美國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)給我國(guó)的啟示

牛振平,鐘家玉

(1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院,山東青島 266510;2.榮昌縣人民法院,重慶 402460)

一、美國(guó)社會(huì)保障制度的形成與發(fā)展

美國(guó)的社會(huì)保障制度可分為3個(gè)階段:自發(fā)保障、高速發(fā)展和調(diào)整改革[1]。

(一)自發(fā)保障階段(20世紀(jì)30年代以前)

美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家,沒有所謂的傳統(tǒng)歷史。優(yōu)越的地理?xiàng)l件給予美國(guó)廣闊的國(guó)土和豐富的資源。因此,美國(guó)人認(rèn)為只要努力奮斗,基本上都能過上較好的生活,社會(huì)不幸和貧困是不可避免的,造成貧困的責(zé)任不在社會(huì)而在個(gè)人,政府應(yīng)盡量減少公共救濟(jì)。

在上述理念的指導(dǎo)下,從 18世紀(jì)末美國(guó)建國(guó)到 20世紀(jì)初這一段較為漫長(zhǎng)的歷史中,美國(guó)除了個(gè)別地方政府和私人慈善機(jī)構(gòu)方面開展一些社會(huì)保障事務(wù)外,全國(guó)沒有統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。20世紀(jì) 30年代以前,地方政府和民間慈善團(tuán)體的社會(huì)福利事業(yè)雖有發(fā)展,但美國(guó)的社會(huì)保障水平總體仍落后于其他西方國(guó)家。

(二)高速發(fā)展階段(20世紀(jì)的30～70年代)

20世紀(jì) 30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī),使全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入蕭條期,凱恩斯理論應(yīng)時(shí)而起。凱恩斯理論雖然沒有直接提出社會(huì)保障的思想,但為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、興辦公共事業(yè)提供了重要的理論基礎(chǔ)和支撐。

席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也使美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速衰退。羅斯?？偨y(tǒng)迫于嚴(yán)峻的局面,宣布實(shí)施“新政”?！靶抡钡闹饕獌?nèi)容之一就是強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障最大化,將建立社會(huì)保障體系作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的措施,聯(lián)邦政府亦應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。1935年美國(guó)《社會(huì)保障法》的頒布實(shí)施,基本奠定了美國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度,明確了政府在社會(huì)保障中的責(zé)任和作用,標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障體系的建立。

《社會(huì)保障法》頒布后,美國(guó)的社會(huì)保障迅速發(fā)展?？夏岬峡偨y(tǒng)于 1961年頒布了關(guān)于社會(huì)保障法的社會(huì)服務(wù)修正法案。到 20世紀(jì) 70年代中期美國(guó)已經(jīng)建成了完整的、種類繁多的、多層次的社會(huì)保障體系。

(三)改革調(diào)整階段(20世紀(jì)70年代至今)

社會(huì)保障的高速發(fā)展為美國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定、人們生活水平的提高做出了巨大的貢獻(xiàn),美國(guó)成為世界上最具吸引力的發(fā)達(dá)國(guó)家之一。但同時(shí)巨額的社會(huì)保障支出也給美國(guó)財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力,國(guó)家保險(xiǎn)財(cái)政陷入困境。

在此背景下,凱恩斯理論備受批評(píng),新自由主義成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流。新自由主義主張通過減少政府干預(yù)、削減社會(huì)福利、恢復(fù)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和刺激個(gè)人主義等措施來(lái)振興經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從 20世紀(jì) 70年代開始,美國(guó)的社會(huì)保障制度進(jìn)入調(diào)整改革期。各屆政府均采取了在社會(huì)保障領(lǐng)域弱化政府職能,削減財(cái)政支出,提高社會(huì)保障稅率的措施。因此,以強(qiáng)化工作動(dòng)機(jī)、提高工作能力和自救能力、強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)為特征的美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本輪廓已經(jīng)成形。

但是由 2007年美國(guó)次貸危機(jī)引起的全球金融危機(jī)給美國(guó)的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的沖擊,在此背景下上臺(tái)的奧巴馬總統(tǒng)開始努力推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)體制改革,經(jīng)過不懈的努力,終于在 2010年3月通過了《病人保護(hù)及可負(fù)擔(dān)得起的保健法案》,即醫(yī)改方案,美國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度迎來(lái)了 45年以來(lái)的最大變革,美國(guó)開始邁入全民醫(yī)保時(shí)代。奧巴馬醫(yī)改加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管力度,政府開始直接進(jìn)入醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng),提供醫(yī)療供給,政府作用提到了前所未有的高度。

二、美國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度的內(nèi)容與資金的籌集

(一)美國(guó)社會(huì)保障制度的內(nèi)容

從政府的角度看,有主要分成社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利兩大板塊。社會(huì)保險(xiǎn)的主要內(nèi)容則包括就業(yè)保障與失業(yè)保險(xiǎn),老年、遺屬與殘廢保險(xiǎn),健康保障等;社會(huì)福利的主要內(nèi)容包括食品券制度、廉租房制度和免費(fèi)醫(yī)療制度等[2]。

1.社會(huì)保險(xiǎn)

在美國(guó),社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目種類很多,大致可分為失業(yè)保險(xiǎn),老年、殘廢與遺屬保險(xiǎn),醫(yī)療保險(xiǎn)。

1)失業(yè)保險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要內(nèi)容。美國(guó)政府視充分就業(yè)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)之一,政府通過經(jīng)濟(jì)手段和立法手段來(lái)保障就業(yè)和避免失業(yè)。失業(yè)保險(xiǎn)由政府出面舉辦,采取具有強(qiáng)制性的稅收形式,主要有兩種稅種,一是聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅,二是州失業(yè)保險(xiǎn)稅,由政府以工資稅的形式向雇主征收,一般不向雇員征收。

2)老年、遺屬與殘廢保險(xiǎn)。為老年退休者、遺屬和殘廢提供救濟(jì)也是社會(huì)保險(xiǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這項(xiàng)保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)一樣,也是強(qiáng)制性的,主要采取征收保險(xiǎn)稅的方式,雇主支付工資稅,雇員支付個(gè)人所得稅,二者稅率相等,意在體現(xiàn)雇主和雇員平等負(fù)擔(dān)的政策意圖。二者繳納的稅額隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷變化。

3)醫(yī)療保險(xiǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)是美國(guó)聯(lián)邦政府為 65歲以上的老人、殘疾人、患腎衰竭者和肌萎縮性脊髓硬化者設(shè)置的基本醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃。2010年 3月新通過的醫(yī)改方案中,醫(yī)療保險(xiǎn)由不強(qiáng)制繳納改為強(qiáng)制繳納。主要采取購(gòu)買保險(xiǎn)的方式,雇主必須購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn),雇員必須購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn),并禁止保險(xiǎn)公司因投保者自身存在的健康問題而拒絕承?；蛱Ц弑ｋU(xiǎn)費(fèi)。

2.社會(huì)福利

在美國(guó)除了有普及而健全的保險(xiǎn)制度之外,政府執(zhí)行的各種有關(guān)福利設(shè)施更是每一個(gè)人生活中重要的一環(huán)。它在維持社會(huì)穩(wěn)定和保障公民生活方面起著不可替代的作用,其目的在于保障社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)安全。

1)食品券制度。美國(guó)于 1964年頒布《食品券法案》,食品券主要發(fā)放給官方公布的貧困線以下的人口,解決貧困人群的基本生活。在 2008年的金融風(fēng)暴中,領(lǐng)取食品券的人數(shù)在 3月份高達(dá) 2 788萬(wàn),創(chuàng)下該法實(shí)施以來(lái)的最高紀(jì)錄。

2)廉租房制度。廉租房是美國(guó)政府的一項(xiàng)重要的社會(huì)福利政策,主要解決困難家庭和困難群體的住房問題,以實(shí)現(xiàn)低收入家庭、困難家庭和困難群體“居有其屋”。

3)免費(fèi)醫(yī)療制度。美國(guó)法律規(guī)定,急診病人不論身份,是否有保險(xiǎn),在醫(yī)院都必須得到救助治療。州和聯(lián)邦有相應(yīng)的醫(yī)療福利計(jì)劃,貧困人口可以享受政府的免費(fèi)醫(yī)療和相應(yīng)的生活救濟(jì)。

(二)美國(guó)社會(huì)保障資金的籌集

從籌資方面看,美國(guó)社會(huì)保障基金主要來(lái)源有 3個(gè)。

1)政府的強(qiáng)制性征稅籌資。如政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)采取強(qiáng)制納稅的方式籌集資金。通過雇主和雇員的保險(xiǎn)稅的繳納來(lái)保障資金的供給。

2)社會(huì)保障資金增值的收入。社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)將社會(huì)保障資金通過存入銀行、購(gòu)買國(guó)債、投資股市等途徑獲得利息及其他收入,并將其全部納入社會(huì)保障資金。

3)政府的財(cái)政撥款。財(cái)政撥款主要局限于政府舉辦的各項(xiàng)社會(huì)福利項(xiàng)目。對(duì)于不同的社會(huì)福利項(xiàng)目,聯(lián)邦、州及地方政府負(fù)擔(dān)的職責(zé)和比例不同。

綜上所述,美國(guó)是采用個(gè)人繳納、企業(yè)繳納、資金增值和政府撥款多種途徑來(lái)籌集社會(huì)保障資金的。最主要的方式是政府以強(qiáng)制性的稅收形式向企業(yè)和個(gè)人征收。政府將征收到的社會(huì)保障稅中的一定比例計(jì)入個(gè)人賬戶,作為一個(gè)獨(dú)立的基金與財(cái)政分開。若支出不足,則由聯(lián)邦、州和地方政府以財(cái)政撥款來(lái)進(jìn)行補(bǔ)貼。

三、美國(guó)社會(huì)保障制度的影響

美國(guó)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)達(dá)狀態(tài)的表現(xiàn)形式之一,是市場(chǎng)化國(guó)家的典型代表。美國(guó)社會(huì)保障制度在政治、經(jīng)濟(jì)和文化的整個(gè)制度體系中占據(jù)著極為特殊而重要的位置,因此具有特別重大的社會(huì)作用和影響[3]。

(一)促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整

通過強(qiáng)制性保險(xiǎn)和補(bǔ)助性救濟(jì)及職業(yè)培訓(xùn),勞動(dòng)力得到了保護(hù)并適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化。社會(huì)福利保障事業(yè)在合理的范圍內(nèi)發(fā)揮了有利于生產(chǎn)力發(fā)展,特別是保護(hù)勞動(dòng)生產(chǎn)力和提高生產(chǎn)質(zhì)量的作用。這在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌時(shí)期尤為突出。

(二)促進(jìn)了勞動(dòng)力的優(yōu)化

勞動(dòng)力的再生產(chǎn)是發(fā)展生產(chǎn)力最重要的因素。社會(huì)保障制度的實(shí)施保證了絕大多數(shù)勞動(dòng)者的基本生活,恢復(fù)了他們的體力和精力,保障了他們的家屬和子女,從而使勞動(dòng)力再生產(chǎn)得以順利進(jìn)行,對(duì)美國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展起到了一定的推進(jìn)作用。

(三)發(fā)展了服務(wù)性行業(yè)

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,非生產(chǎn)領(lǐng)域特別是服務(wù)性行業(yè)必然比生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)展得要快。而服務(wù)性行業(yè)的發(fā)展,有利于解決相當(dāng)一部分人的就業(yè)問題。美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)都比較發(fā)達(dá),因而服務(wù)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重本來(lái)就比較大。美國(guó)社會(huì)保障事業(yè)逐步發(fā)展和健全,吸收了相當(dāng)一部分勞動(dòng)者到包括社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在內(nèi)的服務(wù)部門就業(yè),為解決就業(yè)創(chuàng)造了有利條件。

(四)積累了發(fā)展所需的資金

許多社會(huì)保障項(xiàng)目帶有儲(chǔ)蓄特點(diǎn),像養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣的保險(xiǎn)項(xiàng)目有長(zhǎng)期性,而且數(shù)額巨大。美國(guó)的許多大的保險(xiǎn)公司為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的資金來(lái)源[4]。豐厚的資金儲(chǔ)備有力地推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、美國(guó)社會(huì)保障制度給我國(guó)的啟示

社會(huì)保障制度,作為美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要支柱,作為美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推力,是從另一個(gè)側(cè)面了解美國(guó)社會(huì)的窗口。我國(guó)目前正處在改革時(shí)期,改革的重要任務(wù)和目標(biāo)之一就是建立和完善一套與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)保障體制,而吸收和借鑒人類一切的先進(jìn)文明成果理應(yīng)成為必然的選擇。

(一)以法律保證制度的建立和運(yùn)行

美國(guó)的社會(huì)保障制度以《社會(huì)保障法》為主,其他法律為輔。雖然法律數(shù)量不多,但具有制度化和法律化特征。即通過一套完整的社會(huì)保障法律,將社會(huì)保障的對(duì)象、項(xiàng)目、費(fèi)用、給付條件、給付標(biāo)準(zhǔn)和基金的經(jīng)營(yíng)管理等各個(gè)方面固定下來(lái)。

目前,我國(guó)處于新舊體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,沿海和內(nèi)陸之間、東部和西部之間、城市和鄉(xiāng)村之間差距很大,所以很難在短時(shí)間內(nèi)完成復(fù)雜的立法任務(wù),當(dāng)務(wù)之急則是分別確立各類保險(xiǎn)法,并建立和健全各類社會(huì)保障的運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督和制約機(jī)制。

(二)建立多層次的社會(huì)保障體系

美國(guó)特別注意社會(huì)保障的多層次性,并提倡和鼓勵(lì)個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)采取多渠道、多層次和分項(xiàng)舉辦的方式,可以避免風(fēng)險(xiǎn)集中,分清保險(xiǎn)責(zé)任,減輕國(guó)家、地方和保險(xiǎn)人的財(cái)政負(fù)擔(dān)。還可以照顧到各地的實(shí)際情況,做到因地制宜,揚(yáng)長(zhǎng)避短,發(fā)揮優(yōu)勢(shì),調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)關(guān)系三方的積極性。

社會(huì)保障是一項(xiàng)受益面廣、耗資巨大、財(cái)政負(fù)擔(dān)重的社會(huì)性事業(yè),社會(huì)保障僅靠國(guó)家是不行的。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),在全國(guó)統(tǒng)一管理的前提下,采取國(guó)家、地方、集體、企業(yè)和個(gè)人多層次、多渠道的方針,分散可能的風(fēng)險(xiǎn),擴(kuò)展保險(xiǎn)的范圍,把社會(huì)保障辦好,辦活。

(三)采用多種社會(huì)保障籌資方式

美國(guó)在社會(huì)保障資金的籌資方式上,實(shí)行以強(qiáng)制征收保險(xiǎn)稅為主、財(cái)政稅收和財(cái)政撥款為輔的籌資手段,并實(shí)行某些保險(xiǎn)項(xiàng)目讓個(gè)人自由參加的方式。

鑒于具體國(guó)情,目前我國(guó)提出了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的方針,國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)籌安排,而主要的保障項(xiàng)目由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)。我國(guó)在大力發(fā)展社會(huì)保障時(shí),要努力推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)的建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)涵蓋全體勞動(dòng)者的社會(huì)保障制度。

(四)建立低起點(diǎn)的社會(huì)保障制度

美國(guó)的社會(huì)保障制度自建立至今,總的說(shuō)來(lái)發(fā)展是比較順利的。雖然也面臨日益嚴(yán)重的財(cái)政收支失衡的問題,但是它并沒有某些西方國(guó)家借債度日的情況。原因就在于美國(guó)在保障項(xiàng)目的安排和給付水平的確定上,從美國(guó)的具體國(guó)情出發(fā),選擇了先建立低起點(diǎn)的社會(huì)保障,然后逐步增加和提高的發(fā)展道路。

我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展必須考慮國(guó)家的實(shí)際情況,覆蓋的范圍和舉辦的項(xiàng)目既要保障人民的基本生活,又要有助于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,還要有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)和勞動(dòng)者的積極性。因此,我國(guó)應(yīng)根據(jù)我國(guó)的財(cái)政收支和勞動(dòng)者的基本需求,建立低起點(diǎn)的社會(huì)保障制度。

(五)尊重中國(guó)的現(xiàn)實(shí)與文化傳統(tǒng)

中國(guó)的文化傳統(tǒng)注重儒家思想,講究“三綱五常”。這些文化特質(zhì),使我國(guó)社會(huì)保障制度改革所處的社會(huì)背景不同于其他國(guó)家,因此在學(xué)習(xí)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)必須堅(jiān)持自己的道路。在社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)和改革過程中,把焦點(diǎn)放在制度的公平方面;加強(qiáng)個(gè)人保障責(zé)任的承擔(dān);弘揚(yáng)尊老敬老的傳統(tǒng);發(fā)揮家庭在社會(huì)保障中的作用。

五、結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)社會(huì)保障制度的建立、發(fā)展與改革都有其深厚的歷史背景,社會(huì)保障的具體內(nèi)容和資金的籌集都根據(jù)其本國(guó)的具體國(guó)情進(jìn)行了適合本國(guó)的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,以社會(huì)保障制度來(lái)保障公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。鑒于美國(guó)的社會(huì)保障制度比較完善,我國(guó)在分析本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)匾浦裁绹?guó)的社會(huì)保障制度,對(duì)我國(guó)較快較好地建立社會(huì)保障制度具有深遠(yuǎn)意義。

[1] 王海燕.中美社會(huì)保障制度研究[D].北京:中央黨校,2010.

[2] 張?chǎng)?李勝.美國(guó)社會(huì)保障制度研究綜述[J].唯實(shí), 2008(2):78.

[3] 連雪洪.試論美國(guó)社會(huì)保障歷史變遷的政治思想背景[J].理論學(xué)習(xí),2003(12):78.

[4] 王森.美國(guó)社會(huì)保障制度的歷史考察[D].重慶:西南政法大學(xué),2008.

(責(zé)任編輯 張佑法)