論國家突發(fā)事件應(yīng)對體制創(chuàng)新

湯 鈞

(中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,北京 100872)

近年來,我國相繼發(fā)生了四川汶川大地震、青海玉樹地震和甘肅舟曲泥石流等突發(fā)自然災(zāi)害,我國政府冷靜應(yīng)對,迅速調(diào)集周邊及全國的救援力量,取得了救災(zāi)斗爭的決定性勝利。反觀最近發(fā)生在日本宮城縣以東太平洋海域的 9.0級大地震,特別是其次生災(zāi)害所造成的持續(xù)而廣泛的影響,又再次給我國的危機應(yīng)對體制帶來了新的課題,如若發(fā)生如日本這種多災(zāi)齊發(fā)的狀況,我國的突發(fā)事件應(yīng)對體制能否發(fā)揮作用,成功控制事態(tài)發(fā)展,值得深思。

一、現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對體制存在的缺陷

我國為應(yīng)對自然災(zāi)害及其他突發(fā)事件,建立了分別由民政、水利系統(tǒng)牽頭的國家減災(zāi)委員會和國家防汛抗旱總指揮部。軍隊系統(tǒng)在面對戰(zhàn)爭等危機時,則將納入國家國防動員委員會的指揮體系。這些機構(gòu)平時處于各自為政的狀態(tài),對于一般性的緊急情況,以一個部門牽頭,尚能妥善處置。面對汶川地震這樣的巨災(zāi),就可能顯得力不從心,必須構(gòu)建新的指揮體制。

(一)指揮體制交叉

參與救災(zāi)的力量來自全國軍地各系統(tǒng),還有部分國際組織、新聞機構(gòu)及大量志愿者,要整合這些資源,必須設(shè)立一個權(quán)威性的指揮機構(gòu),特別是能夠與軍隊這支骨干力量協(xié)調(diào)配合的指揮體制,防止出現(xiàn)地方政府和軍隊兩套指揮體系。國家層面是抗震救災(zāi)總指揮部,軍隊則由軍隊抗震救災(zāi)指揮組辦公室協(xié)調(diào),前線由軍區(qū)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部指揮。在一定程度上表現(xiàn)為各自為戰(zhàn)的狀況,難以形成合力。

(二)技術(shù)手段滯后

救災(zāi)的前提是明確災(zāi)情,否則不可能組織起有效救援。成功的救災(zāi)指揮系統(tǒng)必須包括完善的災(zāi)情匯集、災(zāi)情研判和救援指揮系統(tǒng)。地震發(fā)生后,太空中沒有衛(wèi)星,天上沒有偵察飛機,震中的通信設(shè)備嚴(yán)重受損,與外界聯(lián)系中斷,加之道路受阻,致使救災(zāi)力量沒有在短時間內(nèi)掌握受災(zāi)情況,無從對災(zāi)情進行準(zhǔn)確研判。在救災(zāi)活動展開后,未能及時建立受災(zāi)人員的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫,給失散親人聯(lián)系及事后的法律關(guān)系認(rèn)定造成不必要的混亂。根據(jù)現(xiàn)行《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》關(guān)于通信保障的要求,要建立健全應(yīng)急通信、應(yīng)急廣播電視保障工作體系,完善公用通信網(wǎng),建立有線和無線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機動通信系統(tǒng)相配套的應(yīng)急通信系統(tǒng),確保通信暢通。但在現(xiàn)實救災(zāi)過程中,這一切都成了紙上談兵,通信成了最牽動全國人民心靈的大事。有些受災(zāi)縣城的通信完全依靠人工徒步開進后,再通過海事衛(wèi)星傳出信息,延誤了指揮部對災(zāi)情的判斷及救災(zāi)進程的展開。

(三)專業(yè)救援力量缺乏

對搶救受困人員生命而言,僅憑人力和簡單工具難以成功實施救援,必須借助大型起重機具、專業(yè)搜尋救援設(shè)備和必不可少的專業(yè)知識。在各個救援現(xiàn)場,國家地震救援隊、公安消防救援部隊面對大量的被困人員,顯示了不可替代的作用,但由于力量過于單薄,影響了救災(zāi)效果。而參與救災(zāi)的部隊雖然人數(shù)眾多,但一方面缺乏有效的救援裝備,另一方面在平時也沒有進行針對性的訓(xùn)練,面對這樣特殊的災(zāi)情,難以發(fā)揮更大的作用。

二、危機應(yīng)對指揮體制創(chuàng)新的思考

(一)自然災(zāi)害及突發(fā)事件呈上升趨勢

據(jù)中國地震臺網(wǎng)專家估計,2004年印尼特大地震海嘯發(fā)生以來,全球進入了地震相對活躍期。隨著全球氣候變暖和人類活動對環(huán)境的影響加劇,氣象災(zāi)害近期內(nèi)也呈上升趨勢。2008年中國已經(jīng)經(jīng)歷了雪災(zāi)和地震兩場特大災(zāi)害,而后洪澇災(zāi)害又接踵而至,最近又發(fā)生了青海玉樹地震、甘肅舟曲特大泥石流等重大自然災(zāi)害,給人民生命財產(chǎn)和國民經(jīng)濟造成了巨大威脅和損害?；叵?2003年全國范圍突然爆發(fā)的非典疫情及現(xiàn)在仍未消除的手足口疫情,仍然讓人心有余悸。我們在拷問人類自身行為、加強環(huán)境保護和努力減少這些行為帶來損失的時候,更應(yīng)加強各類防災(zāi)減災(zāi)的體制建設(shè),努力使因災(zāi)損失減到最小。

(二)國內(nèi)各應(yīng)急指揮力量整合的必要性

自然災(zāi)害對災(zāi)區(qū)人民所造成的損失,并不是單一層面的,往往涉及方方面面。伴隨地震發(fā)生,很可能有氣象、地質(zhì)、水文乃至疫情等系列次生災(zāi)害。震后,災(zāi)民流離失所,原有財產(chǎn)及法律憑證滅失,缺乏就業(yè)謀生渠道,將會帶來更多社會問題。這些都需要應(yīng)急指揮力量能夠形成一個整體,從而有效展開災(zāi)害救援。從政府層面來說,整合本身的力量不是什么難事,但是要協(xié)調(diào)由中央軍委統(tǒng)一指揮的軍事力量卻存在著跨系統(tǒng)的難題。這在美、日、俄等國家可能都不是太大問題,因為美國國防部是受總統(tǒng)指揮的,日本防務(wù)省也由首相管轄,但中國特殊的政治體制安排,則需要對應(yīng)急力量進行整合。

(三)國外一些基本做法

在緊急狀態(tài)下,各國的法律都有相應(yīng)規(guī)定,政府可以動用軍事力量,在全國或者局部地區(qū)實施軍事管制措施,包括禁止公民進入公共場所、實行通行證制度、斷絕交通等,政府還有權(quán)強制有關(guān)公民有償提供一定勞務(wù)或者財物。各國具體的做法卻不盡相同。

美國國土安全部聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)是全面負(fù)責(zé)國家的減災(zāi)規(guī)劃與實施工作的主要機構(gòu),在美國的災(zāi)害危機管理中,政府主要通過這些職能部門發(fā)揮提供法律和協(xié)調(diào)災(zāi)害危機管理主體間關(guān)系的作用。首先,通過法律規(guī)范災(zāi)害危機管理主體職責(zé)并保證它們運轉(zhuǎn)。美國的緊急狀態(tài)管理法對政府功能的定位是指揮系統(tǒng)、危機處理和全民動員。除此之外,對公共部門如警察、消防、氣象、醫(yī)療和軍方也作了具體的規(guī)范。具體到軍隊是動員國防部搜救中心,將受過各種特種訓(xùn)練的官兵投入第一線的救災(zāi)工作,投入通信交通資源,打通災(zāi)區(qū)的對外聯(lián)系渠道,提供軍事醫(yī)療資源,成立野戰(zhàn)醫(yī)院,就地救助傷者,爭取救治時效,調(diào)集糧食,迅速安頓災(zāi)民?？梢娒绹彩侵匾晫娛铝α康倪\用的,但其對軍隊的動員是有選擇性的。其基本考慮是參與救災(zāi)的部隊必須是有專業(yè)能力的,而非籠統(tǒng)的建制部隊,或是精銳的作戰(zhàn)部隊[1]。

日本作為一個地震及自然災(zāi)害多發(fā)的國家,在防災(zāi)減災(zāi)方面是一個經(jīng)驗豐富的國家。民眾防災(zāi)救災(zāi)意識較強,抗災(zāi)指揮體制本身較為完備。1961年開始實施的《災(zāi)害對策基本法》是日本防震救災(zāi)最基本的法律。該法律的內(nèi)容涵蓋防災(zāi)組織、防災(zāi)計劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策和災(zāi)后重建等各個領(lǐng)域,確立了中央、地方政府及其他公共組織關(guān)于地震等災(zāi)害預(yù)防的必要體制,明確了這些組織的責(zé)任,規(guī)定了在制定防災(zāi)計劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后重建時實施的財政金融措施和其他必要的災(zāi)害對策的基本措施。根據(jù)該法,日本設(shè)有專門討論防災(zāi)政策的中央防災(zāi)會議,由內(nèi)閣總理大臣親自擔(dān)任會長,除所有內(nèi)閣成員參加會議外,日本央行行長、紅十字會會長、日本放送協(xié)會(公營電視臺和電臺)會長及日本電信電話公司的董事長也是中央防災(zāi)會議的成員。

日本救災(zāi)體制雖然在歷次災(zāi)害應(yīng)對中都發(fā)揮了出色作用,但在此次9.0級地震及次生災(zāi)害的救援中,卻顯得反應(yīng)遲緩,舉步維艱。這主要是由于一方面受經(jīng)濟長期低迷的拖累,政府成員更迭過于頻繁,執(zhí)政能力及效率低下;另一方面是過于依賴民間力量,放任事件當(dāng)事者東京電力公司來應(yīng)對核輻射危機,將日本自衛(wèi)隊及駐日美軍的防化、防核部隊排除在外,延誤了救災(zāi)時機。

俄羅斯則注重發(fā)揮緊急情況部的作用,其職責(zé)范圍包括應(yīng)對各種自然災(zāi)害和人為災(zāi)害。俄羅斯緊急情況部雖然機構(gòu)設(shè)置簡單,但非常有效,它制定了非常獨特,也可能是全世界唯一的 24小時預(yù)防和預(yù)測機制。這種機制的特點就是每時每刻都在實時監(jiān)測和預(yù)報,并對每天掌握的信息數(shù)據(jù)進行分析。目前,緊急情況部啟用了世界上獨一無二的突發(fā)事件管理中心,該中心可以對緊急情況進行密切監(jiān)測,根據(jù)緊急情況發(fā)生的可能性進行分級,并根據(jù)級別采取相應(yīng)的規(guī)范化措施。該部成立于 1994年,專門負(fù)責(zé)在發(fā)生緊急情況時向受害者提供緊急救助,最大限度減少自然災(zāi)害和技術(shù)性災(zāi)難造成的不良后果。擁有包括國家消防隊、民防部隊、搜救隊、水下設(shè)施事故救援隊和小型船只事故救援隊在內(nèi)的多支應(yīng)對緊急情況的專業(yè)力量。自上而下的軍事化管理才是它高效率的秘訣。在此次汶川救災(zāi)過程中,它也發(fā)揮了重要作用,給中國人民留下了深刻印象。

三、建立新型突發(fā)事件應(yīng)對指揮體制的設(shè)想

(一)突發(fā)事件應(yīng)對體制創(chuàng)新

我國現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對體制名為舉國體制,但由于政治體制中國家行政管理體制與國家武裝力量是分開設(shè)置的,行政權(quán)由國務(wù)院行使,而軍事指揮權(quán)集中于中央軍事委員會,難以真正做到舉全國之力。雖然根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定,中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定,以及國務(wù)院、中央軍事委員會的命令,參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。但由國務(wù)院這樣的政務(wù)部門來對參與救災(zāi)的部隊進行指揮是很不現(xiàn)實的。

事實上,國家抗震救災(zāi)總指揮部是以行政部門為基礎(chǔ)設(shè)立的,而救災(zāi)力量則主要由軍隊人員組成,這種臨時應(yīng)急組合就容易出現(xiàn)指揮不暢的情況。特別是缺乏專門紀(jì)律和規(guī)范的制式指揮通信系統(tǒng),指揮部的指令難以有效貫徹落實。打破這種部門分割的狀況,必須在更高的層次上構(gòu)造指揮體系。根據(jù)我國政體的特殊性,可考慮將國家國防動員委員會、國家國民經(jīng)濟動員辦公室、國家減災(zāi)委、國家防汛抗旱總指揮部等整合為國家動員委員會,通過立法的形式,賦予該委員會相應(yīng)的危機處理職能,設(shè)定不同的響應(yīng)級別,汶川地震可對應(yīng)于一場戰(zhàn)爭的規(guī)模,設(shè)定較高的級別。一旦啟動相關(guān)響應(yīng),平時分屬各系統(tǒng)的救災(zāi)力量將統(tǒng)一納入國家動員指揮體制,按照就近專業(yè)的原則投入救災(zāi)行動。在這種軍民結(jié)合的指揮體制還未建立完備之前,國家在應(yīng)對每個特定的自然災(zāi)害,包括汶川地震所設(shè)立的救災(zāi)總指揮部必須首先獲得全國人大的授權(quán),并頒布相應(yīng)的組織條例,才能保證其權(quán)威性。

國家也可以仿效美國成立緊急事務(wù)管理局、俄羅斯設(shè)立緊急情況部的做法,考慮將多支應(yīng)對緊急情況的專業(yè)力量納入一個統(tǒng)一的部門。該部門可在各省市建立快速反應(yīng)中心,負(fù)責(zé)所轄地區(qū)各種災(zāi)害事故的預(yù)防和處理。另外,還要有中央直屬的機動力量,負(fù)責(zé)對重災(zāi)區(qū)的支援和對外援助。

(二)法律及預(yù)案建設(shè)

我國目前應(yīng)對緊急情況依據(jù)的是《突發(fā)事件應(yīng)對法》,但這在法律層級上不是最高的,依據(jù)這部法律是無法做到對國家的應(yīng)急力量進行統(tǒng)一指揮的。根據(jù)現(xiàn)實情況的要求,還應(yīng)設(shè)立《緊急狀態(tài)法》。緊急狀態(tài)法的一個核心問題就是調(diào)整在極端情況下的政府行政行為,其基本原則就是在緊急狀態(tài)下政府有權(quán)使用最高程度的動員力,并享有最大的裁量權(quán)。在緊急狀態(tài)下政府的決策體系會發(fā)生重大的變化,這個時候有效地應(yīng)對危機是政府的唯一目標(biāo)。突發(fā)事件應(yīng)對法處理緊急狀態(tài)級別不夠是因為突發(fā)事件應(yīng)對法改變的只是常態(tài)下的行政制度,而緊急狀態(tài)法要改變的將是常態(tài)下的憲法制度。

以美國為例,其以《緊急狀態(tài)法》為龍頭,有機地組成了一個全面有效的全國危機處理應(yīng)急機制。美國有發(fā)揮統(tǒng)一指揮效應(yīng)的《全國緊急狀態(tài)法》,涉及危機處理的法律也相當(dāng)完善,如《災(zāi)害救助和緊急援助法》《國家地震災(zāi)害減輕法》《國家洪災(zāi)保險法》《國家建筑物安全協(xié)作法》《安全爆炸物法》等?！??11”之后,美國的危機處理能力進一步提高,與緊急狀態(tài)有關(guān)的法律也陸續(xù)完善,像《緊急補充撥款法》《使用軍事力量授權(quán)法》《航空運輸安全法》《恐怖主義風(fēng)險保險法》《國土安全法》等,明確界定了危機處理參與主體的不同權(quán)力和職責(zé)。我國也應(yīng)適時對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進行升級,上升到《緊急狀態(tài)法》的級次,在此基礎(chǔ)上完善應(yīng)對國家緊急狀態(tài)的各項預(yù)案[2]。

(三)專業(yè)隊伍訓(xùn)練及合成演練

自然災(zāi)害及戰(zhàn)爭狀態(tài)都可能對當(dāng)?shù)氐娜藛T生命財產(chǎn)和賴以生存的基礎(chǔ)設(shè)施包括水電、交通、通信設(shè)施造成損壞,需要各專業(yè)性救援里外夾攻投入應(yīng)急搶修。這種需求在 2008年的雨雪冰凍災(zāi)害時體現(xiàn)得尤為明顯,當(dāng)時大量的輸電線塔倒塌,電力公司的員工在搶修過程中發(fā)揮了主要作用。在抗震救災(zāi)過程中,交通部門擔(dān)負(fù)大量的道路搶通工作,通信部門也在短時間內(nèi)恢復(fù)了受損線路,保障救災(zāi)工作有序展開。一方面是各專業(yè)企業(yè)的應(yīng)急搶險分隊建設(shè),另一方面是以軍隊為主的相應(yīng)救災(zāi)科目訓(xùn)練。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織應(yīng)當(dāng)有計劃地組織開展應(yīng)急救援的專門訓(xùn)練。軍隊的主要訓(xùn)練任務(wù)是掌握作戰(zhàn)技能,但平時訓(xùn)練中應(yīng)根據(jù)自身專業(yè)特點,開展有針對性的救災(zāi)科目訓(xùn)練。駐港部隊每年都要參加香港政府組織的海上搜救演習(xí),成績也在逐步提高。北京軍區(qū)在 98抗洪中采取先打樁,后填放沙袋的方式,成功封堵了九江大堤決口,對取得抗洪救災(zāi)的勝利起了關(guān)鍵作用。現(xiàn)代軍隊是個分工高度專業(yè)化的組織,只要有目的地進行訓(xùn)練,就能夠比專業(yè)救援隊起到更大的作用。針對當(dāng)前日本核事故災(zāi)難,我國的防核生化部隊?wèi)?yīng)展開相應(yīng)的科目演練,積極查找安全隱患,做到防患于未然。

(四)專用設(shè)備及物資儲備

應(yīng)急指揮調(diào)度因為要協(xié)調(diào)動員各方面的力量,對指揮通信設(shè)備有很高要求。從美國的經(jīng)驗來看,應(yīng)急指揮調(diào)度系統(tǒng)應(yīng)包括:指揮調(diào)度會商系統(tǒng)、應(yīng)急車輛 GPS調(diào)度指揮系統(tǒng)、應(yīng)急避險管理系統(tǒng)、事件緊急通知發(fā)布系統(tǒng)、緊急物資調(diào)度系統(tǒng)和相關(guān)機構(gòu)應(yīng)急協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)等。輔助決策支持系統(tǒng)包括輔助決策系統(tǒng)的信息報送系統(tǒng)、專家預(yù)警系統(tǒng)、預(yù)案啟動與切換、物資調(diào)動系統(tǒng),災(zāi)害評估系統(tǒng)的機構(gòu)管理系統(tǒng)、人員管理系統(tǒng)、GIS分析系統(tǒng)和法律法規(guī)查詢系統(tǒng)。歷次救災(zāi)工作顯示,專用設(shè)備和物資不足,即使投入的人力足夠,救災(zāi)工作也難以有效展開。特別是針對危機往往伴隨商業(yè)通訊系統(tǒng)失靈,政府必須與軍隊達成協(xié)議,以全套電子化的預(yù)警機為空中指揮通訊中心。同時,開發(fā)提供各種計算機軟件,并積極運用信息網(wǎng)絡(luò)等最新科技,評估預(yù)測災(zāi)害損失。此外,還強化對危機的研究,加強危機中媒體的導(dǎo)向作用等[3]。

從國內(nèi)外應(yīng)急處置的成功經(jīng)驗看,針對有災(zāi)難隱患的地段,必須事先進行物資儲備。如美國在高速公路沿線儲備有一定的工業(yè)鹽,以備在雪災(zāi)降臨時,迅速投入融雪化凍。日本針對本國地震高發(fā)的特點,在各社區(qū)備有儲存救災(zāi)物資的倉庫。只有平時做好充足準(zhǔn)備,才能在緊急情況發(fā)生時做到有備無患。

[1] 夏保成.美國突發(fā)事件管理系統(tǒng)對我國公共安全管理體制建設(shè)的啟示[J].河南理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2008(2):139.

[2] 戰(zhàn)俊紅.西方國家公共安全管理起源探尋[J].河南理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2008(2):146.

[3] 原軍良,原源.加強公共安全應(yīng)急管理體系建設(shè)[J].理論探索,2008(4):122.

(責(zé)任編輯 周江川)