北極環(huán)境治理的法律路徑分析與展望＊

劉惠榮 陳奕彤 董 躍

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100）

作為氣候變化的早期預警系統(tǒng)，氣候變暖造成的北極冰層融化和新航道的出現(xiàn)使北極地區(qū)前所未有地更易為人類所接近，隨著這一地區(qū)的人類活動愈加頻繁，北極環(huán)境保護所面臨的壓力也愈加嚴峻。北極環(huán)境問題具體表現(xiàn)為外來物種入侵、生物多樣性減少、海岸腐蝕、愈加頻繁的災害性天氣事件、礦產(chǎn)資源的開采與冶煉所造成的凍土破壞和固體廢棄物污染、石油開采和運輸所造成的污染、原住民傳統(tǒng)知識文化的破壞及其食物匱乏等。北極國家的國內(nèi)法不足以充分地完成北極環(huán)境治理的任務，當前人類對北極環(huán)境的治理也并沒有像南極區(qū)域的治理模式一樣，有類似于南極條約體系的國際法律文件在整體性地發(fā)揮作用。既存的國際法律、軟法和相關機構(gòu)在北極環(huán)境治理中的作用是有限的。本文將簡要分析北極環(huán)境治理的現(xiàn)狀，并探討未來北極環(huán)境治理的可能性法律路徑。

一、北極環(huán)境治理的國內(nèi)法和國際法路徑

（一）國內(nèi)法路徑

從國內(nèi)法角度來看，北極國家對北極環(huán)境保護提供了一定程度的國內(nèi)法支持，但都暗含加強和擴張其主權(quán)的目的，而沒有把生態(tài)環(huán)境的整體性保護視為第一要務。例如，加拿大《北極水域污染預防法案》就是在“加拿大的主權(quán)受到直接威脅，需要加拿大立刻反應”的背景下頒布的。［1］資源獲取、航道管轄權(quán)是北極國家主要關注的問題，環(huán)境保護只是北極國家維護其主權(quán)的手段而不是根本目的，依然屬于“低度政治”的范疇。而且北極國家的國內(nèi)法保護并不涉及公海，不足以對整個北極海域?qū)嵭谐浞值谋Ｗo；不僅如此，國內(nèi)法在一定程度上還成了北極沿岸國擴張其漁業(yè)和航海權(quán)的借口，易引發(fā)與此相關的沖突。

當前需要明晰的一個事實是，大部分的北極環(huán)境問題并不是起源于北極地區(qū)，而是來自距離其遙遠的地區(qū)（例如核污染很多就來自歐洲地區(qū)的核工廠）。［2］欠發(fā)達的北極地區(qū)自身只占污染源的很小一部分。如此一來，北極國家國內(nèi)法實際上是無力憑自身力量解決北極環(huán)境問題的，尤其是像氣候變化這樣的跨界問題更是需要全球范圍的合作來減緩。北極國家因其自身利益所受到北極環(huán)境影響，當然也可以設定比國際標準更嚴格的國內(nèi)法，但事實證明這并不容易做到。例如，加拿大和俄羅斯是在國內(nèi)航行規(guī)制上要嚴于國際海事組織的兩個僅有的北極國家。［3］保護北極環(huán)境應采用生態(tài)系統(tǒng)為基礎的方法，而國內(nèi)法很難制定并實施將整個北極區(qū)域視為完整生態(tài)系統(tǒng)的法律。從法律經(jīng)濟學的角度分析，完全依靠國內(nèi)法治理北極環(huán)境也會助長未采取行動國家的“搭便車”的行為。

（二）國際法路徑

在國際層面上，從涉及到的國際法條文來看，有關北極地區(qū)環(huán)境治理的法律分散于各個適用于全球的整體性公約和涉及北極地區(qū)的區(qū)域條約中，前者以《聯(lián)合國海洋法公約》和《生物多樣性公約》為代表，①另有《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約POPS》、《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約CITES》、《長距離大氣污染跨界輸送協(xié)議CLRTAP》、《蒙特利爾議定書》、《防止船舶污染海洋公約》和《倫敦傾廢公約》等。這一系列國際公約都為北極地區(qū)提供了國際性的框架機制。并沒有保護北極整體環(huán)境的特別考慮；②《聯(lián)合國海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域”條款作為惟一專門適用于北極的海洋環(huán)境保護條款，為北極船源污染治理提供了法律依據(jù)。但過于原則性的規(guī)定使該條款的執(zhí)行效力大打折扣。詳見：劉惠榮，李靜.論《聯(lián)合國海洋法公約》第234條在北極海洋環(huán)境保護中的適用［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2010，（4）：8－13.后者以《保護北極熊協(xié)定（1973）》等類似的區(qū)域性條約和《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》等軟法為代表。從管理機構(gòu)來看，涉及到北極理事會、東北大西洋漁業(yè)委員會、國際海事組織等多重管理。

總體上講，當前有關北極環(huán)境治理的法律框架是存在漏洞的，包括在管轄范圍和管理體制方面的缺口和重疊；是由碎片化、不成體系的選擇性立法和權(quán)責交叉重疊、職能分配不清的國際性、區(qū)域性組織所構(gòu)成的。北極環(huán)境法律沖突實際上是國際法不成體系性在北極問題上的體現(xiàn)。［4］面對這樣的管理現(xiàn)狀，南極條約體系確實可以為北極環(huán)境治理提供一個模型，但北極的地緣政治完全不同于南極，像南極條約那樣囊括多方面的“北極條約”是不可能達成的。環(huán)境保護議題作為低度政治，恰恰為避開領土和航道爭端，在這一地區(qū)形成一項綜合性的多邊環(huán)境協(xié)議提供了一個切入點。在《聯(lián)合國海洋法公約》、北極理事會等既存公約和組織的“夾擊”下，最終是否能夠形成多邊環(huán)境協(xié)議是模糊甚至渺茫的。但在氣候變化壓力急劇上升、人類活動愈加頻繁的背景下，北極環(huán)境惡化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)使得這一地區(qū)確實需要一個真正綜合的、整體的、跨部門的、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的協(xié)定（無論是既存框架下修正并改進后得出的，還是另創(chuàng)立一個新的），且該協(xié)定要得到整個國際社會的遵守和實施。

二、北極環(huán)境治理之法律路徑的分析與展望

（一）美國與歐盟在北極環(huán)境治理路徑上的態(tài)度

在對北極環(huán)境治理法律路徑的選擇中，美國和歐盟將起到十分特殊的作用。北極沿岸五國作為一個整體，對非北極國家介入北極事務本質(zhì)上還是采取了拒絕的態(tài)度（盡管有各種與之相左的表現(xiàn)，例如俄羅斯邀請中國公司開發(fā)北極油氣資源）。然而在北極地區(qū)的環(huán)境治理上，美國和歐盟具有一定程度的共性。在環(huán)境政策發(fā)展的歷史進程中，美國和歐盟國家都是制定環(huán)境政策和法規(guī)的先驅(qū)者。它們當前已經(jīng)應用的政策法規(guī)可以作為北極環(huán)境政策的范本。

美國是北極八國中總體實力最強的國家，但它沒有加入規(guī)制北極海洋秩序的《聯(lián)合國海洋法公約》。在北極八國中，俄羅斯、美國、加拿大呈三足鼎立之勢，但與俄羅斯的高調(diào)插旗和加拿大的宣布主權(quán)相比，美國的北極政策和行動相對低調(diào)，但卻一直保持著科研上的關注研究和軍事上的部署準備，并在近年來通過敦促參議院批準加入《聯(lián)合國海洋法公約》和發(fā)布《美國北極區(qū)域政策》的一系列活動展示了美國對北極利益的抱負。

歐盟是北極理事會的特別觀察員（Ad－h(huán)oc Observer），其三個成員國丹麥、瑞典、芬蘭同屬環(huán)北極八國，在北極地區(qū)享有領土，其中丹麥還是北極沿岸五國的其中一員。冰島和挪威作為北極八國中的非歐盟國家，也同屬歐洲經(jīng)濟區(qū)成員國，與歐盟有較為緊密的聯(lián)系。除此之外，歐盟成員國的法國、德國、荷蘭、波蘭、英國、西班牙也已經(jīng)獲得北極理事會永久觀察員的地位。與美國所不同的是，歐盟已擁有的雄心勃勃的氣候變化政策可以為它的北極政策提供背景支持和驅(qū)動力。歐盟在未來北極環(huán)境治理中所能發(fā)揮的作用不可小覷。

2008年11月20日，歐盟委員會根據(jù)其在一年前出臺的《歐盟海洋綜合政策》的既定方針，以“告知”的形式向歐洲議會和歐盟理事會提交了題為《歐盟與北極地區(qū)》的政策文件。而美國，也在2009年1月12日發(fā)布了《美國北極區(qū)域政策》，［5］這也是美國自1994年以來的第一個有關北極的重要評估，從而取代了1994年北極政策文件。指令中指出，“基于恐怖襲擊、減輕罪惡和敵對行動等這些加劇美國應對恐怖襲擊脆弱性的考慮，美國在北極地區(qū)具有堅實的國家安全利益。”［6］這兩份正式的官方文件無疑代表了當前歐盟和美國在北極地區(qū)的各自立場和態(tài)度。

在對兩份官方文件分析和解讀后可以看出，［7］歐盟和美國都堅稱，將繼續(xù)恪守承諾，尊重北極地區(qū)既存的海洋法秩序，并認為，與其另建立一個新的管理機制，不如繼續(xù)遵循現(xiàn)有的機構(gòu)和法律框架，當然，二者也同時指出，要修改現(xiàn)存框架的部分內(nèi)容以適應北極地區(qū)的某些獨特領域。兩國都承諾要在科學考察和監(jiān)督方面加深與其他國家的合作，在安全和緊急事件反應方面加深協(xié)調(diào)。兩國都承認原住民一直在遭受來自環(huán)境變化的損害，以及缺乏規(guī)制的經(jīng)濟擴張的威脅，指出應努力使原住民能參與到涉及自身利益的決策議程中。歐盟和美國都具備在其領海內(nèi)進行基于生態(tài)系統(tǒng)管理的經(jīng)驗，相應的，以上兩份官方文件也都模糊地表示了北極海域的規(guī)制應受到生態(tài)系統(tǒng)管理原則的指導，試圖將它們的管理經(jīng)驗廣泛應用到跨國界的北極海洋管理中。美國國家安全總統(tǒng)令中提到，要“在北極從事海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎的管理?！保?］歐盟也提出要提高減災能力，輔之以基于生態(tài)系統(tǒng)的管理，并提高應急反應管理。［7］

（二）《聯(lián)合國海洋法公約》治理北極環(huán)境的可能性

隨之而來的問題是，上述所提及的對北極環(huán)境問題進行基于生態(tài)系統(tǒng)的治理要在怎樣的層面上加以實現(xiàn)：全球性的（全球條約），區(qū)域性的（北極理事會），雙邊的，還是國家內(nèi)部的。雖然北極氣候變化已經(jīng)是全球共同關注的事項，但北極沿岸五國并無意將北極視為一個全球性的生態(tài)系統(tǒng)（global commons）。

《聯(lián)合國海洋法公約》也沒有對北極的獨特生態(tài)系統(tǒng)保護提供解決辦法。對污染物排放和漁業(yè)采集的限制、對礦產(chǎn)開采和生物資源的管理，這一系列的環(huán)境治理都不能依靠《聯(lián)合國海洋法公約》來解決。即使是在公約框架下另設議定書，也無法全面性地覆蓋北極環(huán)境問題的各個方面，因為議定書所要實現(xiàn)的目標是從屬于公約的。一個綜合性的北極環(huán)境協(xié)議應涉及到水陸兩方面生物和非生物資源的持久性存續(xù)、人權(quán)、國家安全利益、大氣與海洋兩個系統(tǒng)的跨國界污染等等。而《聯(lián)合國海洋法公約》無疑并不足以涵蓋如此廣泛的議題。

（三）北極環(huán)境治理的法律路徑：對北極理事會的分析與展望

北極環(huán)境受到人類活動的廣泛影響，要為這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境確定合適的治理方式需要平衡北極國家和其他國家的利益，以及整個國際社會的整體利益。北極理事會作為一個制定政策性軟法的國際高級論壇（它甚至不是具有一個具有國際法人格的國際組織），［8］無法制定具有約束力的法律。作為一個政策性的顧問機構(gòu)，它所發(fā)布的北極環(huán)境保護戰(zhàn)略（APES，1991年）是第一個指出保護北極環(huán)境重要性的協(xié)議，強調(diào)北極生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，并使創(chuàng)建該戰(zhàn)略的參與方意識到北極環(huán)境問題及其產(chǎn)生的影響并不是由一個國家引起的，也并不僅僅表現(xiàn)在單個國家，而是廣泛存在于整個北極區(qū)域中，因此要加強合作，共同保護北極環(huán)境。AEPS建立了包含在北極理事會內(nèi)的多個專家工作組來保護北極環(huán)境保護戰(zhàn)略的實施。

北極理事會及AEPS在保護北極環(huán)境、提高國際社會意識方面起到了巨大的作用，但其政策性機構(gòu)的性質(zhì)和其制定無約束力“軟法”的職能限制了它在北極環(huán)境保護治理方面發(fā)揮更大作用。不僅如此，與其他協(xié)議不同的是，北極理事會的秘書處是輪換更迭的，時間極短，每兩年就有新任秘書處主席決定其目標和實施方式。眾所周知，在管理分散的北極地區(qū)，一個環(huán)保目標的實現(xiàn)絕不能夠在僅僅兩年之內(nèi)完成。這就意味著每兩年新確定一次的目標計劃將嚴重影響實際工作的進行程度，造成實施上的不穩(wěn)定性。此外，北極理事會有可持續(xù)發(fā)展、北極監(jiān)測與評估、北極海洋環(huán)境保護、北極污染物行動計劃、北極動植物養(yǎng)護、突發(fā)事件預防反應六個工作組，每個工作組作為一個單獨的實體都有各自的秘書處、工作駐地、會議機制、開展科學考察和實施北極理事會計劃的組織機構(gòu)。因此它們與北極理事會關系不夠緊密，北極理事會本身也缺乏一個永久性的秘書處。

除此之外，北極理事會難以在北極環(huán)境治理上承擔支柱作用的原因還在于，它存在一定程度上的職能空白。第一，軍事活動是污染的主要來源，也是創(chuàng)建一個具有約束力的區(qū)域性環(huán)境條約的重要阻礙。在這一點上，北極理事會將其留待各國國內(nèi)法加以解決。北極同南極的自然和政治屬性有根本不同，從現(xiàn)實角度上講，北極區(qū)域不僅不可能像南極一樣禁止一切軍事活動，而且可以預見的是，這一地區(qū)的軍事活動壓力只會愈加升級（雖然不一定上升到軍事沖突的程度，但領土主權(quán)和資源議題決定了各利益相關國不可能保持北極軍事無涉）。在承認北極不可能軍事無涉的前提下，如何確保軍事活動給環(huán)境帶來的負面影響保持在最小的限度內(nèi)，是北極理事會以及包括國際社會在內(nèi)的各利益相關方在治理北極環(huán)境問題時所應采取的務實態(tài)度。第二，當前對北極地區(qū)采礦活動的治理只存在于國內(nèi)法的范疇中。［9］采礦對生態(tài)系統(tǒng)功能和動植物棲息地能造成破壞性的影響。北極環(huán)境的敏感性以及其生態(tài)系統(tǒng)緊密相聯(lián)的自然特性決定了需要一個統(tǒng)一的規(guī)則，來禁止某些關鍵性區(qū)域的采礦。PAME（隸屬于北極理事會的北極海洋環(huán)境保護工作組）提供了一些實施措施，［9］但它們不具有法定約束力。

北極氣候影響評估報告（ACIA）使國際社會對受氣候變化影響的北極環(huán)境的關注逐漸加深，北極理事會在氣候變化的壓力下能否繼續(xù)發(fā)揮充分作用也成為當下的現(xiàn)實問題。從當前情形來看，北極理事會并沒有也不能為北極地區(qū)在其生態(tài)和社會適應氣候變化的過程中提供多少貢獻和支持。北極理事會是否應該改變它的戰(zhàn)略及其組織結(jié)構(gòu)來增強其在減緩氣候變化過程中的行動力，是它在新時期所面臨的挑戰(zhàn)。非北極國家能在多大程度上參與到北極環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的行動中，北極理事會的組織結(jié)構(gòu)、資金機制、法律地位和強制力如何在其成員方的努力下得到加強，這些都直接決定了北極理事會在未來北極環(huán)境治理中所能發(fā)揮的角色。

但是北極理事會畢竟給未來北極環(huán)境治理建立一個綜合性的條約提供了足夠充分的資料和背景支持。例如AEPS和它的附件給北極環(huán)境保護提供了充分的原則，為其被國際社會所廣為接受提供了理論基礎。這些原則如果能夠在北極環(huán)境治理領域持續(xù)性的重復與傳播，無疑會通過合并入一個條約，或者被國際社會承認并接受的方式，最終成為具有約束力的習慣法。［10］

綜上所述，筆者認為，考慮到北極沿岸五國對在北極建立一個新條約的排斥態(tài)度以及歐盟和美國所能在北極環(huán)境治理方面發(fā)揮的作用，在當前北極的所有議題中，就北極環(huán)境治理而言，改進北極理事會結(jié)構(gòu)，包括附屬機構(gòu)的合并或運作方式的改進；彌補其職能上的空白；加強氣候變化對北極環(huán)境影響的考量以及應對；促進環(huán)境法律原則的實施，持續(xù)、重復、充分的傳播、改進并落實北極環(huán)境保護戰(zhàn)略（AEPS），從而使其穩(wěn)定為治理北極環(huán)境、具有約束力的習慣法，是未來北極環(huán)境治理的可能路徑。

［1］Penny Becklumb，Bill C－3：An Act to Amend the Arctic Waters Pollution Prevention Act，LS－629E，Canada＇s Library of Parliament at 8，F(xiàn)eb.13，2009，［EB/01］.http://www2.parl.gc.ca/Sites/LOP/LegislativeSummaries/Bills＿ls.asp？lang＝E＆ls＝c3＆source＝library＿prb＆Parl＝40＆Ses＝1.

［2］蔣帥，郭培清.北極核污染治理：任重道遠（上）［J］.海洋世界，2009，（9）：76－80.

［3］Canada Moves to Further Protect its Sovereignty and Safeguard Arctic Waters From Pollution，［EB/01］.http://www.newswire.ca/en/releases/archive/December2008/03/c6875.html.

［4］劉惠榮，楊凡.國際法視野下的北極環(huán)境法律問題研究［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2009，（3）：1－5.

［5］張俠譯.歐盟與北極地區(qū)：歐洲委員會就“歐盟海洋政策行動”致歐洲議會和理事會的告知［J］.國外極地考察信息匯編，2010，（17）：6－12.

［6］龍威譯：美國2009年北極政策：第66號國家安全總統(tǒng)指令/第25號國土安全總統(tǒng)指令，［EB/01］.http://softscience.chinare.org.cn/softscience/lit LawfileDetail.jsp？id＝4.

［7］董躍.論歐盟北極政策對北極法律秩序的潛在影響［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2010，（3）：19－22.

［8］董躍，陳奕彤，李升成.北極環(huán)境治理中的軟法因素：以北極環(huán)境保護戰(zhàn)略為例［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2010，（1）：21.

［9］Linda Nowlan，Int＇l Union for Conservation of Nature（IUCN），Arctic Legal Regime for Environmental Protection 19（IUCN 2001），［EB/01］.http://data.iucn.org/dbtw－wpd/edocs/EPLP－044.pdf.

［10］Lakshman D.Guruswamy，International Environmental Law：Law in a Nutshell 17（2d ed.，West 2003）（1997）.