當(dāng)前“征兵難”、“征集高素質(zhì)兵員難”的主要原因及對(duì)策

軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部研究員 陳四林

空 軍 工 程 大 學(xué) 教 員 辛 昕

為解決“征兵難”、“征集高素質(zhì)兵員難”（以下簡(jiǎn)稱征兵“兩難”），2009年國(guó)家和軍隊(duì)先后出臺(tái)了一系列征兵優(yōu)惠政策，大學(xué)生參軍入伍熱快速升溫。但2010年底，各地參軍熱降溫明顯，兵員質(zhì)量總體上也不容樂(lè)觀。同時(shí)部隊(duì)反映，當(dāng)前部分士兵素質(zhì)在滿足建設(shè)信息化軍隊(duì)、打贏信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的要求上存在一定差距。對(duì)此，筆者就征兵“兩難”的主要原因和對(duì)策措施作如下探討。

一、產(chǎn)生征兵“兩難”問(wèn)題的主要原因

近期出現(xiàn)征兵“兩難”現(xiàn)象，是我國(guó)現(xiàn)行兵役工作政策制度體系的諸多問(wèn)題，面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)深入發(fā)展和我軍加快推進(jìn)信息化建設(shè)的雙重壓力，在兵員征集上的集中反映。具體原因可從兵員征集、士兵服役、退役安置三個(gè)階段予以剖析。

（一）從兵員征集階段來(lái)看，主要是我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)不能有效調(diào)節(jié)兩類矛盾，即可以依法強(qiáng)制征召的適齡青年日益減少與適齡青年可選發(fā)展渠道日益多元之間的矛盾，以及法律規(guī)定適齡青年均應(yīng)履行兵役義務(wù)與兵役義務(wù)實(shí)際負(fù)擔(dān)不均衡之間的矛盾。

現(xiàn)行《兵役法》規(guī)定，正在全日制學(xué)校就讀的學(xué)生屬于緩征人員。但由于1998年以來(lái)地方高校大幅擴(kuò)招（2009年高中畢業(yè)生升學(xué)率為72.7%），再加上絕大多數(shù)大學(xué)畢業(yè)生已滿22歲超過(guò)強(qiáng)制征集年齡上限，導(dǎo)致可納入強(qiáng)制征召范圍的適齡男青年大幅度減少。另一方面，符合強(qiáng)制征召年齡的適齡青年，包括職高、中專、技校畢業(yè)生以及沒(méi)有繼續(xù)上學(xué)的高中畢業(yè)生，卻由于兵役登記不完善、兵役獎(jiǎng)懲不嚴(yán)格等原因，導(dǎo)致兵役機(jī)關(guān)實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制征集，他們是否應(yīng)征入伍大多出于個(gè)人意愿和家庭壓力。特別是近年，隨著我國(guó)就業(yè)形勢(shì)好轉(zhuǎn)、地方招工需求復(fù)蘇以及工資薪金明顯上漲等因素，這些適齡青年大多愿意選擇在地方就業(yè)以更好地尋求個(gè)人發(fā)展。另外，根據(jù)《憲法》和《兵役法》的規(guī)定，每個(gè)公民都有服兵役的義務(wù)，特別是18歲至22歲的適齡男青年均可被征集服現(xiàn)役，但實(shí)際上只有極少數(shù)人服兵役。而且，目前我國(guó)關(guān)于現(xiàn)役軍人的優(yōu)待和退出現(xiàn)役的安置，基本上是地級(jí)和縣市級(jí)的屬地負(fù)責(zé)制以及單位負(fù)責(zé)制。這導(dǎo)致適齡青年之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、單位之間普遍存在著兵役義務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題，影響了適齡青年入伍的積極性。

（二）從士兵服役階段來(lái)看，主要是我軍現(xiàn)行士兵教育訓(xùn)練管理等方面的政策制度不能有效調(diào)節(jié)士兵現(xiàn)實(shí)期望與部隊(duì)客觀要求之間的矛盾，即士兵在福利待遇、發(fā)展前景、婚戀生活等方面的現(xiàn)實(shí)期望與部隊(duì)建設(shè)應(yīng)提高作戰(zhàn)能力、保持常備不懈客觀要求之間的矛盾。

在福利待遇方面，對(duì)高素質(zhì)兵員尤其是高校畢業(yè)生缺乏足夠吸引力。目前，大學(xué)畢業(yè)生士兵服現(xiàn)役2年后退伍，平均每月約1500元（包括津貼、復(fù)員費(fèi)、學(xué)費(fèi)補(bǔ)償），若繼續(xù)服現(xiàn)役3年以下士身份退伍，則平均每月約2500元。而目前，農(nóng)村蓋房時(shí)一個(gè)青壯勞力每天酬勞約80元還管吃再加一包煙。在選改士官、考學(xué)提干、技能培訓(xùn)等方面，總體上機(jī)會(huì)較少、競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)，再加上政策規(guī)定過(guò)于原則和人為的不確定性等因素，很大程度上影響了士兵繼續(xù)服役的積極性。根據(jù)2009年出臺(tái)的新政策，地方高校畢業(yè)生參軍入伍后，除享有“代償學(xué)費(fèi)和國(guó)家助學(xué)貸款”外，還享有“優(yōu)先選拔使用”和“考學(xué)升學(xué)優(yōu)惠”。但后兩項(xiàng)優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)變成事實(shí)，還需要附加若干限制條件，而且配套措施沒(méi)跟上、實(shí)際操作難落實(shí)，導(dǎo)致優(yōu)惠政策似乎懸在空中夠不著，實(shí)際產(chǎn)生的吸引力并不大。在婚戀生活方面，士兵面臨的現(xiàn)實(shí)困難更多。由于士兵的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱、退伍就業(yè)較難以及部隊(duì)駐地環(huán)境限制等諸多原因，導(dǎo)致士兵的婚戀生活總體上處于相識(shí)渠道狹窄、選擇機(jī)會(huì)有限的局面。基層部隊(duì)的這種現(xiàn)狀，無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加深地方適齡青年與軍營(yíng)生活原本存在的種種隔閡，使其對(duì)參軍入伍敬而遠(yuǎn)之。

（三）從退役安置階段來(lái)看，主要是現(xiàn)行以行政指令性安置為主的退役安置不能有效調(diào)節(jié)退役士兵預(yù)期與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律之間的矛盾，即退役士兵期待安排“鐵飯碗”工作與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求人力資源配置遵循雙向選擇、優(yōu)勝劣汰客觀規(guī)律之間的矛盾。

目前，政府公務(wù)員“逢進(jìn)必考”，事業(yè)單位進(jìn)人要求公開(kāi)擇優(yōu)錄用，企業(yè)擁有包括用人在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。面對(duì)地方人事管理的客觀現(xiàn)實(shí)，綜合素質(zhì)遠(yuǎn)高于退役士兵的轉(zhuǎn)業(yè)軍官在安置問(wèn)題上都困難重重，退役士兵安置如若繼續(xù)堅(jiān)持以行政指令性安置為主的思路和辦法，必將越走越窄。因此，取消以政府包工作分配為主要內(nèi)容的行政指令性安置模式勢(shì)在必行。但由于退役士兵安置的法規(guī)政策制度改革滯后，跟不上退役士兵在參加實(shí)用技能培訓(xùn)、就讀地方高校優(yōu)惠、提高退役補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、加大招聘扶持力度等方面的現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致不論大學(xué)畢業(yè)生，還是高中畢業(yè)生等其他適齡青年，如若參軍退役后再走向勞動(dòng)力市場(chǎng)，與選擇一直在地方發(fā)展相比，其擇業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力將受到挑戰(zhàn)。近年來(lái)，盡管許多地方對(duì)退役士兵實(shí)行免費(fèi)技能培訓(xùn)或發(fā)放一定數(shù)額的退役安置金，但仍不足以抵消“安置難”給兵員征集帶來(lái)的負(fù)面影響。

二、解決征兵“兩難”問(wèn)題的對(duì)策

根據(jù)上述分析，當(dāng)前出現(xiàn)征兵“兩難”問(wèn)題的原因是綜合性的、多方面的。為此，切實(shí)解決征兵“兩難”問(wèn)題，必須采取綜合改革措施、尋求根本長(zhǎng)久之策。具體可從兵員征集、士兵服役、退役安置三個(gè)階段同時(shí)展開(kāi)：

（一）在兵員征集階段，可采取擴(kuò)大征集對(duì)象、完善兵役登記、提高兵役公平、強(qiáng)化兵役獎(jiǎng)懲等措施，努力增強(qiáng)兵員征集工作的針對(duì)性、靈活性和有效性。

一是適度上調(diào)法定年齡上限，將超過(guò)現(xiàn)行法定強(qiáng)制征集年齡上限的部分緩征人員（如22歲至24歲的大學(xué)畢業(yè)生）由自愿報(bào)名應(yīng)征變?yōu)橐婪◤?qiáng)制征召。二是建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的兵役登記管理系統(tǒng)，對(duì)在校和已走入社會(huì)的男性高中生、大學(xué)生（包括已經(jīng)跨省尋求就業(yè)的），只要其年齡在強(qiáng)制征召范圍內(nèi)，均應(yīng)錄入兵役登記管理系統(tǒng)，符合征集條件的確定為應(yīng)征公民，以便切實(shí)掌握全國(guó)兵員分布與流動(dòng)狀況，避免因兵役登記管理疏漏而削弱兵員基礎(chǔ)。三是調(diào)整定兵方式，將目前由兵役機(jī)關(guān)定兵或兵役機(jī)關(guān)與接兵部隊(duì)聯(lián)合定兵的軍隊(duì)單方定兵方式（應(yīng)征公民沒(méi)有參與權(quán)），改變?yōu)槌楹炛苹驒C(jī)選制，即凡當(dāng)年符合征集條件的應(yīng)征公民是否參軍入伍由兵役機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織進(jìn)行抽簽或機(jī)選，努力消除單方定兵權(quán)容易誘發(fā)的不公平，盡量實(shí)現(xiàn)法定兵役義務(wù)在適齡青年之間的機(jī)會(huì)相對(duì)均等。四是義務(wù)兵優(yōu)待金、士兵退役安置補(bǔ)償金應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)地區(qū)補(bǔ)差，努力消除城鄉(xiāng)、地區(qū)、單位之間兵役義務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題。五是對(duì)兵役機(jī)關(guān)、學(xué)生就讀的院校、負(fù)責(zé)體檢的醫(yī)院、應(yīng)征公民及其單位和家人在履行兵役義務(wù)方面的行為，提高法律法規(guī)適用的準(zhǔn)確度、加大征兵獎(jiǎng)懲的力度，切實(shí)提高征兵工作的權(quán)威性和組織力。

（二）在士兵服役階段，可采取創(chuàng)造發(fā)展前景、提高福利待遇、加大訓(xùn)練改革、轉(zhuǎn)變管理方式、豐富業(yè)余生活等措施，盡可能提高部隊(duì)對(duì)優(yōu)秀地方適齡青年的吸引力。

一是在選改士官、考學(xué)提干、技能培訓(xùn)、在職教育等方面，調(diào)整細(xì)化政策制度并切實(shí)加大執(zhí)行力度，使高素質(zhì)兵員尤其是大學(xué)生士兵感到有奔頭、有前途。如可進(jìn)一步調(diào)整士官選改方法及服役期限，將目前全部采取分期逐次選改的方式，調(diào)整為根據(jù)崗位需要與士兵意愿采取多次選改和一次性選改相結(jié)合、短期服役與長(zhǎng)期服役相結(jié)合的方式。同時(shí)，可增加高校畢業(yè)生士兵提干的機(jī)會(huì)和比例，并將其作為我軍基層軍官的主要來(lái)源之一。二是在津貼補(bǔ)貼、傷病治療、傷亡撫恤、優(yōu)撫補(bǔ)償?shù)确矫妫鶕?jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是地方企事業(yè)單位用人制度變化適時(shí)修訂法律政策，使軍隊(duì)切實(shí)保持對(duì)高素質(zhì)適齡青年的強(qiáng)大吸引力、擁有不低于地方企事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)能力。三是在訓(xùn)練管理方面，加大訓(xùn)練內(nèi)容、訓(xùn)練手段、訓(xùn)練方式的調(diào)整改革力度，增加基地化模擬化訓(xùn)練、提高訓(xùn)練的科技含量，切實(shí)使士兵通過(guò)訓(xùn)練既能有效增強(qiáng)軍政素質(zhì)、又能明顯提高科技文化素質(zhì)。四是在士兵的社會(huì)交往、婚戀生活等方面，適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)青年人際交往和婚戀生活的發(fā)展變化，加大經(jīng)常性管理工作的創(chuàng)新改革力度，制定既不損害部隊(duì)?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練、又能照顧士兵現(xiàn)實(shí)需要的切實(shí)管用的辦法和措施。五是在士兵的業(yè)余生活方面，尊重士兵權(quán)利、加強(qiáng)正面引導(dǎo)、豐富文體生活，降低士兵對(duì)軍營(yíng)生活的單調(diào)感、枯燥感、壓抑感。

（三）在退役安置階段，在安置思路上，由以行政指令性安置為主向以法律扶持性安置為主轉(zhuǎn)變；在安置渠道上，由以政府包工作分配為主向依法提供多元化的可選方案轉(zhuǎn)變，最大限度地解除退役士兵的后顧之憂。

建議出臺(tái)《退役軍人安置法》，并在以下幾個(gè)方面作出規(guī)定：一是國(guó)家為退役士兵免費(fèi)提供就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)。凡是因公退出現(xiàn)役的士兵，一年內(nèi)均可根據(jù)個(gè)人實(shí)際選擇本省域的職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校，參加不少于6個(gè)月的免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，由省勞動(dòng)廳、民政廳和省軍區(qū)聯(lián)合組織實(shí)施，所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政按一定比例分擔(dān)。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定和退役士兵選擇意愿，培訓(xùn)學(xué)校要為退役士兵出具技能培訓(xùn)證明，省勞動(dòng)廳、民政廳和省軍區(qū)與退役士兵共同簽訂具有法律約束力的退役安置選擇協(xié)議書(shū)。二是政府行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及中等規(guī)模以上的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、混合所有制企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，都必須依照相關(guān)法規(guī)每年保留一定比例的進(jìn)人指標(biāo)，通過(guò)雙向選擇公開(kāi)招聘退役士兵，以便為退役士兵特別是參加職業(yè)技能培訓(xùn)的退役士兵提供可靠的就業(yè)崗位。三是凡是從工作崗位入伍的士兵，只要離開(kāi)時(shí)間不超過(guò)規(guī)定年限（比如5年），退出現(xiàn)役后可在3個(gè)月內(nèi)回原單位復(fù)工。四是錄用退役士兵超過(guò)法定比例的企業(yè)，給予適度的稅收優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)；達(dá)不到法定比例的企業(yè)，采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰措施。五是對(duì)于服役時(shí)間較長(zhǎng)的退役士兵，由于年齡偏大、擇業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，可采取不占法定用工比例，實(shí)行貨幣化補(bǔ)償安置辦法。六是對(duì)于不符合貨幣化安置條件且不占法定用工比例的退役士兵，愿繼續(xù)學(xué)習(xí)的，可免試就讀地方高等院校；愿自謀擇業(yè)的，可多補(bǔ)償一定數(shù)額的退役金；愿自主創(chuàng)業(yè)的，可提供一定年限的稅收優(yōu)惠。七是對(duì)于獲得榮譽(yù)稱號(hào)、一等功和二等功等有特殊貢獻(xiàn)的退役士兵，可保留政府指令性安置措施。八是建立健全與國(guó)家社會(huì)保障體制接軌的退役士兵醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、傷亡保險(xiǎn)和住房公積金等社會(huì)保障制度。