國外城市人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)驗及啟示

孫健敏 張瑞娟

當(dāng)前世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，知識經(jīng)濟(jì)方興未艾，人力資源作為戰(zhàn)略性資源和地區(qū)競爭力核心要素，其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、決定性作用更加凸顯。世界各國各地區(qū)對人力資源的競爭也愈演愈烈。人力資源日益取代物質(zhì)資源，成為促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。為此，各個國家和地區(qū)都在制定自己的人力資源發(fā)展戰(zhàn)略，更加突出了人力資源的戰(zhàn)略地位。

我國最近頒布了國家中長期人才規(guī)劃，各省市和行業(yè)機構(gòu)也在制定自己的人力資源規(guī)劃或戰(zhàn)略。但就筆者所了解，我們在制定人力資源戰(zhàn)略時，往往缺乏可資參考的資料，缺乏科學(xué)的分析和論證。導(dǎo)致所制定的戰(zhàn)略要么過于空洞，難以實施，要么過于實際，缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。

筆者承擔(dān)了國內(nèi)某些省市的人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃課題，在研究的過程中收集了很多資料，其中包括國外城市和地區(qū)的人力資源發(fā)展戰(zhàn)略。本文介紹了幾個主要城市的人力資源戰(zhàn)略，并對我國的啟示進(jìn)行了詳細(xì)分析和討論。

一、國外城市人力資源發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)驗

（一）立足城市發(fā)展，建立分層分類的人力資源規(guī)劃體系

在人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)城市重點發(fā)展行業(yè)，確定重點行業(yè)所需要的人力資源，進(jìn)行需求－供給預(yù)測，編制和實施特色化的人力資源規(guī)劃。如加拿大渥太華市的人力資源戰(zhàn)略，根據(jù)城市重點發(fā)展的九大產(chǎn)業(yè)，鼓勵各行業(yè)和領(lǐng)域制定和實施具有一定特色的人力資源計劃。

渥太華人力資源規(guī)劃的基礎(chǔ)是渥太華市未來的發(fā)展遠(yuǎn)景和目標(biāo)?？偟膩碚f，渥太華的目標(biāo)是在2020年前，將城市打造成為一個負(fù)責(zé)的、反應(yīng)靈敏的城市；一個人道的、有包容性的城市；一個繼承傳統(tǒng)、具有特色的創(chuàng)新型城市；一個綠色環(huán)保城市；一個區(qū)域的適于居住的城市；一個財富共享的城市；一個健康積極的城市。人力資源規(guī)劃作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，其出發(fā)點是為實現(xiàn)這個遠(yuǎn)景目標(biāo)提供支持和保障。規(guī)劃從提出、論證到實施過程都以這個遠(yuǎn)景目標(biāo)為基礎(chǔ)。規(guī)劃的制定者立足于渥太華城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，從人力資源的角度設(shè)計了一個未來20年的遠(yuǎn)景目標(biāo)和行動指南，明確了該階段的戰(zhàn)略優(yōu)先權(quán)，對于每一項優(yōu)先權(quán)都提供了機遇與挑戰(zhàn)、優(yōu)先權(quán)等級、現(xiàn)狀、預(yù)期狀況以及縮小現(xiàn)狀和目標(biāo)差異而必須實施的行動方案。需要說明的是，制定和實施人力資源規(guī)劃的責(zé)任由很多人來分擔(dān)，包括：渥太華市政府各部門，聯(lián)邦政府部門，個體和公共部門的雇主，求職者，教育培訓(xùn)提供者，地區(qū)和個人的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)以及工會。這些責(zé)任是相互依存的，所以必須把這些當(dāng)事人融合為一個整體。具體的戰(zhàn)略包括：支持特定行業(yè)和領(lǐng)域的人力資源計劃；提供集中的動態(tài)的勞動力信息渠道；建立職業(yè)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)；支持實用技能開發(fā)；確定不同行業(yè)的人員需求-供給分析。

（二）建立規(guī)范而靈活的人力資源管理制度

倫敦、渥太華、多倫多的人力資源戰(zhàn)略都體現(xiàn)了規(guī)范和靈活。人力資源管理制度的規(guī)范性主要表現(xiàn)為：政府制定人力資源管理的法律法規(guī)；用人單位制定具有特色的人力資源管理內(nèi)部條款。

靈活性主要表現(xiàn)為：勞動力的及時性（Justin-time）供給；彈性的雇傭機制；寬松的工作場所文化。

自上世紀(jì)八十年代以來，國際金融市場迅速發(fā)展，激烈的競爭和盈利需求，使倫敦這座金融城市的發(fā)展步伐明顯加快。近年來，圍繞鞏固國際金融中心地位，良好的人力資源戰(zhàn)略也成為支撐金融商業(yè)發(fā)展的砥柱。

人力資源管理制度是保障城市人力資源良好發(fā)展的關(guān)鍵。從總體上看，英、美監(jiān)管文化截然不同。美國以法律、法規(guī)為基礎(chǔ)，而英國采取原則性監(jiān)管。倫敦市的人力資源戰(zhàn)略及政策，倡導(dǎo)規(guī)劃和彈性的結(jié)合，有效提高了機構(gòu)的效率和效益。

一方面，倫敦市的人力資源管理制度嚴(yán)格規(guī)范。它不僅包括各種法規(guī)的約束，在政府法規(guī)的引導(dǎo)下，各用人單位還可制定出具有特色的內(nèi)部條款。在倫敦各區(qū)的人力資源管理機構(gòu)中，各部門的職責(zé)非常明確、詳盡。員工工作有非常規(guī)范的程序，包括了工作的方方面面。在城市人力資源管理方面，有大型機構(gòu)專司其職。如倫敦發(fā)展署是由大倫敦議會與倫敦市長任命的組織機構(gòu)，它的職責(zé)之一是負(fù)責(zé)倫敦的人力資源管理，并為政府提供人事決策信息，致力于加強倫敦市的人力資源規(guī)劃和建設(shè)并提供高素質(zhì)的地方政府服務(wù)。

倫敦人力資源集團(tuán)（London Human Resource Group，LHRG）主要由在倫敦經(jīng)濟(jì)中占重要地位的金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)部門的人力資源經(jīng)理及其他負(fù)責(zé)人組成。主要工作包括人力資源管理研究并為相關(guān)部門提供人力資源規(guī)劃、技能培訓(xùn)方面的指導(dǎo)。

另一方面，倫敦特別強調(diào)人力資源的靈活性。通過及時的供給、自由的雇用、彈性的工作時間等，保證人力資源的自由和自覺。

（三）創(chuàng)新與高端人力資源的引進(jìn)、技能人力資源的使用和保留機制

倫敦、渥太華、多倫多采取各種措施，吸引、保留和使用優(yōu)秀的人力資源。對于倫敦這一國際大都市來說，人才的去留始終充滿變數(shù)。倫敦市長預(yù)測，倫敦的工作崗位將以每年50000個的速度增長，每年都會有數(shù)以萬計的工作職位虛位以待。因此，從其它國家或地區(qū)吸引優(yōu)秀人才、引進(jìn)與保留人才也是倫敦市人才管理的重要舉措之一。一方面，從人才吸引和引進(jìn)來看，倫敦市政府乃至整個英國已經(jīng)將合適的移民政策，作為解決勞動力不足問題的措施之一。在國際人力資源的吸引方面，在工作許可簽證、永久居留權(quán)與保留原國籍、免費醫(yī)療、子女免費教育、家屬探親簽證等方面推出了一系列優(yōu)惠措施。另一方面，在人力資源的保留、使用和激勵方面，倫敦市采取了具有特色的人力資源流動、晉升與工資調(diào)整政策。倫敦的用人單位，大多主張構(gòu)建一支具有多樣性及有價值的隊伍。招聘、選擇、培養(yǎng)在各個方面具有潛力的優(yōu)秀人才。受市政府委托，倫敦開發(fā)署發(fā)起成立了650萬英鎊的技能培訓(xùn)基金，以幫助倫敦用人單位引進(jìn)與挽留熟練的員工以及幫助成立一個成效明顯的并易于進(jìn)入的學(xué)習(xí)市場。此外高級崗位工作評估（Job Evaluation for Senior Position，JESP）是英國財政部發(fā)起的工作評估方法，它可以協(xié)助各個部門對工作進(jìn)行連續(xù)性評估。類似的高級人才工資評估機構(gòu)（Senior Salaries Review Body ，SSRB）也是激勵高級人才的重要舉措。這兩種制度能夠吸引與激勵高端人才發(fā)揮他們在城市發(fā)展中的中流砥柱作用。

多倫多則采取增加多倫多公眾計劃中青年人的聘用、對全員實行積極就業(yè)和賠償政策及推行多樣化的組織文化等策略，吸引并且留住技術(shù)性、高效率、多樣化的人力資源。多倫多特別強調(diào)通過學(xué)習(xí)型組織建設(shè)和營造組織文化以及安全、健康的工作環(huán)境來穩(wěn)定和留住優(yōu)秀人才。

（四）重視人力資源的培養(yǎng)和開發(fā)

倫敦、渥太華、多倫多十分重視人力資源的培養(yǎng)和開發(fā)，尤其重視高技能人力資源的培養(yǎng)和開發(fā)。倫敦一直提倡終身學(xué)習(xí)，為員工制定技能提升發(fā)展戰(zhàn)略。倫敦市對高技能人才有很大的需求。而英國培養(yǎng)高技能人力資源的策略主要是：

第一，通過全國勞動力發(fā)展委員會和本地勞動力發(fā)展聯(lián)合會，制定新的人才計劃和發(fā)展機制；

第二，提倡終身學(xué)習(xí)為員工制定技能提升發(fā)展戰(zhàn)略；

第三，根據(jù)國家職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)和開發(fā)相應(yīng)勞動力。通過上述三個方面，提高所需人力資源的技術(shù)水平和質(zhì)量；

在倫敦市，培養(yǎng)技能人才的具體方式包括學(xué)校基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)兩種：

首先，學(xué)校教育是一種人力資源的投資戰(zhàn)略。倫敦及其周邊地區(qū)聚集了100多所世界知名的頂級高等院校。每年倫敦市的大學(xué)、高教教育學(xué)院、繼續(xù)教育學(xué)院等的畢業(yè)生有相當(dāng)一部分會在倫敦市就業(yè)，成為倫敦市高技術(shù)人力資源的后備力量。

此外，各類職業(yè)培訓(xùn)也是人才培養(yǎng)的重要形式。通過再培訓(xùn)和再教育擴(kuò)大和更新員工的知識，以適應(yīng)不斷變化著的工作和生活的需要。以自愿學(xué)習(xí)團(tuán)體和民間組織的高校和函授學(xué)校為主要形式。培訓(xùn)類型包括學(xué)徒式學(xué)習(xí)、國家執(zhí)業(yè)資格、政府支持的培訓(xùn)、與工作相關(guān)的培訓(xùn)、非職業(yè)課程、職業(yè)課程等。

多倫多市通過建立學(xué)習(xí)型組織，傳遞持續(xù)學(xué)習(xí)的理念，保證了員工擁有足夠的知識、技能和能力，以勝任他們現(xiàn)在和未來的工作。渥太華支持技能開發(fā)，幫助個體去提升自己的技能以滿足用人單位的需求，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動力。

（五）建立人力資源網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，優(yōu)化人力資源發(fā)展環(huán)境

倫敦、多倫多、渥太華等城市，人力資源網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)體系比較健全。這種體系不僅及時收集、分析和公布勞動力數(shù)據(jù)，提供集中的動態(tài)的勞動力信息，為勞動力提供關(guān)于工作趨勢、就業(yè)項目和服務(wù)、教育培訓(xùn)的信息；而且建立了整套系統(tǒng)的職業(yè)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。同時，在這些城市（地區(qū)）的人力資源戰(zhàn)略中，制定了多種措施，以建立安全、健康的工作環(huán)境、工作場所文化及積極的工作地文化。例如，渥太華市意識到，不論對個人做出計劃還是組織制定規(guī)劃來說，人力資源信息都非常重要。這包括信息的可用性、獲取的便利性以及有效性；渥太華將與其他的信息擁有者和管理者共同提高綜合性人力資源信息的服務(wù)范圍和服務(wù)質(zhì)量。市政府將促成有關(guān)部門建立一個專門的工作小組，來負(fù)責(zé)人力資源信息的收集、更新和必要的分析處理。行動方案包括：繼續(xù)已經(jīng)開始建立的渥太華區(qū)索引和勞動力信息網(wǎng)絡(luò)的工作；在這些項目進(jìn)行的過程中，建立一個顧問團(tuán)來集成不同數(shù)據(jù)“擁有者”和“管理者”的活動；為政府提供相關(guān)的勞動力信息和政策制定信息。總的來說，該戰(zhàn)略規(guī)劃意識到，幫助工作者和組織做出正確的決定，是提升渥太華人力資源素質(zhì)的一個重要組成部分。這個問題的核心是有效地使用信息需求。達(dá)到這個目標(biāo)，有三個必須的重要行動——收集清晰的、及時的和廣泛的信息；以一種雇主、找工作的人和地區(qū)最大可能使用的方式來分享這個數(shù)據(jù)；為人們提供工具和培訓(xùn)來分析、解釋和應(yīng)用這些信息使其達(dá)到各自的目的。該戰(zhàn)略的預(yù)期結(jié)果是，建立一套系統(tǒng)的職業(yè)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)以滿足院校畢業(yè)生和求職者的需求。知識經(jīng)濟(jì)時代的到來使得終身學(xué)習(xí)成為必需。渥太華市意識到個人經(jīng)常需要各種人力資源信息，以便在做出個人的職業(yè)決策時得到一些幫助。渥太華市與其他級別的政府組織和相關(guān)部門共同努力，在本市范圍內(nèi)確保職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)的有效實施。具體的行動方案包括：完成渥太華市現(xiàn)存的職業(yè)信息和指導(dǎo)服務(wù)的詳細(xì)摘要；對目前渥太華市范圍的職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)模式和他們的潛在應(yīng)用價值，做出詳細(xì)的分析；創(chuàng)建和培育一套職業(yè)指導(dǎo)和選擇的標(biāo)準(zhǔn)和指南，作為培訓(xùn)的向?qū)А?/p>

（六）戰(zhàn)略的分解、落實、指導(dǎo)與監(jiān)管

任何戰(zhàn)略管理都包括戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價三個環(huán)節(jié)，城市的人力資源發(fā)展戰(zhàn)略也不例外。一個城市的人力資源戰(zhàn)略從制定到實施，還需要很多環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略的制定非常重要，更重要的是戰(zhàn)略的實施，也就是如何讓戰(zhàn)略“落地”。一個城市的人力資源發(fā)展戰(zhàn)略，涉及到整個城市的每個部門、每個機構(gòu)、每個層次，各機構(gòu)和層次如何相互協(xié)同和配合、如何監(jiān)督落實，是戰(zhàn)略落地的重要保障。這樣的思想在倫敦、多倫多、渥太華的人力資源戰(zhàn)略中都有所體現(xiàn)。例如，在多倫多的人力資源戰(zhàn)略中，提出市長和副市長親自掛帥，不僅領(lǐng)導(dǎo)人力資源戰(zhàn)略的制定，而且對人力資源規(guī)劃的實施負(fù)責(zé)。市政府規(guī)定各級管理者績效協(xié)議中包括實施人力資源規(guī)劃的責(zé)任，各個公共部門的負(fù)責(zé)人都要對人力資源戰(zhàn)略的實施負(fù)責(zé)，人力資源部門負(fù)責(zé)具體落實，但部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)監(jiān)督和提供必要的支持。實際上，這也很好地體現(xiàn)了我們所提倡的“一把手”工程。

二、對我國城市人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的啟示

（一）人力資源發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)弱化數(shù)字目標(biāo)，突出人力資源發(fā)展的方向性、系統(tǒng)性及階段性

對于城市人力資源發(fā)展戰(zhàn)略來說，關(guān)注的重點不應(yīng)該是引進(jìn)多少人、培養(yǎng)多少人等具體的數(shù)字化的發(fā)展目標(biāo)，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，準(zhǔn)確地定位人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的方向性，在找準(zhǔn)方向后，分階段、分重點地制定一系列相互配套的政策措施，為人力資源有效利用提供保障。但是，目前我國的情況正好想反，很多省市在制定自己的人力資源戰(zhàn)略時，都提出一些具體數(shù)字或目標(biāo)，例如“千人工程”，“百人計劃”等等，但對于如何有效建立人力資源管理機制，如何從教育、使用、培養(yǎng)、考核、報酬等一系列環(huán)節(jié)上建立系統(tǒng)性的機制，從制度上保證人才輩出、如何通過有效的管理來造就一大批各行業(yè)的領(lǐng)軍人才和專業(yè)人才，卻沒有提出有效的思路，更缺乏可行的措施。這一點我們不妨向西方城市借鑒一些有益的經(jīng)驗。

（二）人力資源發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)從關(guān)注人力資源的引進(jìn)到關(guān)注如何培養(yǎng)、開發(fā)和使用好現(xiàn)有的人力資源

對于中國的大部分城市來說，我們所缺乏的并不是優(yōu)秀人才，而是一套能夠使優(yōu)秀人才健康成長的機制，能夠培養(yǎng)和造就一大批優(yōu)秀人才的制度和環(huán)境。筆者在為各級各類組織提供人力資源管理咨詢的過程中，經(jīng)常遇到的一個悖論是：組織的領(lǐng)導(dǎo)者覺得自己的員工無人可用，而員工普遍覺得領(lǐng)導(dǎo)者不能勝任。當(dāng)各類組織搖旗吶喊著四處去引進(jìn)人才時，組織內(nèi)部卻充滿了“懷才不遇”的抱怨。我們認(rèn)為，我國各類組織的人力資源使用效益并不高，也就是人才并沒有得到充分有效的開發(fā)和利用。因此，我們應(yīng)該重視用好現(xiàn)有的人力資源，在使用中培養(yǎng)和開發(fā)現(xiàn)有的人力資源，建立公平合理的晉升考核制度，提供具有一定激勵作用的薪酬制度，調(diào)動現(xiàn)有人力資源的活力，盤活存量。沒有梧桐樹，哪有鳳凰來？孔夫子“悅近及遠(yuǎn)”的思想，用在這里是最合適的。

（三）人力資源發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)從單純的關(guān)注人力資源的發(fā)展到關(guān)注人力資源政策、人力資源服務(wù)體系，人力資源發(fā)展環(huán)境的綜合配套

國外城市的人力資源發(fā)展戰(zhàn)略很重視人力資源服務(wù)體系和發(fā)展環(huán)境的建設(shè)。未來的中國城市要想更好地吸引和保留住人力資源，除了制定各具特色的人力資源吸引、培養(yǎng)的政策外，應(yīng)更多地關(guān)注建立人力資源服務(wù)體系如互通互連的人力資源網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，統(tǒng)一的人力資源市場體系，營造開放包容的人力資源發(fā)展環(huán)境。人力資源戰(zhàn)略應(yīng)該兼顧硬件與軟件建設(shè)，優(yōu)秀人才不僅需要待遇，更需要政策和環(huán)境，需要工作和生活的自由度和寬容。因此，營造適合于優(yōu)秀人才成長和發(fā)展的自然環(huán)境和人文環(huán)境，應(yīng)該是制定地區(qū)人力資源戰(zhàn)略的主要方向。這就是我們提出的“四個環(huán)境”的思想：以人文環(huán)境吸引人才，以制度環(huán)境穩(wěn)定人才，以發(fā)展環(huán)境造就人才，以精神環(huán)境引導(dǎo)人才。

（四）重視人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的監(jiān)督和落實

城市人力資源戰(zhàn)略是政府制定的政策，政策的作用重在落實。如何將人力資源戰(zhàn)略有效地貫徹和落實，需要各機構(gòu)、部門、各層次人員的通力配合和合作，需要全社會的共同參與。因此，應(yīng)將人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的實施，納入到對各級政府部門和各級領(lǐng)導(dǎo)人的考核中，以保障戰(zhàn)略的層層落實。

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