在改革創(chuàng)新中推進(jìn)民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)

■ 四川省軍區(qū)司令部軍務(wù)動員處處長 袁愷君

民兵應(yīng)急分隊(duì)是基干民兵中的拳頭力量，是國防后備力量各類隊(duì)伍中具有較高要求、動用最為頻繁、發(fā)揮作用明顯、受到廣泛關(guān)注的一支重要力量。新的時代背景和社會形勢下，隨著民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)實(shí)踐不斷發(fā)展，其編組、管理、訓(xùn)練、使用和保障等方面的新情況新問題也不斷凸顯。研究解決好這些問題，對于進(jìn)一步發(fā)揮好民兵職能作用，深化我國民兵工作調(diào)整改革，推進(jìn)國防后備力量整體建設(shè)，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

合理重塑應(yīng)急內(nèi)涵，統(tǒng)一規(guī)范組建秩序。近年來，隨著我國基干民兵組織分類不斷調(diào)整完善，民兵應(yīng)急分隊(duì)的內(nèi)涵、范圍和子類劃分也在不斷豐富變化。而各地由于自然地理?xiàng)l件不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、社會人文情況各異，具體應(yīng)急任務(wù)也各有側(cè)重和區(qū)別，民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)的區(qū)位性、差異性、針對性特征日益明顯。但是，一些地區(qū)在建設(shè)實(shí)踐中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和全局思維，組建民兵應(yīng)急分隊(duì)具有一定的隨意性，造成了建設(shè)秩序的混亂。如將民兵應(yīng)急分隊(duì)稱為“民兵突擊分隊(duì)”、“民兵救援分隊(duì)”、“民兵特勤分隊(duì)”等，與其他類別的基干民兵隊(duì)伍交叉重復(fù)編組，建制規(guī)模較亂，隸屬關(guān)系不清。此外，一些地方在組建民兵應(yīng)急分隊(duì)的政策規(guī)定上缺乏連續(xù)性，職能定位不準(zhǔn)，對應(yīng)急功能貪大求全，專業(yè)能力長期低層次徘徊，制約了民兵應(yīng)急分隊(duì)規(guī)范化、專業(yè)化水平的提升。究其原因，有基層建設(shè)理念偏差、法規(guī)意識不強(qiáng)、執(zhí)行政策不力等諸多方面，但頂層設(shè)計(jì)不盡合理是一個重要因素?，F(xiàn)行基干民兵組織分類中，“應(yīng)急隊(duì)伍”的規(guī)定范圍具有較大局限性，不能有效包含實(shí)踐中應(yīng)急救援專業(yè)分隊(duì)的全部類別，而非“應(yīng)急隊(duì)伍”類別中的許多分隊(duì)也兼有應(yīng)急功能，不能與“應(yīng)急隊(duì)伍”完全割裂。由此造成許多基層單位的民兵應(yīng)急分隊(duì)名不副實(shí)，與基干民兵組織分類存在“兩張皮”的現(xiàn)象。要解決這一問題，應(yīng)突破現(xiàn)行基干民兵組織分類的固有模式，把民兵應(yīng)急分隊(duì)作為一個宏觀層面的概念，即不論隊(duì)伍的具體類別，而在基干民兵組織中選定具有特定應(yīng)急功能的分隊(duì)，賦予其相應(yīng)的應(yīng)急任務(wù)，打造基干民兵的拳頭力量?？山Y(jié)合“十二五”規(guī)劃，重新界定民兵應(yīng)急分隊(duì)的概念、內(nèi)涵及外延，統(tǒng)一規(guī)范各級各類民兵應(yīng)急分隊(duì)編制，并與民兵訓(xùn)練考核大綱等有關(guān)文件規(guī)定搞好銜接，增強(qiáng)指導(dǎo)性和可操作性。

統(tǒng)籌優(yōu)化配套保障，著力提升專業(yè)水平。我國當(dāng)前民兵建設(shè)模式中，民兵工作主要依托屬地政府保障。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)實(shí)應(yīng)急需求的不平衡，在落實(shí)相關(guān)保障上具有較大差異。大致經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，在民兵應(yīng)急分隊(duì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專業(yè)裝備配備、訓(xùn)練執(zhí)勤補(bǔ)助方面，都能給予較有力的保障，有的應(yīng)急救援裝備甚至可以達(dá)到國際先進(jìn)水平。一些經(jīng)濟(jì)條件比較落后的地區(qū)，又往往是自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)重，地方財(cái)政保障壓力大，民兵應(yīng)急分隊(duì)經(jīng)費(fèi)不足、裝備匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后的情況難以根本扭轉(zhuǎn)，在一定程度上制約了民兵應(yīng)急分隊(duì)作用的發(fā)揮。對此，應(yīng)從國家層面積極完善有關(guān)措施，調(diào)整解決好民兵應(yīng)急力量的各項(xiàng)保障。市場經(jīng)濟(jì)條件下，民兵的各項(xiàng)保障基本上都可以貨幣化，解決好民兵應(yīng)急力量的各項(xiàng)保障，最主要的就是解決好經(jīng)費(fèi)保障問題。一是專業(yè)裝備和維持性經(jīng)費(fèi)保障。針對各級對應(yīng)急專業(yè)裝備購置經(jīng)費(fèi)需求大、后期年度維持性經(jīng)費(fèi)需求大、地方政府解決經(jīng)費(fèi)壓力大的情況，將民兵應(yīng)急專業(yè)裝備保障納入國家應(yīng)急救援裝備保障體系，增加國家層面直接配備的民兵專業(yè)應(yīng)急裝備種類和數(shù)量，并統(tǒng)籌解決年度維持性經(jīng)費(fèi)，為各級應(yīng)急分隊(duì)遂行任務(wù)提供可靠的裝備保障。二是訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)保障。目前國家采取財(cái)政統(tǒng)籌、轉(zhuǎn)移支付的方式基本解決了農(nóng)村基干民兵訓(xùn)練補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，城市基干民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)仍然由屬地全額保障。保障體系設(shè)置不科學(xué)、保障不到位和不平衡的現(xiàn)象客觀存在。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步深入，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)面臨深刻調(diào)整，可以考慮按新的分類標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格編制管理，不設(shè)農(nóng)與非農(nóng)界限，依編制由國家財(cái)政統(tǒng)籌解決平時訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)，每年超出大綱規(guī)定訓(xùn)練時間的保障由屬地各級政府按規(guī)定比例承擔(dān)。三是遂行任務(wù)經(jīng)費(fèi)保障。在遂行應(yīng)急任務(wù)過程中，如果時間較短、動用規(guī)模較小，可由屬地黨委、政府和軍事機(jī)關(guān)統(tǒng)一保障，上級財(cái)政視情給予補(bǔ)助。如果經(jīng)批準(zhǔn)遂行規(guī)模較大、時間較長的重大應(yīng)急任務(wù)，特別是跨區(qū)執(zhí)行任務(wù)，則需加大國家財(cái)政補(bǔ)助力度，應(yīng)在相關(guān)法規(guī)中明確國家、省、市、縣各級政府負(fù)擔(dān)的具體比例，按當(dāng)?shù)仄骄べY水平落實(shí)有關(guān)補(bǔ)助和保險(xiǎn)。

明確界定動用程序，科學(xué)約束反應(yīng)機(jī)制?，F(xiàn)行《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》、《民兵工作條例》等法規(guī)文件對民兵執(zhí)行任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與指揮關(guān)系以及批準(zhǔn)權(quán)限作了明確規(guī)定?？偟脑瓌t是在堅(jiān)持軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，著眼民兵作為我國“三結(jié)合”武裝力量之一的根本性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)和規(guī)范了省軍區(qū)、軍分區(qū)、縣（市、區(qū)）人武部的軍事指揮和組織實(shí)施職能。但從實(shí)際情況看，隨著近年來民兵應(yīng)急分隊(duì)遂行任務(wù)日益頻繁，部分地區(qū)在動員使用民兵應(yīng)急分隊(duì)的批準(zhǔn)權(quán)限和組織指揮關(guān)系上把握不準(zhǔn)，有的沒有按規(guī)定及時報(bào)上級軍事機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案，根據(jù)地方黨委、政府的單方面要求就動員民兵遂行應(yīng)急任務(wù)；有的超出了法定民兵職能任務(wù)范疇，出動民兵應(yīng)急分隊(duì)參與強(qiáng)制拆遷、處置上訪等行動，與民兵身份不相符合。究其原因，一方面是原有法規(guī)中動員使用審批程序和權(quán)限規(guī)定過于原則，不適應(yīng)新的形勢；另一方面是個別地方黨委、政府和軍事機(jī)關(guān)政策規(guī)定不清，落實(shí)規(guī)章制度不嚴(yán)，動員使用具有一定隨意性。為此，應(yīng)著眼新的形勢任務(wù)，對民兵應(yīng)急分隊(duì)動員使用程序和范圍進(jìn)行科學(xué)清晰的界定。既要針對搶險(xiǎn)救災(zāi)等應(yīng)急任務(wù)的特點(diǎn)，突出緊迫性和時效性，盡量簡化動員使用程序，又不能脫離武裝力量的基本性質(zhì)和根本要求。應(yīng)賦予參加應(yīng)急行動的民兵應(yīng)急分隊(duì)一定的臨機(jī)處置權(quán)，規(guī)定其在緊急搶險(xiǎn)救人和不使用殺傷性武器執(zhí)行維穩(wěn)任務(wù)等情形時，可根據(jù)情況自主行動并報(bào)上級機(jī)關(guān)備案，以提高應(yīng)急處置效率。同時，還應(yīng)對緊急狀態(tài)下的民兵應(yīng)急分隊(duì)自主行動程序進(jìn)行規(guī)范，對任務(wù)緊急程度區(qū)分等級，對下放自主行動權(quán)限精確量化，形成規(guī)范的程序性約束機(jī)制，既充分發(fā)揮各級軍事機(jī)關(guān)的積極性、自主性和創(chuàng)造性，確保應(yīng)急行動的時效性，又避免因忽視權(quán)力控制或權(quán)力使用不當(dāng)而產(chǎn)生動員規(guī)模失當(dāng)、指揮協(xié)調(diào)混亂等不利影響。

順勢加快法規(guī)建設(shè)，有效制定激勵政策。近年來，各級就加強(qiáng)民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)出臺了一系列法規(guī)政策文件，但由于時間跨度較大，表述和提法不盡統(tǒng)一，任務(wù)規(guī)定不夠具體，責(zé)權(quán)區(qū)分不夠明確，具體實(shí)施中缺乏可操作性，還很不適應(yīng)遂行應(yīng)急任務(wù)的長期性經(jīng)常性要求。2005年施行的《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》是目前唯一對武裝力量參加應(yīng)急行動有較系統(tǒng)規(guī)定的專項(xiàng)法規(guī)，但在適用對象上未將民兵涵蓋其中，且僅限于搶險(xiǎn)救災(zāi)，對反恐維穩(wěn)等其他應(yīng)急行動也未作規(guī)定。當(dāng)前，《國防動員法》已經(jīng)頒布，為民兵應(yīng)急分隊(duì)專項(xiàng)法規(guī)建設(shè)提供了根本依據(jù)。應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)的新情況新問題，對各類政策法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，加快出臺進(jìn)一步細(xì)化、可操作性較強(qiáng)的民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)和執(zhí)行任務(wù)的配套法規(guī)政策，并注重加強(qiáng)與《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的銜接配套。特別是針對近年來全國各地調(diào)整組建的不少常備化民兵應(yīng)急分隊(duì)，要根據(jù)民兵是不脫離生產(chǎn)的群眾武裝組織的基本法律定位，對其合理性、科學(xué)性進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，對其良性發(fā)展加以引導(dǎo)規(guī)范。此外，應(yīng)充分尊重應(yīng)急民兵的合理價值訴求，由國家統(tǒng)一制定應(yīng)急民兵非戰(zhàn)爭軍事行動的褒獎、優(yōu)撫和補(bǔ)償政策，各省（市）結(jié)合實(shí)際制定具體標(biāo)準(zhǔn)，注重精神激勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合。可將應(yīng)急民兵享受社會保障與履行國防義務(wù)掛鉤，為參加訓(xùn)練和遂行任務(wù)的應(yīng)急民兵購買人身意外保險(xiǎn)，對表現(xiàn)突出的優(yōu)先招錄為基層政法干警和專武干部，對報(bào)考公務(wù)員、應(yīng)聘企事業(yè)單位員工、考學(xué)的在同等條件下優(yōu)先錄用，對創(chuàng)業(yè)經(jīng)商的給予稅收減免等政策優(yōu)惠，為服役時間長的民兵頒發(fā)榮譽(yù)紀(jì)念章，不斷調(diào)動應(yīng)急民兵的積極性，增強(qiáng)其履職盡責(zé)的熱情和獻(xiàn)身使命的榮譽(yù)感。

高度重視平戰(zhàn)銜接，積極推進(jìn)戰(zhàn)略運(yùn)用。作為我國武裝力量和國防動員體系的重要組成部分，包括民兵應(yīng)急分隊(duì)在內(nèi)的基干民兵，提高應(yīng)對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)能力，首要的是提高保障打贏未來信息化條件下局部戰(zhàn)爭這一核心動員能力。但是，目前一些地區(qū)和單位沒有確立正確的建設(shè)理念，顧此失彼，職能缺位，不能堅(jiān)持“應(yīng)戰(zhàn)隊(duì)伍”與“應(yīng)急隊(duì)伍”、“應(yīng)戰(zhàn)能力”與“應(yīng)急能力”的協(xié)調(diào)發(fā)展。如：過于關(guān)注民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為“抓應(yīng)急”看得見、摸得著，“抓應(yīng)戰(zhàn)”離得遠(yuǎn)、難檢驗(yàn)；強(qiáng)調(diào)通過民兵應(yīng)急分隊(duì)的“作為”實(shí)現(xiàn)軍事機(jī)關(guān)的“地位”，不注重民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)的平戰(zhàn)結(jié)合，甚至因?yàn)閺?qiáng)調(diào)應(yīng)急隊(duì)伍而忽視應(yīng)戰(zhàn)隊(duì)伍，影響了民兵建設(shè)總體效益。為此，必須堅(jiān)持“應(yīng)戰(zhàn)為本、應(yīng)急為要”，高度重視民兵應(yīng)急分隊(duì)建設(shè)的平戰(zhàn)銜接、平戰(zhàn)兩用，注重統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。通過推進(jìn)民兵應(yīng)急分隊(duì)的戰(zhàn)略性使用、多樣化運(yùn)用，在遂行應(yīng)急任務(wù)中檢驗(yàn)應(yīng)戰(zhàn)水平，在深化應(yīng)戰(zhàn)準(zhǔn)備中提升應(yīng)急能力。可探索民兵應(yīng)急分隊(duì)分級建設(shè)模式，根據(jù)各地應(yīng)急任務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會承載能力，將民兵應(yīng)急分隊(duì)區(qū)分為不同等級。具體而言，可在現(xiàn)行重點(diǎn)民兵應(yīng)急營（連）和民兵應(yīng)急營（連）的劃分基礎(chǔ)上，按戰(zhàn)備等級進(jìn)一步將民兵應(yīng)急分隊(duì)細(xì)分為省級隊(duì)伍、市（州）級隊(duì)伍和縣（市、區(qū)）級隊(duì)伍等若干類別。在建設(shè)中實(shí)施分類指導(dǎo)，應(yīng)急分隊(duì)隊(duì)員按照不同標(biāo)準(zhǔn)保持集中在位率，形成經(jīng)費(fèi)保障、裝備配備的梯次傾斜。根據(jù)應(yīng)急行動的范圍和異地動員、跨區(qū)支援的需求，由各級軍事指揮機(jī)關(guān)逐級調(diào)用相應(yīng)級別的民兵應(yīng)急分隊(duì)，形成梯次配置、漸進(jìn)反應(yīng)、逐級使用、全域一體的戰(zhàn)略性動員使用格局。要積極適應(yīng)民兵應(yīng)急分隊(duì)與現(xiàn)役部隊(duì)、武警共同遂行應(yīng)急任務(wù)日益頻繁的形勢，大力深化民兵應(yīng)急分隊(duì)與現(xiàn)役力量在應(yīng)急行動中的配合協(xié)調(diào)，在編組、指揮、保障等方面進(jìn)行深層次融合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)一致，提升聯(lián)合使用效益。