芻議我國電子檔案立法的迫切性及其建議

路建華

（同煤集團檔案處，山西 大同 037003）

從1970年美國國家檔案和文件管理局（NARA）接收了第一批電子文件開始，世界各國的檔案機構(gòu)開始陸續(xù)接收、保管電子文件，電子檔案的概念應運而生。并且隨著電子文件應用和傳輸?shù)姆奖憧旖?，以及世界范圍?nèi)綠色、低碳、環(huán)保和無紙化辦公潮流的發(fā)展要求，電子檔案之發(fā)展趨勢亦呈井噴之狀，據(jù)我國有關(guān)部門2006年進行的調(diào)查顯示，僅我國中央和國家機關(guān)、中央企業(yè)，每年形成的具有保存價值的各類電子檔案就近2億件，這還不包括各級地方政府、企事業(yè)單位和個人形成的浩瀚如煙的電子檔案，沒有人也更無法統(tǒng)計全世界每年究竟能產(chǎn)生多少件電子檔案。而且電子檔案不僅量的增長速度驚人，種類也日趨豐富，除了數(shù)據(jù)文件、數(shù)據(jù)庫、電子郵件之外，地理空間數(shù)據(jù)、數(shù)字影像等甚至還有一系列無法預知的新型電子檔案類型不斷面世。可以毫不夸張地說，未來世界的檔案主角必將是電子檔案。但是由于電子檔案信息的易復制和刪改性、信息的非直接感官識別性、信息與載體的可分離性等特點，使得電子檔案這個檔案家族的新生寵兒從誕生的伊始，就因其不具有傳統(tǒng)意義上最能體現(xiàn)檔案原始性記錄的內(nèi)容與形式高度統(tǒng)一、直感形象的檔案“原件”身份，而處于一種備受質(zhì)疑、無所適從的被歧視地位，所以說電子檔案的法律地位一天得不到確認，就無法真正取得“檔案”的資格，檔案天然的憑證或者證據(jù)屬性則均與電子檔案無緣。這無疑給檔案界帶來前所未有的沖擊，迫使檔案界、法學界不得從法律層面上來尋找合適的方法來規(guī)范電子檔案的形成過程，力求用一種全新拓展的思維模式來定義電子檔案的法律地位。實際上，從電子檔案誕生的那一時刻起，隨著世界各國，特別是發(fā)達國家關(guān)于電子文件法律地位確認和逐步完善的大量法律法規(guī)的不斷頒布，在國際上，電子檔案逐步回歸到其本應享有的憑證或者證據(jù)能力的檔案待遇，已是不爭的事實。但在我國由于電子文件法律立法的缺失，使得電子檔案獨立的憑證或者證據(jù)能力的法律地位時常受到質(zhì)疑，尤其在國際商務或訴訟中敗北的案例已是屢見不鮮。故此，借鑒世界各國電子文件立法的發(fā)展思路，盡快加強我國電子文件法律的立法，乃是確認我國電子檔案獨立法律地位的當務之急。

1 我國電子檔案的定義

提到電子檔案，必然涉及到電子文件的概念，在我國檔案行業(yè)，電子文件這一概念最早見于國家檔案局2000年制定的《檔案工作基本術(shù)語》的定義：“電子文件是指以數(shù)碼形式記錄于磁帶、磁盤、光盤等載體，依賴計算機系統(tǒng)閱讀、處理并可在通訊網(wǎng)絡上傳輸?shù)奈募！?002年的《電子文件歸檔與管理規(guī)范》進一步將電子文件這一概念完善為“在數(shù)字設備及環(huán)境中生成，以數(shù)碼形式儲存于磁帶、磁盤、光盤等載體，依賴計算機等數(shù)字設備閱讀、處理，并可在通訊網(wǎng)絡上傳送的文件?！痹撘?guī)范雖然僅適用于黨政機關(guān)電子文件的歸檔管理，但依稀可見電子檔案概念的雛形。2007年9月建設部的《建設電子文件與電子檔案管理規(guī)定》中，電子檔案這一概念首次出現(xiàn)，卻僅限定為“建設電子檔案”的定義：“具有參考和利用價值并作為檔案保存的建設電子文件及相應的支持軟件、參數(shù)和其他相關(guān)數(shù)據(jù)。”2008年5月國家檔案局和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》將電子檔案的定義更加限定為“電子政務項目檔案”的定義：“是在電子政務項目全過程中形成的、具有保存價值的各種形式和載體的歷史記錄，是電子政務項目竣工驗收、運行維護、升級改造等工作的重要依據(jù)。”直到2009年11月國家檔案局頒布的《企業(yè)檔案工作規(guī)范》才明確電子檔案的定義：“電子檔案是指具有保存價值的歸檔電子文件及相應元數(shù)據(jù)、背景信息和支持軟件。”

2 電子法律制度的發(fā)展

2.1 世界各國關(guān)于電子法律制度的發(fā)展歷程

從世界各國關(guān)于電子文件法律地位的立法進程看，由于許多國家傳統(tǒng)的證據(jù)法都要求提交證據(jù)的原件。而電子文件最原始的形式是儲存在計算機內(nèi)的磁性介質(zhì)中的電子數(shù)據(jù)，無法被人識讀。只有通過屏幕顯示或輸出文件才能為人識讀，很難說這就是“原件”，至少不是傳統(tǒng)意義上的有形“原件”。如果仍然只承認原件才能作為證據(jù)，副本或其他形式的文件均不能作為證據(jù)的話，由此而否認電子文件所主張的事實的真實性的話，必將對電子商務的國際化潮流造成致命的打擊。為了解決這些沖突，美國最早通過判例法確認符合“商業(yè)記錄”要求的計算機文件可被采納為最佳證據(jù)，并允許當事人在證明其無從取得原件的情況下，可以使用抄本證明原件內(nèi)容。并于1995年首先在猶他州頒布了《數(shù)字簽名法》，成為全世界第一部全面確立電子商務運行規(guī)范的法律文件。

1996年聯(lián)合國國際貿(mào)易委員會推出了具有風向標意義的《電子商務示范法》。該法第五條明確規(guī)定了“不得僅僅以某項信息采用數(shù)據(jù)電文形式為理由而否定其法律效力、有效性和可執(zhí)行性?！辈⒃诘诎藯l、第九條對電子文件的原件形式和證據(jù)能力作了更具可操作性的詳細闡述。

之后，許多國家和地區(qū)紛紛制定了實質(zhì)意義上的電子商務法律，均承認電子文件與現(xiàn)實的書面文件具有相同的法律地位。其中，有代表性的包括：1997年意大利的《數(shù)字簽名法》，1998年新加坡的《電子交易法》，1999年加拿大的《統(tǒng)一電子證據(jù)法》，2000年5月歐盟的《電子簽名統(tǒng)—框架指令》等。

菲律賓2001年8月1日開始生效的《電子證據(jù)規(guī)則》更加開宗明義：確定該規(guī)則適用于任何電子文檔和電子數(shù)據(jù)信息，以及所有民事訴訟程序、準司法和行政案件。從而把能夠證明案件事實的電子文檔、電子簽字、作為傳聞規(guī)則例外的采用電子、光學乃至其他類似方法制作的商業(yè)記錄、錄音、視頻、錄像和瞬息證據(jù)、電子證言等，都納入到電子證據(jù)的范疇中來，使電子證據(jù)的法律概念呈現(xiàn)廣義化特征，從而使電子檔案獨立的憑證或者證據(jù)屬性得以充分體現(xiàn)。

2.2 我國電子檔案制度的發(fā)展

在我國規(guī)范檔案法律地位的基本法——《檔案法》，甚至在1996年的修正時，電子檔案仍然沒有被納入檔案的概念之中，國家檔案局1999年6月發(fā)布的《檔案法實施辦法》第21條規(guī)定：“檔案縮微品和其他復制形式的檔案載有檔案收藏單位法定代表人的簽名或者印章標記的，具有與檔案原件同等的效力?！睉斦f這一規(guī)定為電子檔案法律效力的確認奠定了一個良好的開端。1999年3月通過的《合同法》第11條首次賦予數(shù)據(jù)電文(包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件)于書面形式同等的法律地位。這里的“數(shù)據(jù)電文”顯然指的是電子文件。但該法條僅對合同有效。我國的刑事、民事、行政三大基本訴訟法中也均沒有給予電子文件證據(jù)以獨立的法律地位，而是被涵蓋在視聽資料中，并附加了苛刻的“結(jié)合本案的其他證據(jù)”、或“經(jīng)對方當事人確認、公證審查”等條件，才能作為認定事實的依據(jù)。

2005年4月1日《電子簽名法》的施行，標志著我國第一次從法律層面上給予電子文件法律地位的確認，盡管其主要適用于商務領(lǐng)域當事人的約定使用，但其賦予電子簽名具有與手寫簽字或者蓋章同等法律效力，同時確認符合一定條件的電子文件“視同為滿足法律、法規(guī)規(guī)定的原件”、“不得僅因為其是以電子、光學、磁或者類似手段生成、發(fā)送、接收或者儲存的而被拒絕作為證據(jù)使用”的規(guī)定，畢竟為電子檔案回歸其獨立的憑證、證據(jù)能力及原件的法律地位，掃清了法理上的障礙。

此外，《檔案工作基本術(shù)語》《電子公文歸檔管理與管理規(guī)范》《建設電子文件與電子檔案管理規(guī)范》《企業(yè)檔案工作規(guī)范》的陸續(xù)公布施行，則為確保各類電子文件的法律效力，提供了權(quán)威性的管理規(guī)范和技術(shù)標準。

而2011年被提請審議的《刑事訴訟法修正案草案》將“電子數(shù)據(jù)”作為一種獨立的證據(jù)種類的規(guī)定，看似寥寥幾字，卻意義重大。這一修正案一旦通過，意味著電子檔案將徹底擺脫長期以來司法實踐對其法律效力質(zhì)疑的尷尬局面，從而為電子檔案的全面立法鋪平了道路。

3 我國電子檔案的立法建議

基于我國目前電子檔案立法的空白和其管理規(guī)范和技術(shù)標準的初具框架現(xiàn)狀，筆者建議應采取“母法先行，子法細行，地方試行，逐步推廣”的立法步驟，以達到既要解決目前電子檔案的法律地位和效力問題，又要考慮立法的全面、準確，更要兼顧法律的可操作性。

3.1 母法先行

首先在《檔案法》的修訂中明確電子文件、電子檔案概念的內(nèi)涵和外延及其法律效力，并對電子文件的歸檔要求、認證機構(gòu)運行機制等作宏觀方面的原則規(guī)定，既對電子檔案的法律地位予以確認，又為規(guī)范具體的電子文件立法形成方向性的指引。

3.2 子法細行

由于電子文件貫穿到社會的方方面面，一部《檔案法》遠不能囊括電子文件法律規(guī)范的全部，所以在我國已有或者即將頒布的有針對性的電子文件法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中，應當詳細地修訂或規(guī)定具體的內(nèi)容，做到既要統(tǒng)籌兼顧，又要避免互相沖突。

3.3 地方試行，逐步推廣

由于電子檔案的內(nèi)涵在不斷豐富，其立法在國際上也沒有多少經(jīng)驗可循，直接進行國家層面的立法可能由于高度的抽象、概括而不具有可操作性。如果先由地方立法，不僅調(diào)整范圍小，而且可靈活地作出更具可行性、可操作性的調(diào)整，待先行探索的方案成熟時，再將其上升到國家層面的法律，從而保證了立法的嚴肅性。例如：由安徽省檔案局研究制定的《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》檔案行業(yè)標準通過安徽省范圍內(nèi)的試用可行之后，由國家檔案局審定并在全國頒布施行。

4 結(jié)束語

總之，電子檔案的日趨“井噴式”繁榮，與其備受質(zhì)疑的的法律地位矛盾，促使電子檔案的立法愈加迫切。為此，積極借鑒國外有益的成果，首先確立電子檔案的法律地位，乃是構(gòu)建具有中國特色的電子文件法律法規(guī)體系的當務之急。

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