生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制突破方向

王仁貴

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。但目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在促進(jìn)生態(tài)保護(hù)方面的作用還有待充分發(fā)揮。

《瞭望》新聞周刊從權(quán)威部門了解到，國家發(fā)展改革委已會(huì)同有關(guān)部門起草了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補(bǔ)償條例》草稿，提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路和政策措施，這將是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)文件。據(jù)透露，該文件將明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法和責(zé)任追究等。

與此同時(shí)，全國人大環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)3月18日聽取了發(fā)展改革委、財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部等11個(gè)部門和單位關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)情況匯報(bào)后，3月20日由陸浩主任委員帶隊(duì)組成了4個(gè)調(diào)研組分赴江西、安徽、陜西和廣西四省區(qū)開展相關(guān)調(diào)研。最后形成的調(diào)研報(bào)告指出，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“目前尚處于起步階段，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的需求還有一定差距”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政安排的生態(tài)補(bǔ)償資金總額從2001年的23億元增加到2012年的約780億元，累計(jì)約2500億元。按照發(fā)展改革委主任徐紹史受國務(wù)院委托就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作向全國人大常委會(huì)報(bào)告介紹，未來將切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度。中央財(cái)政將在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

另外還將研究擴(kuò)大資源稅征收范圍，適當(dāng)調(diào)整稅負(fù)水平，并適時(shí)開征環(huán)境稅，加大水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償資金的籌集力度。在生態(tài)環(huán)保方面的專項(xiàng)資金分配上，將重點(diǎn)支持國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)，鼓勵(lì)跨省流域、區(qū)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

補(bǔ)償機(jī)制初顯成效

早在2005年，黨的十六屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》就首次提出，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2006年以來，發(fā)展改革委根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要要求，組織編制《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，指導(dǎo)地方編制省級功能區(qū)規(guī)劃，為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了空間布局框架和制度基礎(chǔ)。

“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題作了專門闡述，要求研究設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。黨的十八大報(bào)告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。全國人大連續(xù)3年將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重點(diǎn)建議。

目前，我國已初步形成了包括中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、草原生態(tài)補(bǔ)償制度、水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度框架。在徐紹史看來，“生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合治理互為補(bǔ)充，相輔相成，開創(chuàng)了我國生態(tài)保護(hù)工作的新局面?！?/p>

比如，目前，我國公益林有效保護(hù)面積達(dá)到23.6億畝，退耕還林工程累計(jì)造林4.4億畝，生物多樣性保護(hù)日益加強(qiáng)，退牧還草工程區(qū)植被覆蓋度和產(chǎn)草量大幅提高，累計(jì)治理水土流失面積55萬平方千米，沙化土地面積持續(xù)減少，濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)取得積極進(jìn)展，江河水源涵養(yǎng)區(qū)和重要水源地保護(hù)得到加強(qiáng)。

“總體看，我國生態(tài)狀況總體呈現(xiàn)生態(tài)惡化態(tài)勢得到初步遏制，重點(diǎn)治理區(qū)生態(tài)改善的勢頭?！毙旖B史說，生態(tài)補(bǔ)償作為一種制度安排，不僅有利于帶動(dòng)生態(tài)保護(hù)投入的增加，更重要的是有利于建立生態(tài)保護(hù)者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵(lì)機(jī)制。

“中央生態(tài)補(bǔ)償投入的重點(diǎn)在中西部地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)和貧困地區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作不僅促進(jìn)了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且?guī)?dòng)了這些地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。”全國人大民族委員會(huì)副主任委員云峰以內(nèi)蒙古為例介紹說，到2012年，據(jù)有關(guān)部門監(jiān)測，內(nèi)蒙古草原平均植被覆蓋度達(dá)到了43.1%，比2007年提高了5.4個(gè)百分點(diǎn)。草原生態(tài)的惡化趨勢出現(xiàn)減緩跡象，一些草原生態(tài)持續(xù)退化的被動(dòng)局面有所扭轉(zhuǎn)。

利益合理格局尚未形成

不過，權(quán)威人士也指出，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)雖然取得了積極進(jìn)展，但由于這項(xiàng)工作起步較晚，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，實(shí)施工作難度較大，在工作實(shí)踐中還存在不少矛盾和問題，需要認(rèn)真加以解決，“這也是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下一步的突破方向。”目前，存在的問題主要集中在五方面：

其一，生態(tài)補(bǔ)償投入不足。目前存在著補(bǔ)償范圍偏窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、補(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一以及補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善等問題?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇。

徐紹史介紹，補(bǔ)償資金也主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等其他渠道明顯缺失。而且有的地方補(bǔ)償資金沒有做到及時(shí)足額發(fā)放，有的甚至出現(xiàn)擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象。

其二，缺乏基礎(chǔ)性的支撐。產(chǎn)權(quán)不夠明晰制約了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。如集體林權(quán)制度改革需提高發(fā)證率和到戶率；全國還有近四分之一草原未承包，機(jī)動(dòng)草原面積過大，南方草地和半農(nóng)半牧區(qū)草原權(quán)屬不明晰，草原與林地權(quán)屬存在較多爭議。更進(jìn)一步看，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設(shè)滯后，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題尚未取得共識，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測算方法。

其三，保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)不明確。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)老百姓為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出很大貢獻(xiàn)，但由于多種原因，還存在著保護(hù)成本較高、補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象。除了標(biāo)準(zhǔn)偏低和有的地方未及時(shí)足額撥付補(bǔ)償資金外，一些地方還未把生態(tài)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)者的底數(shù)摸清楚，不能有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋，這也是影響保護(hù)者積極性的原因之一。

云峰指出，我國生態(tài)脆弱與經(jīng)濟(jì)落后重疊交錯(cuò)的特征十分明顯，如果沒有長期的合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這些地區(qū)必然沒有足夠的資金和積極性進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)與重建。堅(jiān)持對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，是誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償原則的具體體現(xiàn)。

其四，補(bǔ)償方式過于簡單。在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)和政策規(guī)范；開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制。資源稅改革尚未覆蓋煤炭等主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證過程中，制約了生態(tài)補(bǔ)償資金籌集。碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補(bǔ)償方式仍處于探索階段。

其五，政策法規(guī)建設(shè)滯后。目前我國還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

“總體來看，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有根本確立，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用還沒有充分發(fā)揮，需要付出長期艱苦的努力?！毙旖B史說。

機(jī)制完善下一步

按照發(fā)展改革委、財(cái)政部等有關(guān)部門的部署，下一步將加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度。這也是針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低現(xiàn)狀委員們呼吁最多的內(nèi)容。不過全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈認(rèn)為，第一步的工作應(yīng)是進(jìn)一步明確受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)，要?jiǎng)澐智宄醒胝偷胤秸臋?quán)責(zé)，把事權(quán)劃清后再考慮怎樣籌集資金。

“中央在生態(tài)保護(hù)方面更多的應(yīng)該是做好規(guī)劃，應(yīng)該敦促地方做好生態(tài)保護(hù)的規(guī)劃，這樣才能有利于以后工作的開展?！眳菚造`說，產(chǎn)權(quán)制度的確立沒有中央的決定、沒有大的法律的確定，是難以實(shí)施的。如果產(chǎn)權(quán)不界定，責(zé)任就難以落實(shí)，市場化的方式也難以實(shí)施，因而應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)制度的界定作為非常重要的中央事權(quán)。

確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系也是未來的重要工作內(nèi)容。在吳曉靈看來，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系，建立監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)、培育生態(tài)服務(wù)的評估機(jī)構(gòu)和績效考核的方式，中央應(yīng)在這幾個(gè)配套制度方面做更多工作，“目前的生態(tài)投入過于碎片化，雖然探討了各種各樣的機(jī)制，有生態(tài)補(bǔ)償基金，有轉(zhuǎn)移支付制度，還有各種獎(jiǎng)補(bǔ)資金，但是總體是針對某一事情設(shè)立一種基金、一種制度。在加大財(cái)政投入方面應(yīng)該在明確事權(quán)和責(zé)任的基礎(chǔ)上歸并一些專項(xiàng)的基金。”

對此，徐紹史介紹，未來的政策設(shè)計(jì)方向，中央政府主要負(fù)責(zé)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償；地方各級政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中式飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補(bǔ)償。將生態(tài)補(bǔ)償列入各級政府預(yù)算，確保補(bǔ)償資金及時(shí)足額發(fā)放。

多元化補(bǔ)償方式的探索也是下一步工作的重點(diǎn)。未來將引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。

除此之外，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)還包括如下工作：逐步建立生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)信息發(fā)布制度，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作成效納入地方政府的績效考核；加快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制；加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償資金分配使用的監(jiān)督考核；提升全社會(huì)生態(tài)補(bǔ)償意識等。