動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在問題與對策

楊 閎,鐘 黎

(金平縣畜牧獸醫(yī)局,云南 金平 661500)

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是獸醫(yī)工作的重要組成部分,是執(zhí)行國家法律法規(guī)、有效防控重大動(dòng)物疫病、保障動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品安全、保護(hù)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展和公眾食品安全和公共衛(wèi)生安全、維護(hù)獸醫(yī)工作正常秩序的重要保證。

長期以來,我國獸醫(yī)工作是重防疫、輕執(zhí)法、重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量,導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作不適應(yīng)畜牧工作的發(fā)展。自2008年新修訂的《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》頒布實(shí)施后,強(qiáng)化了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度,省、州、縣三級成立了專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu),動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作取得了明顯成效。但目前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法仍存在一些問題,須共同認(rèn)識和糾正,不斷提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平,進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感,才能保障動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的正確履行。

1 執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.1 法律越來越完備

1985年 7月,國務(wù)院頒布了《家畜家禽防疫條例》,我國動(dòng)物防疫工作開始步入法制管理軌道,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作從此起步。1997年 7月,全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》(以下簡稱《動(dòng)物防疫法》),于 1998年 1月 1日實(shí)施,這是動(dòng)物防疫工作的重要里程碑,開創(chuàng)了依法管理動(dòng)物防疫工作的新紀(jì)元。2005年 11月國務(wù)院第 113次常務(wù)會(huì)議通過《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》,在《動(dòng)物防疫法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對重大動(dòng)物疫病防控工作進(jìn)行了明確和細(xì)化,使重大動(dòng)物疫病防控工作進(jìn)入了一個(gè)更高層次。2007年 8月30日,十屆全國人大常委會(huì)議修訂通過《動(dòng)物防疫法》,并于2008年 1月 1日起施行。修訂后的《動(dòng)物防疫法》充分吸收了動(dòng)物防疫法制管理工作實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn),實(shí)用性和可操作性都有了較大的提高。如原在查處銷售病死動(dòng)物產(chǎn)品的案件中,須以當(dāng)事人的違法所得為基礎(chǔ)確定處罰數(shù)額,當(dāng)事人往往說是沒花錢是在某某地方拾來的,拿去喂狗的,我們用了大量的精力查獲的案件,卻因違法所得為零而無法對違法當(dāng)事人的違法行為進(jìn)行罰款,只能責(zé)令進(jìn)行無害化處理。而新修訂的《動(dòng)物防疫法》以病死動(dòng)物的同類檢疫合格和動(dòng)物產(chǎn)品貨值為基礎(chǔ)來確定罰款數(shù)額,從根本上杜絕了此類案件打擊不力的現(xiàn)象,擠掉了違法當(dāng)事人的“靈活機(jī)動(dòng)”的空間。

1.2 執(zhí)法環(huán)境越來越好

群眾的理解支持和配合是執(zhí)法工作取得成效的重要保障,執(zhí)法工作若只是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作人員的工作行為,得不到群眾的理解支持,那執(zhí)法人員就會(huì)成為瞎子、聾子,縱使我們付出多少努力,可能難以取得一分收獲。

過去,由于對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的宣傳少,群眾對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作不理解,出現(xiàn)對執(zhí)法工作不理不睬,甚至幫倒忙、喝倒彩,為違法當(dāng)事人擺脫執(zhí)法人員的控制提供便利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。但隨著宣傳力度的不斷加強(qiáng),加之口蹄疫、高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫病對公共衛(wèi)生影響日益顯現(xiàn)和“瘦肉精”、“三聚氰胺”等動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的不斷曝光,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作對人類身體健康的保護(hù)作用得到了廣泛關(guān)注和高度認(rèn)可。

1.3 執(zhí)法領(lǐng)域越來越寬

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》明確規(guī)定:省、州、縣三級人民政府可根據(jù)本地的實(shí)際情況,對現(xiàn)有的動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機(jī)構(gòu)及其行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合,組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),依法負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫、檢疫與動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法工作,獸醫(yī)行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對其進(jìn)行歸口管理,并加強(qiáng)其履行職責(zé)所必需的技術(shù)手段和能力建設(shè)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法已從單純的陸生動(dòng)物防疫監(jiān)督發(fā)展到陸生和水生動(dòng)物并重、動(dòng)物防疫監(jiān)督與動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管齊頭并進(jìn)的更寬領(lǐng)域。

1.4 執(zhí)法水平越來越高

近年來,由于對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重視,將其納入年度考核。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的辦案數(shù)量、質(zhì)量,特別是案卷文書的規(guī)范制作成了各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所目標(biāo)管理工作的重要考核內(nèi)容。加之畜牧業(yè)的飛速發(fā)展、流通業(yè)的日益繁榮、各種動(dòng)物衛(wèi)生案件不斷增加,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)越來越頻繁,經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)日積月累,執(zhí)法人員不斷得到鍛煉,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平不斷提升。

2 存在的的問題

2.1 適用法律不當(dāng)

辦案局限于主要法律的條文,對相關(guān)法律法規(guī)了解甚少,出現(xiàn)條文適用錯(cuò)誤和不考慮情節(jié)進(jìn)行處罰的情況較多。執(zhí)法人員往往對《動(dòng)物防疫法》等動(dòng)物防疫主體法律法規(guī)相當(dāng)熟悉,對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)相對生疏,對基本法律知識甚至條、款、項(xiàng)、目的概念都沒有。案件違法事實(shí)和證據(jù)搞清后,執(zhí)法人員往往對著法律條文去找對應(yīng)的法律法規(guī)及其條款,導(dǎo)致法律法規(guī)或條款適用錯(cuò)誤時(shí)有發(fā)生。忽視違法行為人從輕、減輕或免予處罰情節(jié),對“并處”隨意適用成為執(zhí)法中常見的問題,因法律適用不當(dāng)導(dǎo)致行政訴訟現(xiàn)象較為普遍。

2.2 執(zhí)法程序混亂

在執(zhí)法過程中,不按程序出具執(zhí)法文書及違法當(dāng)場收繳罰款成為常見問題。在辦案中,孤證定案、缺乏當(dāng)事人陳述申辯材料、行政處罰事先告知書和行政處罰決定書同時(shí)送達(dá)等問題時(shí)有發(fā)生,違法當(dāng)場收繳罰款更是常見。在執(zhí)法實(shí)踐中,執(zhí)法人員由于害怕當(dāng)事人不會(huì)主動(dòng)到指定銀行交納罰款,加之罰款金額較少,又很難申請法院強(qiáng)制執(zhí)行,因此,執(zhí)法人員往往要求當(dāng)事人當(dāng)場交納罰款。而當(dāng)事人為了爭取少罰款,減少到銀行交納罰款的不便,往往也主動(dòng)要求當(dāng)場交納罰款。所以在實(shí)際工作中,當(dāng)場收繳罰款的現(xiàn)象較普遍。

2.3 重罰款輕整改

“管理就是收費(fèi),執(zhí)法就是罰款”的錯(cuò)誤思想在一些基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中長期存在,只注重罰款,對執(zhí)法后當(dāng)事人的違法行為改正的監(jiān)督工作沒有到位。它扭曲了執(zhí)法工作,破壞了干群關(guān)系,顛覆了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的形象。

2.4 重口供輕其他證據(jù)

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法水平不高,證據(jù)收集能力低下,取證不規(guī)范,收集的證據(jù)單一、簡單,缺乏證據(jù)查證能力。由于缺乏有效的調(diào)查手段,不能對各種不利環(huán)境有效應(yīng)對,在辦案過程中,一旦違法當(dāng)事人翻供,執(zhí)法人員就十分被動(dòng)。

3 提高執(zhí)法能力的對策

3.1 采取多種途徑和方式加強(qiáng)執(zhí)法宣傳力度

堅(jiān)持四個(gè)面向,即“面向領(lǐng)導(dǎo)、面向部門、面向社會(huì)、面向管理相對人”廣泛深入地開展執(zhí)法宣傳,獲得社會(huì)高度認(rèn)可。使公民知法懂法,使管理相對人知法守法,不斷提高社會(huì)對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的認(rèn)識和支持力度,為做好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作創(chuàng)造更好的氛圍。

3.2 加強(qiáng)培訓(xùn),適當(dāng)引進(jìn)法律專業(yè)人才,加快執(zhí)法人員能力建設(shè)

當(dāng)前,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要大力加強(qiáng)執(zhí)法人員的綜合培訓(xùn),填補(bǔ)執(zhí)法能力的不足之處,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作人員獸醫(yī)專業(yè)素質(zhì)和行政執(zhí)法水平同步提高。同時(shí),動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可適當(dāng)引進(jìn)法律專業(yè)人才提高執(zhí)法隊(duì)伍辦案的綜合能力。

3.3 搞好協(xié)調(diào),力求協(xié)作,加強(qiáng)配合

進(jìn)一步協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系,與商務(wù)、工商、食安委、公安、交警等相關(guān)部門加強(qiáng)溝通、相互配合,各司其責(zé)搞好執(zhí)法部門之間的協(xié)作,不斷優(yōu)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作環(huán)境,更好地發(fā)揮動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的效力。

3.4 加強(qiáng)交流,開展評比,不斷提高辦案的質(zhì)量和水平

各地區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其他農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間要多加強(qiáng)交流,互通有無,取長補(bǔ)短。同時(shí),各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要開展形式多樣的執(zhí)法比武和案卷評比等活動(dòng),通過學(xué)習(xí)和創(chuàng)新,不斷提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的質(zhì)量和水平。

3.5 出臺規(guī)范,出版專著,使執(zhí)法人員有模板參考

農(nóng)業(yè)部和國家動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),應(yīng)針對當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中普遍存在的問題,組織相關(guān)部門,組織課題研究,進(jìn)行集體攻關(guān)。盡早出臺動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法及文書制作等規(guī)范,出版各種動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法理論與實(shí)務(wù)專著,使基層執(zhí)法人員有更多的借鑒參考資料。