長江水上消防行政執(zhí)法中的問題及對(duì)策

□梁源

長江水上消防行政執(zhí)法，是依法對(duì)長江干線水域涉水企事業(yè)單位、船舶、水上設(shè)施等消防安全情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、對(duì)違反消防法律法規(guī)的行為責(zé)令改正，并依法實(shí)施處罰的執(zhí)法行為。水上消防行政執(zhí)法工作關(guān)系到長江干線水域治安穩(wěn)定、航運(yùn)事業(yè)發(fā)展與人民生命財(cái)產(chǎn)安全。伴隨著新 《消防法》的頒布，長江水上消防工作走上了依法治火的軌道，也為消防行政執(zhí)法奠定了良好的法律基礎(chǔ)，初步形成了較為規(guī)范的消防行政執(zhí)法體系，消防行政執(zhí)法隊(duì)伍不斷壯大，工作不斷向縱深推進(jìn)，極大服務(wù)了長江航運(yùn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。隨著國家加大長江 “黃金水道”建設(shè)，長江航運(yùn)經(jīng)濟(jì)已處于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和高速發(fā)展階段，長江水上消防監(jiān)督工作也面臨著新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。2011年1月21日，國務(wù)院出臺(tái)了 《國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》，提出了以建設(shè) “平安、暢通、便捷、綠色”長江為主的內(nèi)河航運(yùn)。長江 “黃金水道”大開發(fā)，水上消防行政執(zhí)法工作也面臨著新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。在新的歷史條件下，如何加強(qiáng)水上消防行政執(zhí)法工作，保障長江航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，需要我們不斷深化認(rèn)識(shí)、多角度地進(jìn)行審視。特別是水上消防行政執(zhí)法中暴露出的諸多問題應(yīng)引起我們的充分重視。在此，筆者試從長江水上消防行政執(zhí)法中暴露出來的問題，從外部、內(nèi)部和相關(guān)因素三個(gè)方面進(jìn)行簡要分析，并在對(duì)策上作一粗淺探討。

一、當(dāng)前水上消防執(zhí)法工作中存在的問題

（一）水上消防行政執(zhí)法的外部因素

1.消防法律法規(guī)不能較好滿足水上消防行政執(zhí)法需求。近年來，消防法制建設(shè)越來越受到國家的高度重視， 《消防法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等各種法律法規(guī)的實(shí)施與完善，為預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害、保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，提供了有力的法律武器，為全面加強(qiáng)消防監(jiān)督執(zhí)法工作、督促火災(zāi)隱患整改提供了有效的法律保障，發(fā)揮了積極作用。然而在執(zhí)法實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，上述法律法規(guī)部分條款仍存在一定的局限性，盡管部分消防法律、規(guī)章予以了補(bǔ)充，但仍不完善，且在實(shí)施消防處罰中可操作性不強(qiáng)，特別是缺乏符合水上特征的消防監(jiān)督法規(guī)。船舶、水上設(shè)施的監(jiān)督檢查有規(guī)范，但無嚴(yán)格的法律效力；責(zé)任追究、處罰種類和范圍偏窄；水上設(shè)施的消防建審缺乏專門法規(guī)，多數(shù)仍套用陸上規(guī)范等，這在一定程度上削弱了水上消防行政執(zhí)法的力度，亟待進(jìn)一步完善。

2.“消防安全責(zé)任制”落實(shí)參差不齊、效果不理想。目前，涉水單位、船舶雖實(shí)行了“消防安全責(zé)任主體制”，但在個(gè)體、私營企業(yè)，甚至在規(guī)模企業(yè)的落實(shí)效果不盡如人意。一是消防安全責(zé)任往往只表現(xiàn)為行政管理責(zé)任，而非法律責(zé)任。如對(duì)不履行消防安全職責(zé)的行為，即便是消防部門查出問題，或不履行消防安全責(zé)任造成了一定后果，消防法規(guī)定，僅給予行政處分或者警告，且行政處分也不是消防監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)限，這就導(dǎo)致了監(jiān)督與管理的脫節(jié)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者重視不夠、消防安全意識(shí)淡薄、對(duì)應(yīng)擔(dān)負(fù)的主體責(zé)任缺失。二是船舶流動(dòng)性大，對(duì)其實(shí)施消防監(jiān)督存在一定難度。三是航運(yùn)經(jīng)濟(jì)體制改革后，部分企業(yè)、船舶因?yàn)槠孀非蠼?jīng)濟(jì)效益，特別是個(gè)體船主對(duì)消防設(shè)施投入少，加上現(xiàn)有設(shè)施老化，消防隱患突出，往往是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，不能從根本上解決長遠(yuǎn)問題。

3.水上消防監(jiān)督受行政手段干預(yù)較多。長江水上消防監(jiān)督與長江干線水域航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。一是部分企業(yè)管理者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，錯(cuò)誤認(rèn)為 “服務(wù)”就必須放寬消防監(jiān)督執(zhí)法， “處罰”就是妨礙航運(yùn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)；有的甚至采取 “保姆式”服務(wù)，向外來投資者隨意承諾可以緩辦、減辦消防審批手續(xù)，甚至有的碼頭建設(shè)無事前建審，助長了消防配套設(shè)施先天不健全的頑疾。二是隨著水上聯(lián)合執(zhí)法工作的跟進(jìn)，公安、海事部門在水上消防監(jiān)督、檢查上職責(zé)劃分中不明確、不規(guī)范，有些方面存在交叉，有些方面又存在空隙。三是水陸結(jié)合部的消防監(jiān)督職責(zé)在部分地方存在管轄紛爭，有的由長江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，有的則由地方公安機(jī)關(guān)管理，相互間溝通少，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、責(zé)權(quán)不明確。

（二）水上消防行政執(zhí)法的內(nèi)部因素

1.執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)問題。消防監(jiān)督執(zhí)法工作是一項(xiàng)原則性、政策性、規(guī)范性、系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，是消防監(jiān)督人員消防監(jiān)督全面素質(zhì)和綜合能力的反映，而水上消防行政執(zhí)法更是專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、要求嚴(yán)格。目前，正規(guī)院校消防專業(yè)人數(shù)不多，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，適應(yīng)水上消防管理和航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路滯后。另外，水上公安消防監(jiān)督人員數(shù)量明顯偏少，水上消防站（點(diǎn)） 布局不合理，消防船艇偏少，加上流動(dòng)、分散的船舶使工作量增大，潛心進(jìn)行系統(tǒng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)時(shí)間大為減少。有相當(dāng)部分民警對(duì)船舶、水上設(shè)施的基本知識(shí)掌握不深，致使在監(jiān)督檢查中難以發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)隱患處置欠妥，在一定程度上降低了消防行政執(zhí)法效率和執(zhí)法力度。

2.派出所的消防管理職能問題。一是交通運(yùn)輸部公安局近期下發(fā)的 《交通公安派出所消防監(jiān)督工作規(guī)定》中，對(duì)消防職責(zé)作出明確界定，但民警履職素質(zhì)仍是短板之一。二是信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，一方面派出所轄區(qū)內(nèi)的消防管理動(dòng)態(tài)難以迅速反映，另一方面消防監(jiān)督部門工作難以獲得基層的有效支持。三是對(duì)船舶火災(zāi)隱患跟蹤還不能有效融入于派出所基礎(chǔ)工作中，致使對(duì)船舶隱患整改難以落到實(shí)處。四是派出所在火災(zāi)現(xiàn)場保護(hù)中存在認(rèn)識(shí)不清、能力不強(qiáng)、程序不到位的問題。

3.消防行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制問題。主要表現(xiàn)在絕大部分法制、督察部門對(duì)消防工作不了解、不熟悉，難以在消防執(zhí)法中發(fā)揮有效的監(jiān)督制約作用。近年來開展的執(zhí)法質(zhì)量檢查，由于法制部門民警缺乏相關(guān)消防知識(shí)，對(duì)消防行政執(zhí)法責(zé)任問題仍只能由消防部門說了算，降低了對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究的力度，對(duì)消防監(jiān)督人員起不到規(guī)范、警示和教育的作用。

（三）水上消防行政執(zhí)法的相關(guān)因素

1.執(zhí)法行為不規(guī)范。一是消防法律法規(guī)運(yùn)用不準(zhǔn)確，執(zhí)法隨意性大，違法行為與引用的法律條款不相符，甚至不引用法律條款。二是以罰代法、以罰代停、以罰代改的現(xiàn)象不同程度地存在，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較為突出。三是消防行政執(zhí)法文書不規(guī)范。部分消防監(jiān)督人員對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患，只是采用口頭方式督促整改，忽略了按規(guī)定填寫相關(guān)法律文書的程序。四是執(zhí)法不嚴(yán)，該罰的不罰，該執(zhí)行的不執(zhí)行，違法不究的現(xiàn)象比較普遍。

2.執(zhí)法程序不完善。一是內(nèi)部行政審批制度不完善，不落實(shí)。沒有建立嚴(yán)格的行政審批制度，有的雖已建立，但審批把關(guān)不嚴(yán)，形同虛設(shè)。二是執(zhí)法程序錯(cuò)誤。有的先處理后取證、先處罰后裁決、先裁決后審批；有的對(duì)不應(yīng)當(dāng)場處罰的違法行為，進(jìn)行了當(dāng)場處罰。三是不依法履行告知義務(wù)。在行政處罰時(shí)，不告知當(dāng)事人處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，不告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。四是執(zhí)法程序中斷。對(duì)消防違法行為，該整改的不責(zé)令整改，責(zé)令整改到期不復(fù)查，整改不徹底不依法處罰。

3.執(zhí)法意識(shí)不到位。水上消防行政執(zhí)法因涉水、涉船的特殊性，要求消防監(jiān)督民警必須貼近基層、貼近船舶、貼近涉水單位，但部分消防民警下轄區(qū)不勤，有的片面依賴派出所在日常工作中代管；有的將工作僅停留在專項(xiàng)檢查中；有的 “重罰輕管、以罰代改”，沒有處理好隱患整改與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系；有的基礎(chǔ)工作不落實(shí)，對(duì)涉水企業(yè)、船舶的數(shù)據(jù)掌握不全、更新不快。

二、改進(jìn)和加強(qiáng)水上消防執(zhí)法工作的對(duì)策

（一）切實(shí)抓好涉水消防法規(guī)建設(shè)

要從適應(yīng)長江航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和社會(huì)發(fā)展的客觀要求出發(fā)，加快水上消防監(jiān)督立法工作。結(jié)合長江內(nèi)河航運(yùn)實(shí)際，對(duì)現(xiàn)行的消防法規(guī)，特別是涉水、涉船消防法律、規(guī)章以及消防技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真的清理，制定、完善相關(guān)的行業(yè)消防標(biāo)準(zhǔn)和與航運(yùn)經(jīng)濟(jì)相銜接的消防法規(guī)。

（二）切實(shí)抓好水上消防行政執(zhí)法機(jī)制建設(shè)

一是要搞好法制監(jiān)督，重點(diǎn)要加強(qiáng)法制、督察部門對(duì)消防行政執(zhí)法的監(jiān)督、檢查和制約能力，大力推行警務(wù)公開，加大消防監(jiān)督執(zhí)法的透明度，公開執(zhí)法程序，聘請(qǐng)監(jiān)督員，定期向社會(huì)征求對(duì)消防監(jiān)督工作的意見，從而提高消防執(zhí)法水平。二是要建立完善水域巡查、船舶檢查、隱患跟蹤和整改復(fù)查機(jī)制，運(yùn)用好重大火災(zāi)隱患評(píng)估和火災(zāi)預(yù)警機(jī)制。三是要將消防工作納入公安工作總體目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，加大考評(píng)獎(jiǎng)懲力度。四是要處理好監(jiān)督部門與派出所的業(yè)務(wù)關(guān)系，在明確轄區(qū)消防重點(diǎn)部位分級(jí)管理基礎(chǔ)上，結(jié)合水上工作特點(diǎn)，逐步將消防監(jiān)督責(zé)任分解到水上警務(wù)區(qū)的每個(gè)民警身上。

（三）切實(shí)抓好水上消防基層基礎(chǔ)工作

重點(diǎn)是抓好水上轄區(qū)消防基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，包括收集原始資料、監(jiān)督檢查記錄、數(shù)據(jù)更新等工作。由于涉水企業(yè)特別是船舶流動(dòng)性大、人員配置不穩(wěn)定、設(shè)施差異性較大，實(shí)踐中，我們總結(jié)出三條經(jīng)驗(yàn)：一是抓好重點(diǎn)時(shí)段的信息采集更新，即春節(jié)前后、航道整治待航，這時(shí)船舶大都在船籍地停泊或相對(duì)集中停泊，便于登船集中收集資料、開展檢查、宣傳教育，并對(duì)隱患整改情況實(shí)行跟蹤檢查。二是水域治安巡邏與消防安全檢查同步進(jìn)行，最大限度提高水域巡邏時(shí)間和見警率，最大限度地提高工作效率。三是加強(qiáng)與海事、航道以及船舶修造企業(yè)的聯(lián)系溝通，交流反饋和共享船舶消防信息，形成船舶消防齊抓共管的有利局面。

（四）切實(shí)抓好消防民警教育培訓(xùn)工作

一是結(jié)合水上消防工作新形勢、新特點(diǎn)，通過 “戰(zhàn)訓(xùn)合一”、“輪值輪訓(xùn)”等形式，加強(qiáng)對(duì)派出所分管消防領(lǐng)導(dǎo)和專（兼） 職消防民警培訓(xùn)，逐步建立一支精通法律、專業(yè)過硬的基層消防執(zhí)法隊(duì)伍。二是對(duì)執(zhí)法人員建立科學(xué)考核制度，法制部門要建立個(gè)人培訓(xùn)檔案，重在突出操作性、基層性和長效性。三是要全面推行持證上崗制度和資格年審，確保消防監(jiān)督人員能熟練掌握常用消防法規(guī)，熟練制作、使用各種法律文書，從而提高整個(gè)消防執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)。

（五）切實(shí)抓好消防安全責(zé)任制的落實(shí)

一是要落實(shí) 《消防法》、公安部 “61號(hào)”令，加強(qiáng) “消防無小事”教育，使企業(yè)、船舶消防安全成為企業(yè)的主體責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)的“第一責(zé)任”。二是要協(xié)助、配合轄區(qū)企事業(yè)單位逐步健全和完善安全責(zé)任制，建立義務(wù)消防組織，提高重點(diǎn)崗位的履職能力。三是要加強(qiáng)涉水企業(yè)、水上設(shè)施、船舶的消防硬件建設(shè)，要通過監(jiān)督檢查，對(duì)老化、落后、失效的設(shè)施堅(jiān)決淘汰，并督促新設(shè)施配置到位。對(duì)新型科技設(shè)施配置，如視頻、探測和滅火設(shè)備，要按照 “誰受益、誰投資”的理念，鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)投入，推動(dòng)消防科技進(jìn)程。

（六）切實(shí)抓好消防宣傳和消防演練工作

一是要始終把對(duì)涉水企業(yè)、船東、船民消防宣傳教育當(dāng)作一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作來抓，進(jìn)一步優(yōu)化消防行政執(zhí)法環(huán)境。二是要大力開展消防技能培訓(xùn)，對(duì)涉水消防重點(diǎn)單位的主管領(lǐng)導(dǎo)、重要崗位和工種加強(qiáng)消防安全知識(shí)培訓(xùn)，提高“應(yīng)知應(yīng)會(huì)”能力。三是要結(jié)合船舶、碼頭、錨地、渡口、水上加油站、貨場等重點(diǎn)部位的消防安全實(shí)際，協(xié)助轄區(qū)單位完善滅火預(yù)案、分解安全責(zé)任、完善安全措施，并定期組織開展滅火演練，切實(shí)加強(qiáng)涉水單位消防安全 “四張網(wǎng)”建設(shè)。

（七）切實(shí)加強(qiáng)水上消防監(jiān)督的硬件建設(shè)

目前，水上消防行政管理的硬件配置還比較落后，今后應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)四個(gè)方面的建設(shè)：一是按長江不同水域的水文特征配置相應(yīng)的消防躉船和消防艇；二是明確適應(yīng)水上環(huán)境火災(zāi)調(diào)查裝備的配備標(biāo)準(zhǔn)，并配置相應(yīng)的火調(diào)設(shè)備；三是參照刑偵技術(shù)點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，分層次按高低搭配的原則配置必要的技術(shù)鑒定設(shè)備；四是按照船舶防火防爆的需要，在基層消防隊(duì)伍中配置必要的便攜式探測、檢驗(yàn)設(shè)備及個(gè)人防護(hù)設(shè)備。

（八）切實(shí)加強(qiáng)水上消防行政執(zhí)法的思路創(chuàng)新

長江水上消防監(jiān)督工作具有廣泛性、多樣性、專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的特點(diǎn)，長江公安消防部門在加強(qiáng)自身工作的同時(shí)，要大力發(fā)展和充分發(fā)揮水上聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢，加強(qiáng)對(duì)水上消防安全新形勢、新動(dòng)向的調(diào)研，加強(qiáng)對(duì)涉水新法規(guī)的針對(duì)性研究，加強(qiáng)對(duì)涉水行業(yè)的消防安全咨詢和科技指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)基層消防工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣，積極探索消防監(jiān)督專業(yè)化、規(guī)范化的新路子，不斷提高對(duì)水上消防控管力度，建立一張涵蓋面廣、層級(jí)分明、權(quán)責(zé)明晰的水上消防網(wǎng)絡(luò)，建立一套行之有效、運(yùn)轉(zhuǎn)有力的長效管理體系，為長江航運(yùn)經(jīng)濟(jì)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的消防安全保障?！?/p>