政府投資項目招投標中存在的問題及對策

楊 柳

(重慶市南岸區(qū)審計局，重慶 400060)

一、政府投資項目招投標中存在的主要問題

(一)招標條件不具備，倉促招標留后患

某些項目在招標條件不完全具備的情形下即倉促招標，導致諸多問題。例如:項目資金尚未完全落實即提前招標，定標后仍遲遲不能簽合同或不能按期開工，或工程進展緩慢，極易因工期延誤、停工、窩工引發(fā)施工方索賠;初步設計或概算尚未審批完成即開始招標，投資總額難以控制;招標范圍尚未明確界定、招標所需的施工設計圖尚不成熟就急于招標，使得工程內容漏列、清單項目漏項、清單數(shù)量差異大等問題普遍存在，結算價超預算價或中標價較嚴重。

(二)肢解分項，規(guī)避招標

1)“化整為零，肢解發(fā)包”。即不合理劃分標段，將大工程劃分為若干個標段或者將一個完整的單位工程肢解為若干個分部分項工程，使得單個項目達不到招投標法規(guī)定的招標起點金額，從而規(guī)避公開招標，將招標方式改為邀請招標或采取直接發(fā)包方式。

2)“巧藏尾巴”，回避招標。在項目申報、前期設計或在設定招標范圍時無意或刻意漏掉部分內容，或以各種理由延后實施，即搞“藏尾巴工程”。這部分工程多為一些附屬工程，如弱電、消防、空調、電梯等設備安裝工程，管網(wǎng)保護及遷移工程，環(huán)境綠化工程等。這些“工程中的尾巴”在工程實施過程中就變成主體工程的延伸工程，要么直接交由主體中標單位實施，要么指定發(fā)包給其他施工單位，從而巧妙規(guī)避了招投標程序。

3)“梳妝打扮，集體決策”。如以時間緊迫為由，將項目確定為“應急工程”或牽強確定為“保密工程”、“排危搶險工程”，以行政會議、黨內會議或聯(lián)席會議的形式直接確定施工單位或更改招標方式，以集體決策方式將規(guī)避公開招標行為“合規(guī)化”。

4)排斥競爭，以邀代招。以搶時間、檢查驗收為由，搞邀請招標，不發(fā)布招標廣告，只邀請所謂信譽好、質量有保證，剛夠邀標數(shù)量條件的法人或組織投標，或降低招標公告的廣知性，縮小投標參與人范圍以達到排斥潛在投標人、內定隊伍中標的目的。

5)適用法規(guī)不當，改變招標方式。即對《中華人民共和國招標投標法》與《政府采購法》的關系理解不透徹或將二者混淆使用，在采購方式的審批環(huán)節(jié)，將達到法定招標條件，適用招投標法的政府投資工程的采購方式確定為競爭性談判、詢價或單一來源采購等方式，從而規(guī)避公開招標。

6)忽略對勘察、設計、監(jiān)理等服務項目的招標。根據(jù)《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》，勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的，屬于必須招標的范圍。但項目建設過程中，往往更多地關注對施工及材料設備采購的招標，而忽略對與工程相關的服務的招標。

7)新型建設管理模式操行不規(guī)范，招標不實，造價難控。部分政府投資項目采取了BT(建設—移交)、BOT(建設—經(jīng)營—移交)及項目代建、共建新型建設管理模式，由于該類建設管理模式相關法規(guī)、規(guī)范還不健全，因而在操作過程中極不規(guī)范，甚至偏離了新型管理模式的實質，典型的作法是演變成了墊資承包，成為了規(guī)避招投標的合法外衣［1］。

(三)招標文件把關不嚴，中標造價難以控制

公開招投標的主要目的是通過招投標實現(xiàn)公平競爭、市場定價，但某些政府投資項目雖然形式上也進行了公開招投標，但由于對招標文件審查環(huán)節(jié)把關不嚴，有意或無意為中標單位調整中標合同價制造了可乘之機。典型表現(xiàn)如下:

1)招標文件設置太多的暫估價或材料調差范圍太廣，導致大部分工程結算價避開投標競價環(huán)節(jié)。有的建設項目(尤其是裝飾項目)在招標文件中將主要材料、設備設置為暫估價，并規(guī)定該部分材料結算時參照造價信息調價或由甲乙方協(xié)商定價，從而為該部分造價在結算環(huán)節(jié)留下了調價空間;有的項目雖在招標時明確采用固定總價或固定單價結算原則，但同時又約定材料價格隨市場變化而可調，若材料調差范圍設定太廣，加之調價原則設定不合理，則必然導致結算價大大超過中標價，原總價包干或單價包干合同失去包干的意義。

2)工程量清單編制粗糙，清單描述不規(guī)范，漏項太多，為項目結算留下活口。有的招標人在招標文件編制環(huán)節(jié)，不重視或有意忽略對工程量清單編制的審核，發(fā)布的工程量清單內容粗糙、項目特征描述不準確、不完善或清單項目漏項太多，造成竣工結算時，多數(shù)項目因無相同或類似清單項目單價可適用或可參照，而只能重新組價。這部分項目自然也避開了招投標競價環(huán)節(jié)并留下活口。

3)招標文件漏列工程變更的結算原則或有關工程變更的計價水平設置偏高，為補償投標報價留下空間。招投標過程只能對招標設計圖紙范圍內的工作內容進行報價競價，而一旦發(fā)生工程變更或在合同包干范圍外新增建設內容，則須在包干價外另行結算。部分項目在招標時漏列工程變更的相關約定，留下活口，而在簽訂合同時，直接以補充條款的名義增加工程變更的結算原則，且結算標準明顯高于原投標水平或市場行情，導致造價大幅上升。

4)評標原則不合理，不利于造價控制。評標原則直接決定著中標金額的高低，但不少政府投資項目往往忽視對評標原則的審定，評標方法選擇隨意、評分要件考慮不周、分值審定不合理或人為對評標原則設置帶傾向性的約定，使得招投標結果失去公平性或無法達到優(yōu)質優(yōu)價的目的。如，對技術不太復雜的項目選取了綜合評標法，且在評分原則中為技術標設置了超過30%的分數(shù)，從而為評標過程預留了過多人為操作的空間，結果報價高的中了標，但并非技術水平高人一籌，使得評標結果不能實現(xiàn)在實質性響應招標文件各項要求的前提下達到報價最優(yōu)的目的。又如，在采用工程量清單單價包干計價方式的項目評標原則中只考慮總價評分因素，未對清單單價設置單項限價或評分，在清單項目數(shù)量較多的情形下，難以應對投標人的不平衡報價策略，為項目造價控制埋下隱患［2］。

(四)招標程序不到位，產生管理漏洞

按照《招投標法》的有關規(guī)定，從前期的招標準備、發(fā)出招標公告到最后的開評、評標、定標，招投標活動有規(guī)范的程序要求，且某些環(huán)節(jié)有嚴格的法定時間限制，但在實際操作中，往往存在簡化程序、不嚴格按規(guī)執(zhí)行的情況。主要表現(xiàn):因時間要求緊，縮短法定投標準備期或接收逾期提交的投標文件，引起投訴風險;忽略現(xiàn)場踏勘和投標預備會的招標答疑程序，對投標人的質疑不認真予以核實，答疑隨意性強或不按規(guī)進行書面答疑，導致結算風險;對投標人資格審查流于形式，為無資質、資質條件不夠的投標人制造了可乘之機;評標過程不嚴謹，導致廢標人成為中標人，等等。

(五)暗箱操作，防不勝防

雖然“三公原則”是招投標的宗旨，但在巨大的利益驅動下，各種違法亂紀的行為時有發(fā)生，而且極具隱蔽性。

1)虛假招標傾向嚴重。主要表現(xiàn)為:為了使意向單位中標，根據(jù)意向單位的具體情況設置標書，排斥潛在投標人，或資格預審過程中以一些“莫名其妙”的理由排除一些符合條件的投標單位，從而使意向單位中標;縮短招標公告期或投標準備期，從而縮小了投標范圍，使了解內幕的意向單位可提前進行投標準備，其他投標人無充足時間準備投標書，從而使意向單位輕易中標;故意選擇幾個無意承建的單位參與陪襯，使意向單位輕易中標;在制定評標方法上，根據(jù)關系單位的情況，設定評定內容，甚至違反規(guī)定設定加分內容和分值，以確保關系單位在客觀上占有明顯優(yōu)勢。

2)掛靠應標，魚目混珠。《招投標法》明確規(guī)定，不得假借資質或以他人名義參與招投標報名。但在實際報名和資格審查過程中，招標代理單位并沒有嚴格按照規(guī)定程序對投標人資質進行審核，審核過程中也缺少相應的制約措施，致使一些技術力量薄弱的企業(yè)或者“皮包公司”，通過掛靠或轉讓、租借資質證書等方式，以實力較強的建筑企業(yè)的名義參加投標。

3)違法分包或轉包，工程質量難保障?！墩型稑朔ā访鞔_規(guī)定，中標人不得向他人轉讓中標項目，也不得將中標項目肢解后分別向他人轉讓。但有的企業(yè)中標后即將工程倒手轉包，違法分包，從中收管理費或賺取差價，以至一級企業(yè)中標而實際施工可能連三級企業(yè)都不是。

4)圍標串標，手段高明。在招投標過程中，投標人會采取各種手段來達到中標、賺取高額利潤等目的。如:投標人之間相互約定抬高或壓低投標報價;投標人之間相互約定，在招標項目中分別以高、中、低價位報價;投標人之間先進行內部競價，內定中標人，然后再參加投標，輪流坐莊，利益均沾;投標人與招標人、招標代理人或評委串通招標。

5)招標代理，中介不中。例如:一些工程招標代理機構未擺正自己的位置，缺乏獨立性，對個別招標人的不正當利益要求不抵制、有違規(guī)傾向性不糾正等情況，甚至還為招標人違規(guī)操作提供種種便利，出謀獻策;一些代理機構與投標人串通投標，違反職業(yè)道德。

二、加強政府投資項目招投標管理的對策

(一)嚴把招投標前期審核關，有效規(guī)避違規(guī)操作行為

1)嚴格核準招投標方式及招標條件。政府投資工程建設項目(包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購)的招標方式應嚴格按照《中華人民共和國招投標法》《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》等有關招投標的法律法規(guī)予以確定;對于施工招標，必須首先審核招標條件是否具備，包括招標人是否確立，初步設計及概算是否審批，招標范圍、方式、組織形式等是否經(jīng)核，資金或資金來源是否落實，設計圖紙及技術資料是否齊備。在招標要件不具備的情況下，不得倉促招標，以免招標流于形式或引起法律糾紛。

2)合理確定招標內容及標段。招標內容應以批準了的初步設計為基礎，不能隨意縮減或增加，尤其應防止出現(xiàn)“藏尾巴工程”;對于大型項目而言，可適當劃分標段進行招標，標段劃分原則上應綜合考慮項目的專業(yè)要求、管理要求，并以有利于各項工作銜接、節(jié)約投資為目的，一般可分解為單位工程及特殊專業(yè)工程分別招標，但不能將單位工程肢解為分部、分項工程進行招標，防止通過不合理劃分標段，達到化整為零、肢解發(fā)包、規(guī)避招標的目的。

3)建立招標文件會審制度，嚴把招標文件審查關。具備自行招標條件的建設單位應自行編制招標文件，不具備該條件的，應委托具相應資格的工程招標代理機構編制招標文件。并且，政府投資項目的招標文件須報各地方政府主管招投標的相關部門會同項目所屬行業(yè)主管部門、財政、審計、監(jiān)察、法制部門等進行會審。各部門按照各自的職責分工與專業(yè)特長對招標文件的各部分內容提出意見和建議。在招標文件的編制與審核過程中應重點關注招標范圍是否合理、標段劃分是否科學、投標人資質條件是否恰當、各要素是否符合法定要求(如公告期、投標準備期、廢標條件等)、投標報價原則及評標原則是否合理、合同主要條款(尤其是結算原則)是否明晰。

4)依法公告，陽光招標。依法必須公開招標的項目必須在指定媒介發(fā)布招標公告，公告期必須符合法定要求。招標公告的發(fā)布必須充分公開，任何單位或個人不得非法限制招標公告的發(fā)布地點和范圍，不得任意縮短法定公告期。

(二)加強過程監(jiān)管，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度

在招投標過程中，應建立以招投標管理部門牽頭、各行業(yè)主管部門、財政、審計、監(jiān)察、政府采購辦等部門齊抓共管的監(jiān)督機制，切實加強對政府投資項目招投標的監(jiān)管:1)加強招投標過程的監(jiān)管。對招標公告、招標文件制定、開標、評標、定標等關鍵環(huán)節(jié)嚴格把關;2)建立公共資源交易平臺，使整個招投標過程在陽光下有序實施;3)加強工程項目標后監(jiān)管。對中標項目施工現(xiàn)場進行動態(tài)跟蹤檢查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況，中標單位現(xiàn)場到位人員與投標承諾的人員是否一致，檢查工程款項的支付和流向，發(fā)現(xiàn)有掛靠圍標串標行為的，要及時依法處理，做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起;4)加強對業(yè)主單位和招標代理機構的監(jiān)管。對業(yè)主和代理機構串通編制不合法、不公平、不公正招標公告、招標文件，要依法嚴肅處理。對交易主體出現(xiàn)的圍標、串標、陪標、違法分包、轉包、虛大工程造價、偷工減料及行賄行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就記錄存檔，并按規(guī)定通報給有關部門或向社會公布。

(三)擇優(yōu)選擇招標代理機構，注重招投標參與人員的培訓和教育

選擇信譽好、業(yè)績佳、資質過硬、專業(yè)水平高、人員素質好的招標代理機構，以便招標程序合規(guī)操作、有序實施;加強對招投標審批部門、各業(yè)主單位及監(jiān)督部門的相關人員的業(yè)務培訓和教育，督促其加強對招投標相關法規(guī)的學習，熟悉招投標程序，提高其法律意識和專業(yè)素質，以便按規(guī)審批，按規(guī)操作，有效監(jiān)管。

(四)建立健全社會監(jiān)督機制，增強其公開性、透明度

政府監(jiān)管雖然是市場運行不可或缺的衛(wèi)士，但在某些領域可能就起不到作用。社會監(jiān)督就會成為有益的補充。比如施工企業(yè)、代理招標機構的掛靠行為、轉包和違法分包行為、“關系專家”等問題，其手續(xù)和程序都符合規(guī)定，從表面看不出什么破綻。這時，動員社會監(jiān)督，公示和舉報方式就會起到關鍵作用。還有商業(yè)賄賂問題，群眾的眼睛是雪亮的，群眾舉報方式是防止、警示及查處商業(yè)賄賂的有效途徑。還要建立相應的舉報人保護措施，防止舉報人遭受到被舉報人的打擊和報復。

［1］柯洪.全國造價工程師執(zhí)業(yè)資格考試培訓教材:工程造價計價與控制［M］.北京:中國計劃出版社，2009.

［2］中華人民共和國2007年版標準施工招標文件使用指南［M］.北京:中國計劃出版社，2008.