群體性事件的發(fā)展趨勢及處置策略

羅衛(wèi)東

（江西警察學(xué)院 江西 南昌 330301）

近幾年來，隨著我國改革開放的不斷深入以及社會轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟利益關(guān)系的不斷調(diào)整，諸如征地糾紛、房屋拆遷、產(chǎn)權(quán)改制、交通事故、醫(yī)療糾紛、工資拖欠、政策調(diào)整等由于具體的利益沖突由群眾上訪而引發(fā)的群體性事件不斷增多，這些事件的發(fā)生和以前的群體性上訪事件相比，也出現(xiàn)了許多新的特點，我們的各級黨委政府和公安機關(guān)在處置過程中也面臨著新的困難、新的挑戰(zhàn)。因此，科學(xué)預(yù)測當(dāng)前群體性事件的發(fā)展趨勢，準(zhǔn)確把握其發(fā)展動向，全面分析當(dāng)前這類群體性事件發(fā)生、發(fā)展的特點和規(guī)律，對于我們穩(wěn)妥地處置群體性事件，全力維護社會穩(wěn)定，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前群體性事件的新特點

（一）從公開性轉(zhuǎn)向隱蔽性

從近幾年全國發(fā)生的多起較大規(guī)模的群體性事件來看，其發(fā)展趨勢已由以往的逐級上訪請愿、主管部門對口解決問題的方式向矛頭直指黨委政府、突然發(fā)難轉(zhuǎn)變，打破了以往的群眾上訪者逐級反映問題、各級政府層層反饋情報、公安機關(guān)預(yù)有準(zhǔn)備的模式。特別是很多不明真相的群眾在一些別有用心的不法分子的秘密串聯(lián)和暗地操縱下，由原來的公開性轉(zhuǎn)向隱蔽性，導(dǎo)致公安機關(guān)情報收集的渠道不暢，給處置工作帶來了很大的難度。例如2008年的6.28貴州翁安事件和2009年6.15贛州南康的群體性事件。

（二）從松散性轉(zhuǎn)向嚴(yán)密性

群體性事件的起因歸根結(jié)底是經(jīng)濟利益。以往的群體性事件對于鬧事人群來說，大部分人需要的是解決問題，獲得利益，并不存在其他目的。因此，這種聚集往往是臨時性的，一般都是由一些威信高或者年長的有血緣、宗族關(guān)系的人來維系人群，這種團體的紐帶是脆弱的，他們沒有穩(wěn)定可靠的組織結(jié)構(gòu)，也沒有嚴(yán)格的組織紀(jì)律。

從當(dāng)前的群體性事件來看，其組織策劃已經(jīng)逐漸呈現(xiàn)出專業(yè)化、高智商化、背景復(fù)雜化的趨勢，甚至一些專門為群體性事件出謀劃策的人也應(yīng)運而生。2003年青海省發(fā)生的出租車司機集體上訪沖擊事件中，上訪鬧事群體建立了相應(yīng)的組織，各停車點、各經(jīng)營運行地段的出租車司機還推選了各自的頭目，他們對所轄人員進行跟蹤監(jiān)督，甚至毆打致傷十多名不愿參與上訪的司機。由此可以看出，此類事件的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)已由以往的自發(fā)性、松散性向有序性、嚴(yán)密性轉(zhuǎn)變，從而使這類事件持續(xù)的時間更長，沖擊程度更強，影響更廣泛，造成的損失更大，給公安機關(guān)有效地處置提出了更高的要求。

（三）從隨意性轉(zhuǎn)向針對性

當(dāng)前，群體性事件的組織策劃者捕捉信息的意識增強，運用信息的能力提高，他們選擇上訪鬧事的時機已經(jīng)由以往的盲目性、隨意性向有目的性、針對性轉(zhuǎn)變。組織行動的時間主要集中在中央、省市領(lǐng)導(dǎo)視察工作、駐地黨政機關(guān)召開重要會議、外國友人來訪、舉行大型紀(jì)念活動和特殊的紀(jì)念日等，并且呈現(xiàn)出在同一時間、同一地點、同一目標(biāo)迅速聚集，采取統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一行動向政府突然發(fā)難的特點，給政府和公安機關(guān)處置帶來一定的難度。典型的有拉薩的 “3.14”事件、烏魯木齊的 “7.5”事件等。

（四）從單一性轉(zhuǎn)向聯(lián)合性

以前發(fā)生的群體性事件，多為某一單位、某一群體之間的影響互動，僅僅局限于某一特定的范圍，矛盾集中、規(guī)模較小、力量單一、形式緩和、易被疏導(dǎo)分化瓦解。現(xiàn)在的群體性事件，多已打破了原來的固定模式，呈現(xiàn)跨地域、跨部門、跨行業(yè)的新動向，上訪已由單一的群體向聯(lián)合群體轉(zhuǎn)變，形成了較大范圍內(nèi)的社會聯(lián)動，具有波及面大、涉及面廣；規(guī)模大、影響廣；來勢兇猛、行為過激之特點。例如，2007年發(fā)生在新余的7.25職工聚眾上訪事件，他們來自二化、新紡的職工同時參加，人數(shù)多達上千人。

（五）由緩和性轉(zhuǎn)向暴力性

以前的群體性事件，上訪群眾大多采取在黨委政府和有關(guān)部門的門前靜坐請愿、絕食示威、呼喊口號，選派代表和黨委政府以及有關(guān)部門談判等方式進行。而當(dāng)前發(fā)生的群體性上訪事件，上訪者往往在“大鬧大解決”、“小鬧小解決”和“法不責(zé)眾”的錯誤思想驅(qū)使下，采取謾罵黨委政府、圍攻信訪接待人員、毆打執(zhí)勤民警、暴力沖擊要害部門、公然砸毀黨政機關(guān)辦公設(shè)施等極端行為。例如：2008年“8.16豐城群體性事件”和“3.21鷹潭貴溪的臥軌事件”以及2008年發(fā)生在宜春銅鼓的“10.23群體性事件”，其行為方式已由以往的緩和性向暴力性轉(zhuǎn)變。

二、公安機關(guān)處置群體性事件的基本對策

隨著我國社會矛盾的積聚和沖突不斷增多，群體性事件也呈現(xiàn)出多發(fā)的態(tài)勢，在個別地區(qū)甚至成為了一種比較嚴(yán)重的社會問題。群體性事件的多發(fā)性、復(fù)雜性和巨大的社會危害性，對處置工作提出了嚴(yán)峻的考驗。對此，我們公安機關(guān)必須保持清醒的頭腦，有針對性地完善群體性事件的處置預(yù)案，努力做好以下幾個方面的工作，提高我們的處置能力。

（一）預(yù)防為主、做好準(zhǔn)備，打牢基礎(chǔ)

進行充分的準(zhǔn)備是正確處置群體性事件的基礎(chǔ)，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，所以在處置過程中要注意把握以下幾個環(huán)節(jié)：

1.正確認識群體性事件的性質(zhì)。各級指揮員要明確群體性事件的性質(zhì)多為人民內(nèi)部矛盾，處置中，我們必須嚴(yán)格區(qū)分兩類不同性質(zhì)的矛盾，針對當(dāng)前這類群體性事件出現(xiàn)的新情況、新動向、新特點，要專門研究、專題討論，達到統(tǒng)一思想，明確原則，掌握方法的目的。

2.加強對民警處置群體性事件的教育工作。組織民警學(xué)習(xí)處置人民內(nèi)部矛盾應(yīng)掌握的原則、方法、手段，學(xué)習(xí)國家的法律、法規(guī)，堅持依法執(zhí)勤、文明執(zhí)勤，通過教育使民警達到在執(zhí)勤中正確處置群體性上訪事件意識強，處置的原則明確、方法清楚。

3.努力提高公安機關(guān)處置群體性事件的業(yè)務(wù)能力。首先，要認真執(zhí)行2008年12月9日公安部頒發(fā)的《公安機關(guān)處置群體性事件規(guī)定》，嚴(yán)格落實宣傳教育、現(xiàn)場控制、交通管制，取證、抓捕犯罪嫌疑人及主裝備、通信保障等方面的責(zé)任；針對各類不同表現(xiàn)形式的群體性事件，研究制定出相應(yīng)的處置方法，確保在事件發(fā)生后能夠準(zhǔn)確制定并實施相應(yīng)的處置措施。其次，加強處置群體性事件的戰(zhàn)術(shù)研究，結(jié)合大練兵活動，經(jīng)常開展有針對性的戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練和實戰(zhàn)演練，提高警種間的配合協(xié)作能力，強化現(xiàn)場處置效果，確保在必要情況下有能力牢牢地把局面控制住，同時避免發(fā)生不必要的人員傷亡，維護黨和政府的威信，樹立公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)威。第三，有針對性地加強隊伍培訓(xùn)，特別是要開展指揮員培訓(xùn)工作，對處置群體性事件的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，確保在群體性事件發(fā)生后能夠立即組成一支經(jīng)驗豐富、訓(xùn)練有素的處置隊伍，做到來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。第四，加強裝備保障工作。處置群體性事件在裝備器材和技術(shù)上有著較強的的特殊性，必須滿足既有能力控制局面，又能在復(fù)雜的環(huán)境下有效地避免人員傷亡，還能在混亂中收集證據(jù)等方方面面的要求。為擔(dān)負處置群體性事件任務(wù)的實戰(zhàn)單位創(chuàng)造條件，要逐步配齊防暴器材、民警個人防護器材、交通工具以及通信、宣傳、取證設(shè)備等。第五，加強特警隊伍建設(shè)。加大投入，逐步把特警隊伍建設(shè)成為警力充足、裝備精良、訓(xùn)練有素、紀(jì)律嚴(yán)明，具有強大威懾力和戰(zhàn)斗力的處置群體性事件的專門力量。

4.逐步完善群體性事件處置預(yù)案。群體性事件一旦發(fā)生，往往要求公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在短時間內(nèi)作出正確判斷。如果事先有處置預(yù)案，就可用程序化指揮系統(tǒng)指揮處置。公安機關(guān)要求對群體性事件的類型、特點、成因、后果以及趨勢，對本地區(qū)容易發(fā)生事端的敏感部位、重要部門進行調(diào)查研究，提高對群體性事件規(guī)律的認識，并據(jù)此制定各類處置預(yù)案。預(yù)案中要明確總的指導(dǎo)思想、處置原則、警力部署、方法措施和紀(jì)律要求。一旦發(fā)生群體性事件，要按照預(yù)案結(jié)合具體情況，考慮事態(tài)發(fā)展的各種可能性，制定具體的工作方案，開展處置工作。參與處置群體性事件的警種、部門，特別是指揮員要熟悉預(yù)案，清楚自己的職責(zé)、任務(wù)和工作方法。由于群體性事件事態(tài)變化無常，在處置過程中，常常會出現(xiàn)在制定預(yù)案時未能預(yù)計到的新情況、新問題，在這種情況下，指揮員應(yīng)按照預(yù)案的指導(dǎo)思想和總體要求，根據(jù)實際情況采取應(yīng)急措施。

（二）加強領(lǐng)導(dǎo)，靠前指揮

在群體性事件的處置過程中，實施靠前指揮，一是便于指揮員直接觀察態(tài)勢，及時準(zhǔn)確掌握變化的情況。只有預(yù)測事態(tài)發(fā)展趨勢，視發(fā)展變化的情況采取相應(yīng)果斷的措施，及時調(diào)整部署，組織參戰(zhàn)民警作出相應(yīng)的反應(yīng)，才能使整個行動從領(lǐng)導(dǎo)決策到付諸實施在最短的時間內(nèi)完成。二是便于簡化指揮層次，保證命令指示及時傳達到位。處置突發(fā)事件，情況緊急復(fù)雜，靠前指揮，跟蹤指導(dǎo)，可以有效地防止和避免層層重復(fù)下達命令，來回請示報告而貽誤戰(zhàn)機，以加快處置的進程。三是有利于穩(wěn)定軍心，鼓舞士氣。處置突發(fā)群體性事件，民警的身體（體能、技能）素質(zhì)、心理素質(zhì)和戰(zhàn)斗意志都將面臨全面的考驗。指揮員深入一線面對面地參與組織指揮，對于穩(wěn)定隊伍情緒，提高隊伍戰(zhàn)斗力有著十分重要的作用。

同時，在實際的處置過程中，必須做到“三個到位”。一是建立機構(gòu)，組織領(lǐng)導(dǎo)到位。堅持強有力的領(lǐng)導(dǎo)是完成任務(wù)的堅強保證。所以必須建立和完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，并明確規(guī)定各種上訪規(guī)模、各種情況處置、領(lǐng)導(dǎo)到位的規(guī)格和要求；二是準(zhǔn)確掌握動態(tài)，信息工作到位，做到知己知彼，未卜先知；三是裝備器材保障到位。在處置過程中，還要做到“三個到一線”。一要控制局勢，指揮到一線，及時掌握事態(tài)發(fā)展，指揮民警正確處置；二是宣傳疏導(dǎo)，教育勸阻到一線，正確把握國家政策、法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，做到積極宣傳、搞好引導(dǎo)，化解矛盾；三是要掌握現(xiàn)場情況，決策到一線。時刻掌握現(xiàn)場的發(fā)展態(tài)勢，適時作出正確的判斷，定下決心。只有這樣，才能保證處置行動的有效性和正確性。

（三）以防為主，慎用警力

在群體性事件的處置工作中，我們一定要本著以防為主，慎用警力的原則，嚴(yán)格政策界限，防止授人以柄。嚴(yán)格區(qū)分兩類不同性質(zhì)的矛盾，防止矛盾激化，防止群眾出現(xiàn)沖擊目標(biāo)、自殺、自焚等過激行為的發(fā)生。

1.執(zhí)勤中敏感性要非常強。群眾性上訪從時間到地點、人員到條件，各不相同，各有特點，我們只有保持清醒的頭腦，預(yù)有準(zhǔn)備，以防為主，才能保證目標(biāo)的絕對安全，否則，麻痹松懈、反應(yīng)遲鈍，只能給處置工作造成被動。

2.要備有足夠的機動警力。就我們擔(dān)負的任務(wù)而言，防止沖擊，確保目標(biāo)安全，足夠的機動警力是我們賴以完成任務(wù)的基礎(chǔ)。尤其在處置大規(guī)模群體性上訪事件中，表現(xiàn)的就更加明顯。

3.必須言行慎重。群體性上訪是人民相信黨、相信政府的具體體現(xiàn)，動用一兵一卒必須慎之又慎，貿(mào)然出擊，只會激化矛盾使事態(tài)朝著相反的方向發(fā)展。處置中要區(qū)別情況，采用不同對策，當(dāng)群眾情緒穩(wěn)定，事態(tài)緩和時，警力到位后，要注意隱蔽機動，盡量減少與群眾發(fā)生正面接觸；當(dāng)群眾情緒激動欲沖擊目標(biāo)時，也應(yīng)以關(guān)門、搞人墻等形式，予以阻攔，盡量動口不動手；當(dāng)上訪群眾被壞人利用、矛盾轉(zhuǎn)化時，要在聯(lián)指指揮下，果斷出擊，堅決予以制止。整個處置過程中要避免授人以柄，防止因我們處置不當(dāng)而引發(fā)事端。

4.要慎用警力。處置群體性事件，“要慎用警力，慎用武器警械，慎用強制措施”。在實際的處置過程中，我們要根據(jù)群體性事件的性質(zhì)、起因和規(guī)模來決定是否使用、如何使用、使用多少警力；要根據(jù)事態(tài)的發(fā)展情況決定是否采取強制措施，既要防止使用警力和采取強制措施不當(dāng)而激發(fā)矛盾，也要防止該用不用而使事態(tài)擴大，造成更大的損失。是否出動警力、是否采取強制措施處置群體性事件，主要看三個條件：看群體性事件參與者是否有打、砸、搶、燒和沖擊黨政機關(guān)、封橋堵路等違法犯罪行為；看鬧事主體是否明晰，主要證據(jù)是否充分、扎實；看現(xiàn)場是否完全在公安機關(guān)的控制之下，能否一舉平息事態(tài)。公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)必須在全面掌握情報信息，認真分析局勢的基礎(chǔ)上，根據(jù)事件的性質(zhì)、規(guī)模、對抗程度和發(fā)展趨勢作出決斷，確保用之準(zhǔn)確，戰(zhàn)之能勝。在基層公安機關(guān)，人們之所以普遍感到處置群體性事件棘手，工作難做，主要是由于群體性事件本身復(fù)雜，難于把握，也沒有一個完整的、便于公安機關(guān)操作的處置章法?！叭齻€慎用”也沒有法律意義上的準(zhǔn)確定義。在“慎”與“不慎”之間沒有一條清楚的法定界限。因此，正確理解和把握“三個慎用”，妥善處置各類群體性事件，不僅僅靠我們對國家有關(guān)政策、法律法規(guī)的學(xué)習(xí)理解，更要靠我們在實踐中不斷探索和積累經(jīng)驗，努力提高處置群體性事件的藝術(shù)水平和能力。

（四）掌握情報，力爭主動

建立健全預(yù)警機制是順利處置群體性事件的基礎(chǔ)，事實證明，絕大多數(shù)群體性事件是可以預(yù)防的，關(guān)鍵要落實早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決的預(yù)警處理機制。應(yīng)當(dāng)看到，群體性事件往往是社會矛盾發(fā)展到一定階段的表現(xiàn)形式，其中80%以上涉及群眾切身利益。因此，要建立情報信息網(wǎng)絡(luò)，不失時機地開展不穩(wěn)定因素的排查調(diào)處，建立信訪工作責(zé)任制度等機制，達到發(fā)現(xiàn)得了、控制得住、處置得好的目的。發(fā)揮重要信息的作用，搞好科學(xué)預(yù)測，是指揮員正確決策和組織指揮的依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)只有充分掌握各種信息，才能耳聰目明。我們要處置群體性事件，就要了解和掌握群體性突發(fā)事件產(chǎn)生的前因后果、性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展的趨勢規(guī)律。只有這樣，才能駕馭處置事件的全局。與群體性事件相關(guān)的情報信息包括各類不安定因素、苗頭、社會動態(tài)、群體性事件發(fā)生、發(fā)展及平息后出現(xiàn)的各種情況及反映。

及時、準(zhǔn)確、全面掌握情報信息，是我們正確判斷形勢、采取應(yīng)對措施的重要依據(jù)，是妥善處置群體性事件的基礎(chǔ)和前提條件。做好情報信息工作，應(yīng)從以下幾個方面下功夫：一是要強化情報信息意識。不論是事前、事中還是事后，公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)都必須有強烈的情報信息意識，保證自己 “耳聰目明”。參與處置群體性事件的民警也應(yīng)有收集情報信息的意識，最先趕赴現(xiàn)場的民警，要迅速弄清事件的起因、規(guī)模、鬧事者意圖等基本情況以及目前態(tài)勢和發(fā)展趨勢，掌握第一手資料，并及時向領(lǐng)導(dǎo)報告。二是建立情報信息網(wǎng)絡(luò)。各級公安機關(guān)要構(gòu)建融各警種、各部門于一體，縱橫交錯、上下貫通、高效運動、靈敏暢達的情報信息網(wǎng)絡(luò)。在群體性事件發(fā)生、發(fā)展的過程中，采取有效的辦法，了解掌握動態(tài)，尤其要發(fā)現(xiàn)和控制為首的組織者、幕后策劃者、煽動者和骨干分子，獲取證據(jù)，為依法處置做好準(zhǔn)備。三是建立健全快捷、如實上報情報信息的制度，為上級決策部門及時、準(zhǔn)確、全面地掌握相關(guān)情報信息，有針對性地制定防范和處置措施，力求做到胸懷全局，處驚不變。

［1］2008年12月9日公安部頒發(fā)的《公安機關(guān)處置群體性事件規(guī)定》。