深化改革要擺脫既得利益集團(tuán)的掣肘

黃葦町

深化改革要擺脫既得利益集團(tuán)的掣肘

黃葦町

近來(lái)，圍繞如何深化改革問(wèn)題，理論界的討論不斷升溫，廣大群眾也有很大期待。但對(duì)于改革的復(fù)雜性和落實(shí)改革方針?biāo)媾R的各種阻力，必須有充分的認(rèn)識(shí)和估計(jì)。

改革面對(duì)“最難啃的硬骨頭”

當(dāng)前改革面臨的困難和阻力，與改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段分不開(kāi)。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們一直實(shí)行穩(wěn)定存量、搞活增量為主的漸進(jìn)式改革。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育上，首先在現(xiàn)存公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)外部發(fā)展民營(yíng)、中外合資等其他所有制經(jīng)濟(jì)；在改革順序上，首先從那些能使人們普遍受惠的改革開(kāi)始,如通過(guò)推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制振興農(nóng)業(yè)和通過(guò)發(fā)展城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)促進(jìn)就業(yè)；在分配制度變革上，首先實(shí)行效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，力求把“蛋糕”做大；在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，行政權(quán)力還較多地介入資源分配等。這些在改革初始階段都是必要的。有國(guó)外學(xué)者說(shuō)，當(dāng)年英法的崛起是千萬(wàn)人級(jí)別的，美日的崛起是上億人級(jí)別的，而中國(guó)的崛起是10億人級(jí)別的，其影響力和難度與英法美日都不在一個(gè)檔次上。這種先易后難的路徑選擇，有利于減少阻力，增加改革的成功系數(shù)。但也必須看到，這種路徑選擇還有另一面，就是改革中暫時(shí)回避或擱置的一些矛盾，或者說(shuō)進(jìn)行利弊權(quán)衡時(shí)處于次要矛盾的“弊”的一面，會(huì)逐漸積累起來(lái)并發(fā)展成為改革的重要障礙?？梢哉f(shuō)，改革的“肉已經(jīng)吃完，剩下的都是骨頭，而且是最難啃的硬骨頭”?？泄穷^有風(fēng)險(xiǎn)，但如果不啃掉這些骨頭，聽(tīng)任問(wèn)題積累，將來(lái)的代價(jià)更大。特別是舊的計(jì)劃體制的利益分配格局被打破，新的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的分配格局尚未完善，一部分社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體，利用漸進(jìn)式改革發(fā)展的不配套、不平衡和管理漏洞，過(guò)多地占有了改革開(kāi)放成果。據(jù)2010年“兩會(huì)”期間國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，中國(guó)最富的10%人口和最窮的10%人口，收入相差23倍。我國(guó)已變成居民收入差距位居世界前列的國(guó)家，這不僅使支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車中的內(nèi)需這匹馬跛腳，也導(dǎo)致社會(huì)矛盾尖銳化。鄧小平說(shuō)：“貧窮不是社會(huì)主義，兩極分化也不是社會(huì)主義?！睂?shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)特征，也是共產(chǎn)黨人的道德制高點(diǎn)。收入差距再這樣擴(kuò)大下去，就會(huì)危及中國(guó)特色社會(huì)主義的感召力。因此，對(duì)于推進(jìn)分配制度改革，中央已經(jīng)下了最大的決心，但難度也不小。最重要的阻力之一，就是來(lái)自某些社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體，或稱為既得利益集團(tuán)的或明或暗的反對(duì)和阻撓。

中國(guó)有沒(méi)有既得利益集團(tuán)

有人說(shuō)，僅有利益共同性，而沒(méi)有穩(wěn)定的組織形態(tài)和架構(gòu)，稱為“集團(tuán)”言之過(guò)重，我們黨內(nèi)更不可能允許形成代表既得利益者的政治派別。而有些政治學(xué)家提出，利益集團(tuán)就是因利益而聯(lián)系在一起，是意識(shí)到這些共同利益的人的組合。這個(gè)組合可以是松散地、自發(fā)地、為了某項(xiàng)共同利益臨時(shí)性地“結(jié)伙”，以表達(dá)其特定的利益訴求。從我國(guó)當(dāng)前情況看，既得利益群體主要由三部分人構(gòu)成：

一是部分壟斷行業(yè)的企業(yè)高層人員，利用他們對(duì)重要公共資源的占用和支配權(quán)，把本應(yīng)歸社會(huì)共享的成果變成部門利益。他們還利用對(duì)公權(quán)力的影響力，使政策向自身傾斜。在薪酬上“與國(guó)際接軌”，領(lǐng)取相當(dāng)于一般職工收入幾十倍甚至上百倍的巨額年薪及補(bǔ)貼；在經(jīng)營(yíng)決策失誤時(shí)講“中國(guó)國(guó)情”，只負(fù)贏不負(fù)虧。他們還根據(jù)自身需要不斷調(diào)整規(guī)則，控制市場(chǎng)，左右價(jià)格，為坑民肥私行為披上合法外衣。

二是少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，把自己掌握的公共權(quán)力市場(chǎng)化，通過(guò)各種途徑設(shè)租、尋租。對(duì)中央的路線方針政策，有利于己的就執(zhí)行，不利于己的就不執(zhí)行，從拖延、推諉到偷梁換柱，企圖使體制缺陷長(zhǎng)期化，既得利益固定化。如果說(shuō)改革開(kāi)放之初我們面臨的阻力，主要來(lái)自“左”和“右”的干擾，是圍繞改革是與非的觀念之爭(zhēng)，那么現(xiàn)在改革面臨的主要阻力，已不是是非之爭(zhēng)，而主要是利益之爭(zhēng)。一些重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目的頂風(fēng)開(kāi)工，一些城市不正常的大拆大建，表面是為政績(jī)，背后往往隱藏著權(quán)錢交易的動(dòng)機(jī)和活動(dòng)。

三是某些有背景的民營(yíng)企業(yè)，利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)破壞市場(chǎng)規(guī)則，攫取超額利潤(rùn)；有些“草根”出身的民營(yíng)企業(yè)家，也通過(guò)重金收買權(quán)力以獲取資源優(yōu)勢(shì)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量增大，他們?yōu)榕懦鉂撛诟?jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行賄金額也在暴增，行賄活動(dòng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)入政治領(lǐng)域。例如不久前披露的“粵北首富”朱思宜的行賄案，朱不僅把當(dāng)?shù)匾淮笈h政機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部拉下水，還不惜投入上千萬(wàn)元的“運(yùn)作”費(fèi)用，來(lái)獲取全國(guó)人大代表身份和省工商聯(lián)副主席職位。

這些都說(shuō)明，盡管國(guó)內(nèi)和黨內(nèi)還沒(méi)有形成規(guī)范化、組織化的既得利益集團(tuán)，但在權(quán)力強(qiáng)勢(shì)群體和資本強(qiáng)勢(shì)群體中，確實(shí)出現(xiàn)了一股相互勾聯(lián)的勢(shì)力。他們不僅覬覦經(jīng)濟(jì)、政治高地，還把觸角伸向?qū)W術(shù)和輿論領(lǐng)域，擁有不少“食客經(jīng)濟(jì)學(xué)家”作為代言人，在政策制定上有很強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)。他們的存在不僅不能增加社會(huì)財(cái)富，而且依托權(quán)力、資本和輿論強(qiáng)勢(shì)，在社會(huì)分配的大蛋糕上挖下很大一塊來(lái)。

既得利益集團(tuán)導(dǎo)致改革變形

既得利益集團(tuán)對(duì)深化改革的危害是很大的。

首先，既得利益集團(tuán)一心只為個(gè)人和小集團(tuán)謀利，并不在意國(guó)家和人民的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這就決定了必然出現(xiàn)大量“竭澤而漁”的短期行為，哪怕耕地銳減、環(huán)境污染、資源破壞、礦難頻發(fā)也在所不計(jì)。一些起家資本很少的房地產(chǎn)商在極短時(shí)間內(nèi)進(jìn)入中國(guó)財(cái)富金字塔尖也是依靠在從項(xiàng)目立項(xiàng)、銀行貸款、工程招標(biāo)、用途變更、容積率調(diào)整直到監(jiān)理驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的“公關(guān)”活動(dòng)。在他們成為公開(kāi)富豪的同時(shí)，也造就了若干隱蔽的富豪。有的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人，還利用國(guó)家為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊提供的寬松信貸環(huán)境，把巨額流動(dòng)資金貸款轉(zhuǎn)手投入股市樓市，在牟取暴利的同時(shí)，進(jìn)一步加劇了市場(chǎng)的流動(dòng)性過(guò)剩和通貨膨脹預(yù)期。顯然，不排除既得利益集團(tuán)干擾，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境就不能改善，科學(xué)發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)，更會(huì)貽誤我們應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊的大局。

其次，既得利益集團(tuán)的出現(xiàn)，還會(huì)使改革的走向脫離改革初衷。例如分配領(lǐng)域的改革，本是為了打破平均主義，讓一部分人先富起來(lái)，通過(guò)先富帶動(dòng)后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。在改革的初始階段，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展不平衡必然導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，政府就要適時(shí)通過(guò)政策調(diào)控和國(guó)民收入再分配，把收入差距控制在適當(dāng)范圍內(nèi)。黨的十六屆六中全會(huì)以來(lái)，這方面的調(diào)控力度已明顯加大。但既得利益集團(tuán)的重要特征，就是其既得利益具有剛性，絕對(duì)利益只能增加不能減少，相對(duì)利益的份額只能上升不能下降，希望他們能自動(dòng)放棄既得利益無(wú)異“與虎謀皮”。因此，對(duì)于黨和國(guó)家試圖平衡各種利益的改革，他們總是采取軟拖硬頂?shù)牡钟|態(tài)度，或者千方百計(jì)使之扭曲變形，使縮小收入差距的措施不能到位。

再者，既得利益集團(tuán)的活動(dòng)，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人們對(duì)改革的信任。改革，作為利益的再分配，不可避免要付出一定社會(huì)代價(jià)，但如果經(jīng)常出現(xiàn)多數(shù)人承受改革代價(jià)，少數(shù)人享受改革成果的情況；出現(xiàn)人民群眾由改革受益者變成“改革”買單者的情況，人們對(duì)改革的公正性必然打問(wèn)號(hào)，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)論經(jīng)濟(jì)改革、教育改革還是醫(yī)療改革，社會(huì)熱情都會(huì)部分地被猜疑甚至冷嘲熱諷所代替。因?yàn)?，?dāng)人們認(rèn)定有些改革已變成既得利益集團(tuán)之間私相授受的活動(dòng)時(shí)，改革在他們心目中的傳統(tǒng)神圣形象就會(huì)坍塌。網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的戲謔替代嚴(yán)肅，搞笑替代認(rèn)真，輕蔑替代崇高的現(xiàn)象，反映的也許是一種深入骨髓的無(wú)力感，一種欲哭無(wú)淚的悲哀。為什么中國(guó)城鄉(xiāng)都出現(xiàn)了“毛澤東熱”？人們對(duì)毛澤東的懷念，其實(shí)是對(duì)社會(huì)公正的懷念，對(duì)干部廉潔的懷念。在這種情況下，改革最基本的動(dòng)力——人民群眾的支持——會(huì)被削弱；改革的成本，也會(huì)因社會(huì)摩擦增加而提高。

對(duì)既得利益集團(tuán)要標(biāo)本兼治

標(biāo)本兼治措施，筆者認(rèn)為最重要有五項(xiàng)：

第一，打破權(quán)力壟斷，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督。既得利益集團(tuán)看起來(lái)是行業(yè)、部門、所有制問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是權(quán)力壟斷問(wèn)題。這種權(quán)力壟斷，在被規(guī)范管理的行業(yè)和有規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的國(guó)有企業(yè)中并不存在，問(wèn)題在于有的行業(yè)政策被既得利益集團(tuán)“綁架”。例如，某些企業(yè)中出現(xiàn)代理者掌握委托人權(quán)力的情況。有些國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)操作牟取暴利，有的不惜“肥水外流”達(dá)成個(gè)人交易，而有些人的墮落，又和他們與一些中介組織、非公企業(yè)等市場(chǎng)主體打交道時(shí)經(jīng)不住誘惑、濫用權(quán)力有關(guān)。因此，遏制既得利益集團(tuán)的關(guān)鍵，在于規(guī)范行業(yè)管理和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，還要進(jìn)行多渠道監(jiān)管，使之經(jīng)得起職工問(wèn)、經(jīng)得起社會(huì)和媒體說(shuō)、經(jīng)得起相關(guān)部門查，同時(shí)加大懲處力度，增加違法成本。

第二，要打破固化的利益格局。既得利益集團(tuán)因共同利益而結(jié)盟，利益導(dǎo)向變了，結(jié)盟情況也會(huì)變化。比如，對(duì)地方政府的考核以GDP和財(cái)政收入為主，很容易使某些地方官員和房地產(chǎn)商在推高房?jī)r(jià)上成為利益共同體。如果主要以各種民生指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)稅分成的依據(jù)，就有利于把地方政府利益與當(dāng)?shù)厝罕娎娼y(tǒng)一起來(lái)，并成為對(duì)各種與民爭(zhēng)利行為的制衡力量。當(dāng)然，最根本的是要使強(qiáng)勢(shì)權(quán)力集團(tuán)手中的權(quán)力和強(qiáng)勢(shì)資本集團(tuán)手中的財(cái)富，逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置。

第三，要不斷深化市場(chǎng)化改革，核心是完善要素市場(chǎng)體制。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，要素市場(chǎng)是最根本的，我們面臨的既得利益集團(tuán)的特權(quán)、壟斷、管制、審批等尋租活動(dòng)，也集中存在于要素市場(chǎng)。問(wèn)題的癥結(jié)，在于舊體制的控制方式仍在很大程度上支配、主導(dǎo)著資源配置，要素市場(chǎng)的形式有了，但市場(chǎng)機(jī)制在很大程度上還不起作用。因此要真正按照市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)作用的要求，來(lái)規(guī)范政府與市場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系。同時(shí)，還要保護(hù)被市場(chǎng)邊緣化的社會(huì)弱勢(shì)群體，依法懲治既得利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)群體利益、危害社會(huì)穩(wěn)定的行為。

第四，健全法制，壓縮既得利益集團(tuán)的活動(dòng)空間。必須通過(guò)法律的制定和實(shí)施，切斷權(quán)力強(qiáng)勢(shì)者、資本強(qiáng)勢(shì)者和輿論強(qiáng)勢(shì)者相互勾連的通道。包括制定限制行政權(quán)力勾通經(jīng)濟(jì)權(quán)力的現(xiàn)代行政法，限制經(jīng)濟(jì)權(quán)力依附行政權(quán)力的現(xiàn)代民商法，以及有效約束壟斷組織伸向社會(huì)各領(lǐng)域之手的社會(huì)組織法等。同時(shí)，還要圍繞防止利益沖突原則完善反腐敗機(jī)制。利益沖突的概念是，如果決策者在某項(xiàng)政策方面有利害關(guān)系，就可能自覺(jué)或不自覺(jué)從自己的利益，而不是從公共利益出發(fā)作出決策。利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，也會(huì)影響公眾對(duì)政府官員決策客觀性的信心。中共十七屆四中全會(huì)把防止利益沖突作為懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于壓縮既得利益集團(tuán)的活動(dòng)空間具有重要意義。

第五，推動(dòng)政治體制改革，是消除既得利益集團(tuán)的治本之道?！傲Ⅻh為公、執(zhí)政為民”是我們黨的宗旨，但不能不承認(rèn)，把公權(quán)力市場(chǎng)化的現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮，這是政治體制改革要解決的一個(gè)重大問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)的很多事實(shí)證明，大的制度環(huán)境不改善，針對(duì)一些具體問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)往往會(huì)事倍功半。最近溫家寶總理在深圳考察時(shí)指出：“沒(méi)有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果就會(huì)得而復(fù)失?！碑?dāng)然，政治體制改革需要循序漸進(jìn)，包括加強(qiáng)輿論監(jiān)督、維護(hù)司法獨(dú)立和司法公正、轉(zhuǎn)變政府職能、培育新社會(huì)組織等，可以說(shuō)還任重而道遠(yuǎn)。

（本文原載于 《同舟共進(jìn)》雜志2010年第10期；黃葦町，紅旗出版社原副總編輯/責(zé)編 張棟）