于外匯儲備盈余和自然資源出口盈余，投資的主要領(lǐng)域為國際市場，主要表現(xiàn)為外幣資產(chǎn)。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，2007年主權(quán)財富基金擁有的外幣資產(chǎn)估計在1.9萬億至2.9萬億美元之間。高于對沖基金管理的1萬億到1.5萬億美元的資產(chǎn)。［3］

（四）主權(quán)財富基金具有較高的風險

1、主權(quán)財富基金具有政治風險。主權(quán)財富基金受政府控制，由于沒有法律對其進行規(guī)范，其脫離于現(xiàn)有的法律和管制范圍之外。主權(quán)財富基金有政府背景，但其進行商業(yè)活動，本身不能享受主權(quán)豁免。有的主權(quán)財富基金設(shè)立于政府機構(gòu)內(nèi)部，作為政府性商業(yè)機構(gòu)；有的主權(quán)財富基金雖然作為公司型法人，但政府處于政治和戰(zhàn)略目的對其進行控制，比如使其作為控制東道國的戰(zhàn)略部門、危及東道國的金融秩序、影響東道國的經(jīng)濟安全的工具。對于商業(yè)外的目的，主權(quán)財富基金是無法承擔責任的。東道國會把主權(quán)財富基金的行為視為其背后主權(quán)政府的行為。根據(jù)公司法的原理和實踐，如果公司股東濫用股東地位，造成公司形骸化，可以否定其法人人格，由股東承擔責任。主權(quán)政府作為主權(quán)財富基金的股東，如果被認定其不當控制主權(quán)財富基金，就會出現(xiàn)政治風險。

2、主權(quán)財富基金擴大金融市場的風險。主權(quán)財富基金的投資目標是追求高投資回報，在投資目標的影響下，主權(quán)財富基金不斷減少風險低和高流動性的投資產(chǎn)品，而逐漸采取主動而積極的投資組合，更多地涉及股票、股權(quán)、不動產(chǎn)、衍生品等投資活動。主權(quán)財富基金投資的變化打破了國際金融市場金融產(chǎn)品品種的平衡，導致固定收益類產(chǎn)品價格走低，進而影響其供求關(guān)系。主權(quán)財富基金的投資和撤資可能會對市場產(chǎn)生影響，隨著主權(quán)財富基金的投資策略日益激進，主權(quán)財富基金的風險會不斷疊加，對利潤的追求使其可能放松對風險的控制，進行機會主義投資行為。

3、主權(quán)財富基金治理風險。政府所有和控制下的主權(quán)財富基金公司治理往往不是很完善，其通常不受現(xiàn)有的規(guī)范投資基金或養(yǎng)老基金的法律或法規(guī)的制約，也沒有強制進行信息披露的法律法規(guī)遵守。主權(quán)財富基金都無須向公眾披露諸如投資策略、日常交易、資產(chǎn)分配、交易管道及使用衍生工具等情況。因此，主權(quán)財富基金的低透明度將給金融市場的運行帶來極大的不確定性。［4］公司治理中的內(nèi)部人控制現(xiàn)象容易導致公司治理失范，其結(jié)果是一方面積聚了極大的風險，一方面風險識別和控制不完善、不靈敏，導致風險爆發(fā)，給主權(quán)財富基金帶來巨大損失，①2001年我國放開國有企業(yè)境外期貨套期保值業(yè)務，31家中央企業(yè)獲得從事相關(guān)業(yè)務的許可，但幾乎所有涉足外匯、進出口業(yè)務的中央企業(yè)都在從事相關(guān)的金融衍生品業(yè)務。一些企業(yè)違規(guī)涉足場外衍生產(chǎn)品，造成風險失控，嚴重危及企業(yè)持續(xù)經(jīng)營和國有資產(chǎn)安全。從2004年至今，中國航空油料集團公司、中國遠洋控股股份有限公司、中國國際航空股份有限公司等套期保值業(yè)務均受到巨額損失，為此，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會2009年3月24日要求中央企業(yè)嚴格管理金融衍生業(yè)務，不得從事投機交易。也危及金融市場的穩(wěn)定性。

二、主權(quán)財富基金的法律關(guān)系

主權(quán)財富基金涉及多個主體的法律關(guān)系，主要包括：主權(quán)財富基金；主權(quán)財富基金持有人，即主權(quán)國家政府；投資接受國政府監(jiān)管部門；國際金融組織和監(jiān)督機構(gòu)；國際金融市場的其他金融機構(gòu)；主權(quán)財富基金的投資目標和交易對手。

（一）主權(quán)財富基金持有人，即主權(quán)國家政府

對于主權(quán)財富基金而言，作為所有者的政府既是基金的設(shè)立者、出資人，又是基金的國內(nèi)監(jiān)管者。對于采取投資公司形式的主權(quán)財富基金而言，該基金受政府的委托，經(jīng)營管理主權(quán)財富基金，享有基金管理權(quán)；對于設(shè)在政府機構(gòu)內(nèi)部的主權(quán)財富基金，該機構(gòu)直接對主權(quán)財富基金進行管理。對于采取投資公司形式的主權(quán)財富基金，主權(quán)財富基金與其所有者之間除存在委托代理關(guān)系外，由于主權(quán)財富基金具有商業(yè)化之外的目的，其與作為所有者的政府還有一定的行政行為內(nèi)容，存在一定行政關(guān)系。

（二）投資接受國政府監(jiān)管部門

投資接受國政府與主權(quán)財富基金是監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系。主權(quán)財富基金在全球范圍內(nèi)進行投資，其與投資接受國具有投資法律關(guān)系。主權(quán)財富基金在投資活動中必須遵守投資接受國的法律制度和外資政策。一般而言，這些法律既包括其專門針對主權(quán)財富基金的立法，比如專門規(guī)制主權(quán)財富基金活動的雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定；還包括一般的與投資活動有關(guān)的法律。有的國家對外資實行國民待遇，投資接受國的普遍適用的證券法、公司法、競爭法及專門的外資法都對主權(quán)財富基金適用。但因為主權(quán)財富基金被很多國家認為被外國政府控制，因此對主權(quán)財富基金投資活動進行了專門限制，對其一些投資活動進行國家安全性審查。投資接受國會根據(jù)主權(quán)財富基金與其經(jīng)濟安全關(guān)系對主權(quán)財富基金進行監(jiān)管，主權(quán)財富基金就需要按照其規(guī)定進行活動。

（三）雙邊和多邊金融監(jiān)管機構(gòu)

雙邊和多邊金融監(jiān)管機構(gòu)以促進金融市場穩(wěn)定和推動全球資本自由流動為目標，為了保持一個穩(wěn)定的金融市場，國際金融組織和監(jiān)管機構(gòu)在長期的監(jiān)管實踐中制定了一系列游戲規(guī)制。雙邊和多邊金融監(jiān)管機構(gòu)認為主權(quán)財富基金運作不透明，具有政府提供的獨特優(yōu)勢，極有可能給國際金融市場帶來不穩(wěn)定。堅持對主權(quán)財富基金制定特別規(guī)則，提高透明度標準、控制其投資范圍以及制裁違規(guī)者等。

（四）其他

包括金融服務公司、各種類型的基金以及機構(gòu)投資者。他們都是從各自的利益角度來看待主權(quán)財富基金的。對他們來說，主權(quán)財富基金既可能是競爭對手，也可能是合作伙伴、聯(lián)合投資者或客戶。作為競爭對手，其他金融機構(gòu)擔心主權(quán)財富基金因其國有身份而可能獲得特殊優(yōu)勢。此外，主權(quán)財富基金規(guī)模的日益擴大也令他們擔心。雖然相對于其他金融資產(chǎn)，主權(quán)財富基金在全球經(jīng)濟中的規(guī)模較小，但在個別地區(qū)或行業(yè)的影響可能不小。其他金融機構(gòu)也可能向主權(quán)財富基金提供管理服務、研究和分析支持，共同尋找交易機會以及咨詢建議等。［5］

三、主權(quán)財富基金運行規(guī)則體系構(gòu)建

由于主權(quán)財富基金的特殊性質(zhì)及復雜的法律關(guān)系，如何對待主權(quán)財富基金的爭論從未停止。一些國家擔心主權(quán)財富基金具有政治目的，往往以影響國家安全為由限制主權(quán)財富基金的投資活動，從而引起糾紛。主權(quán)財富基金沒有將自己的投資與金融義務協(xié)調(diào)起來，表現(xiàn)出不斷增強的風險偏好和極低的透明度，風險與基金治理不相匹配，政府控制下的角色沖突或政府所有權(quán)下的內(nèi)部人控制都會使其風險控制機制失靈。因此，主權(quán)財富基金給國際立法帶來了新的課題。從主權(quán)財富基金影響到的國與國之間的關(guān)系角度來看，國際公法的基本準則應當作為處理有關(guān)糾紛的指導原則；從主權(quán)財富基金通過法人機構(gòu)獨立運作的角度來看，主權(quán)財富基金與私人投資基金沒有區(qū)別，都是按照市場規(guī)則參與競爭，應當遵守國際經(jīng)濟法。因此，應通過立法協(xié)調(diào)主權(quán)財富基金的運作規(guī)則，但規(guī)制的重心應為完善基金治理、提高透明度和獨立性、加強投資風險控制。規(guī)則不能保證主權(quán)財富基金對金融市場沒有帶來風險，也無法消除風險，也不能向投資接受國保證主權(quán)財富基金沒有政治目的，但可以通過確定規(guī)則去調(diào)控風險，通過確立主權(quán)財富基金的信息披露規(guī)則和機制，提高其透明度，通過這些規(guī)則的確立，去推動一個具有透明度的、具有良好治理框架的、可問責的主權(quán)財富基金。

（一）主權(quán)財富基金總則

主權(quán)財富基金應堅持商業(yè)化的目的，去掉任何政治性戰(zhàn)略目的。主權(quán)財富基金投資應保持在可控的范圍，應構(gòu)架一般性的投資原則和風險評級方法，以緩解各國政府對非經(jīng)濟目的使用主權(quán)財富的隱憂。主權(quán)財富基金應加強治理并采取措施降低投資風險，保持透明度，進行信息披露。

投資接受國對主權(quán)財富基金應采取公正公平的態(tài)度，不得具有歧視性。投資接受國應公開其投資政策，以促進投資自由化的方式對主權(quán)財富基金進行適當?shù)囊?guī)制。接受國不能僅以主權(quán)財富基金屬于政府機構(gòu)投資者而對其進行投資限制措施。接受國出于國家安全的理由限制主權(quán)財富基金的投資活動時，應保持程序的公開透明，以維護國家安全的最低限度為必要，不得損害開放的投資市場。

（二）主權(quán)財富基金治理問題

建立一個有效的基金治理架構(gòu)，對主權(quán)財富基金具有重要意義。有效的基金治理是降低基金風險，提高基金運作透明度的基礎(chǔ)。雖然各國基金治理模式并不相同，基金的組織結(jié)構(gòu)也差異很大，但主權(quán)財富基金在治理方面面臨一些共同的問題，比如基金的獨立性，基金與所屬國政府機構(gòu)的關(guān)系等，可以考慮建立一個共同的主權(quán)財富基金治理指引。

（三）信息披露問題

主權(quán)財富基金非公眾公司，不需要向社會公開其經(jīng)營和管理狀況，也沒有受到政府的嚴格的信息披露監(jiān)管。由于投資接受國認為主權(quán)財富基金進行政治性和戰(zhàn)略性投資，危及東道國的國家安全，堅持要求主權(quán)財富基金進行信息披露。信息披露程度決定了主權(quán)財富基金能否獲得公平市場地位。信息披露成為各方博弈的重要內(nèi)容。一方面，信息披露會加重主權(quán)財富基金的負擔，放大投資基金本身的成長性風險，信息披露受基金的成長狀況和市場機制的雙重約束；另一方面，不進行信息披露又會加劇投資接受國的不信任，導致其更加嚴格的規(guī)制措施。因此，應當就主權(quán)財富基金的信息披露進行有效的磋商，就主權(quán)財富基金信息披露的范圍、原則、標準、格式等進行明確的規(guī)定。

（四）投資接受國對主權(quán)財富基金的規(guī)制

1、規(guī)制原則

接受國政府應當對主權(quán)財富基金堅持非歧視原則，對相同的投資者同等對待。當認為主權(quán)財富基金對國家安全構(gòu)成威脅時，基本規(guī)則不足以消除這種威脅而采用特別的規(guī)則時，應當是基于主權(quán)財富基金對國家安全構(gòu)成了特殊的不同的威脅。

接受國政府的投資限制措施應當具有透明度和可預期性。主權(quán)財富基金和東道國政府除了必須的信息需要保密外，對于規(guī)制的目標和程序應盡可能地做到透明和可預期。東道國政府應當確保對投資政策進行充分的信息披露，政府還需要保護商業(yè)機密并實行信息分類。投資接受國政府在制定有關(guān)投資限制政策時，應當制定效力較高的法律。基本和重要的法律應當制定法典，并盡可能以便利的方式進行公開，特別是有關(guān)威脅國家安全的審查評估標準。主權(quán)財富基金有機會在政策制定過程中發(fā)表自己的觀點并提出建議，法律法規(guī)草案應向社會公開并征求意見。有關(guān)法律應當表述清晰明確并具有一致性，投資政策的改變，政府應采取措施通知利益相關(guān)方。

接受國規(guī)制應堅持適度和必要性原則。投資限制和交易條件應以保護國家安全為限，如果已有的措施和政策足以滿足國家安全的需要，就不應再進行相關(guān)的規(guī)定。

2、規(guī)制的要求及相應程序

投資接受國對主權(quán)財富基金的審查應當規(guī)定嚴格的時間限制。主權(quán)財富基金提供的重要機密商業(yè)信息引發(fā)得到切實有效的保護，需要經(jīng)過批準的交易，應當有批準時間限制的考慮，對是否批準逾期不予明確視為批準。

每個國家有權(quán)決定保護國家安全的措施，但該決定應運用風險評估技術(shù)并真實反應國家安全面臨的環(huán)境、制度和資源。投資限制和國家安全風險識別的關(guān)系應當是清晰和明確的。設(shè)計有關(guān)安全投資措施的機構(gòu)應當客觀公正并體現(xiàn)專業(yè)性。應當正確評估安全威脅和對投資進行限制的影響。對主權(quán)財富基金實施投資限制措施，應揭示與投資風險相符合的投資建議。

投資限制措施應堅持其他方式用盡原則，當其他措施比如特許資格制度、競爭政策和金融市場規(guī)制均不能消除國家安全的風險才適用投資限制措施。負責投資限制措施機構(gòu)應當對代表其利益受這些投資措施影響的公民負責。采用政治和司法審查機制以確保投資審查程序的中立性和客觀性，最終保證這些措施的可問責性。措施應確保國家權(quán)力機關(guān)對投資措施實施機構(gòu)的可問責性，回答其質(zhì)詢、向國家權(quán)力機關(guān)報告，保留權(quán)力機關(guān)的審查等權(quán)利，保護重要的商業(yè)信息與國家安全有關(guān)的信息。

明確對主權(quán)財富基金的救濟途徑和措施。主權(quán)財富基金在訴諸法院前通過行政程序?qū)ο拗破渫顿Y的決定要求審查的可能性能提高問責性。由于一些國家的憲法在有關(guān)國家安全問題上限制了法院的權(quán)力，而且，司法和行政程序?qū)χ鳈?quán)財富基金和政府成本高昂且曠日持久。因此，投資接受國應明確對主權(quán)財富基金的救濟途徑和措施及問責機制。如把最終做出投資限制決定的機構(gòu)限定在一個較高的政治層面。因為投資限制措施往往是對財產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，而產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)性權(quán)利，有關(guān)投資限制措施的決定往往涉及多個政府部門的職能，需要大量的協(xié)調(diào)工作，一般而言，限制和禁止投資的決定應當由政府或部長最終做出。為主權(quán)財富基金提供有效的公共部門管理。卓越的政府管理系統(tǒng)有助于政府機構(gòu)和公務員對國家安全有關(guān)的投資政策責任感，通過適當?shù)募詈图s束保證其在履行公務中應有的謹慎，避免腐敗、不當影響及利益沖突。

（五）國際協(xié)調(diào)機構(gòu)和爭端解決機制

成立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，是解決主權(quán)財富基金問題的有效途徑。應成立一個綱領(lǐng)性文件作為主權(quán)財富基金國際組織的基本法，其基本內(nèi)容包括宗旨、原則、范圍、職能、機構(gòu)、與其他組織的關(guān)系，預算與會費，地位，決策，協(xié)定的修正、接受、生效和保存，成員資格等。

主權(quán)財富基金國際組織職權(quán)主要有：制定主權(quán)財富基金的統(tǒng)一規(guī)定和準則；確定糾紛解決和救濟方法；發(fā)布主權(quán)財富基金公司治理指引和信息披露準則和標準體系；該機構(gòu)通過對主權(quán)財富基金的問題和風險的調(diào)查和評估，提出有針對性的意見和建議；對各主權(quán)財富基金進行評估并發(fā)布相關(guān)信息；負責和利益相關(guān)方、其他國際相關(guān)機構(gòu)和組織進行溝通和協(xié)調(diào)，對主權(quán)財富基金爭端進行調(diào)解和仲裁等。

［1］黃梅波，熊愛宗.全球主權(quán)財富基金的發(fā)展經(jīng)驗與啟示［J］.國際論壇，2008，（3）.

［2］關(guān)雪凌，劉西.全球主權(quán)財富基金：現(xiàn)狀、原因與影響［J］.中國人民大學學報，2008，（5）.

［3］International Monetary Fund，Global Financial Stability Report：September 2007，September 2007.

［4］International Monetary Fund，Global Financial Stability Report－Market Developments and Issue，Washington，IMF work paper，April 2007.

［5］威廉·米拉奇，戴維斯·戴爾，德斯頓·費舍爾.主權(quán)財富基金與風險共舞［J］.財經(jīng)，2008，（8）.