淺談高校建立總會計師制度及其保障措施*

尚所林

(云南廣播電視大學財務資產(chǎn)處，云南昆明650223)

日前，國家確定了教育體制改革試點的主要任務和試點單位，各地各校申報的試點改革項目已經(jīng)啟動，其中值得引人矚目的是，任務之一就是：完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善高校內(nèi)部財務和審計制度，建立高校總會計師制度。

一、高校建立總會計師制度的必要性

(一)高校建立總會計師制度是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的內(nèi)在要求。

完善中國特色現(xiàn)代大學制度包括四個方面的內(nèi)容：一是完善大學治理結(jié)構(gòu)，按照“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的原則，不斷完善高校管理體制。二是加強大學章程建設，不斷完善高校依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。三是擴大社會合作，探索校企合作共建模式和資源共享的有效機制，建立高校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制，提高高校服務經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的能力。四是推進專業(yè)評價，形成中國特色高校評價模式。

高校財務治理是優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是高校建立有效的權力運行機制和約束機制的重要舉措。高校建立總會計師制度，《綱要》已經(jīng)把其作為大學財務治理的一項重大制度作了明確安排，是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的內(nèi)在要求。

(二)高校建立總會計師制度是提高領導班子執(zhí)政能力建設的重要措施。

近年來，高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理體制、辦學規(guī)模等發(fā)生了本質(zhì)的變化，高校內(nèi)部、外部經(jīng)濟環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，與之相適應的財會制度及相關法規(guī)也在不斷變化，這些變化，使得高校在財務關系上，不僅對內(nèi)要處理和理順一些可能從未出現(xiàn)過的復雜問題和財務關系，而且對外需要處理好與銀行、稅務、保險、企業(yè)等部門的關系，經(jīng)濟業(yè)務活動變得越來越復雜。高校目前的領導班子，大都由專業(yè)水平較高的教授或副教授組成，他們懂得教育規(guī)律，個人素質(zhì)較好，班子整體結(jié)構(gòu)比較合理，但在專業(yè)及知識結(jié)構(gòu)方面就顯得不太合理，大部分高校沒有按有關規(guī)定配備熟悉高校財務管理、預算管理、資金運動規(guī)律的總會計師。高校財務管理工作具有較強的專業(yè)性和復雜性，且在高校各項管理中具有極其重要的地位。在高校建立總會計師制度，由總會計師協(xié)助校長組織領導學校的財務工作，保證學校經(jīng)濟決策的科學性和正確性，避免出現(xiàn)重大財務漏洞和經(jīng)濟損失，為學校改革和發(fā)展提供強有力的財力支持。高校建立總會計師制度是完善高校領導體制、優(yōu)化領導班子結(jié)構(gòu)和提高領導班子執(zhí)政能力建設的重要措施。

(三)高校建立總會計師制度是轉(zhuǎn)變高校財務管理理念、提高財務管理水平的有效手段。

財務管理是高校一項十分重要的管理工作，在高校各項管理工作中具有非常重要的地位。目前，我國一些高校財務管理比較混亂。比如：高校對外簽訂經(jīng)濟合同存在程序不規(guī)范等重大合同隱患，學校內(nèi)部資金往來借款長期掛賬、沒有定期清理、發(fā)生壞賬的可能性增大，項目投資不求可行及回報，學校固定資產(chǎn)管理不到位，甚至失控等情況時有發(fā)生。特別是近年來各高校為擴大辦學規(guī)模，紛紛投資建設新校區(qū)，使高校背負了巨額債務，為緩解債務壓力，不少高校選擇了合作辦學，以吸引社會投資的方式，將部分閑置的品牌資源、知識產(chǎn)權資源、人力資源、土地等與合作伙伴組合，在合作過程中出現(xiàn)了高校被動吃虧的現(xiàn)象。2011年以來，銀行銀根緊縮，基本上不予高校貸款，面對巨大的資金壓力，很多高校不得不走高利息的社會融資渠道。面對日益復雜的高校經(jīng)濟活動，如何組織好、管理好資金運動的每一個環(huán)節(jié)，如資金如何籌集、如何分配、如何使用、如何控制、如何考核、如何分析等，不僅需要具備一定財經(jīng)專業(yè)知識和豐富財務管理經(jīng)驗的工作人員，更需要一個既懂高等教育規(guī)律又懂市場經(jīng)濟規(guī)律以及資金運動規(guī)律的總會計師來對高校的財務管理工作進行組織和領導。高校每一項改革與發(fā)展的重大決策，無不牽涉到財務管理工作，財務管理工作的質(zhì)量和水平直接影響高校改革與發(fā)展的質(zhì)量和水平。在高?，F(xiàn)行的財務管理體制中，高校中層財務機構(gòu)負責人一般不能參與學校的重大決策，很難充分發(fā)揮財務管理職能作用。因此，在高校設置總會計師，憑總會計師的領導級別和專家身份，運用其專業(yè)知識，在學校投資、籌資、資金營運、資金分配等財務活動中充分發(fā)揮其領導作用，直接參與學校重大事項決策過程，切實把好預測、決策、預算、控制和分析等財務工作的重要環(huán)節(jié)，把現(xiàn)代財務管理的理念、方法引入高校的財務管理中，不斷轉(zhuǎn)變高校財務管理理念，精細高校資金運營，不斷提高高校財務管理水平和資金使用效益。

二、高校建立總會計師制度的可行性

(一)有人才保障。

(1)擁有一支高端會計人才隊伍。財政部于2005年9月正式啟動了高級會計人才培養(yǎng)工程，同年12月，財政部在上海國家會計學院成功舉辦了首期企業(yè)類培訓班。截至目前，全國會計領軍人才培訓項目共招收18個班730多名學員，學員平均年齡在35歲左右，均具有本科以上學歷，具有碩士以上學位的超過90%，具有境外學習、工作經(jīng)歷的超過30%，具有高級會計師資格或注冊會計師資格的超過95%。到2020年我國要培養(yǎng)2000名左右的全國會計領軍人才。

(2)擁有培養(yǎng)會計人才的載體和措施。目前，我國有以廈門大學和上海財經(jīng)大學為代表的培養(yǎng)會計人才的高校若干所，有以國家會計學院為代表的培養(yǎng)會計人才的研究部門若干個，這些高校和研究部門，匯集了我國會計理論和實務界最權威的專家和代表，他們政策理論水平高，組織管理能力強，財務管理經(jīng)驗豐富，為培養(yǎng)會計人才提供了平臺支撐和智力保證。同時，國家還采取了一系列培養(yǎng)會計人才的措施。如2005年啟動的會計領軍人才培養(yǎng)工程，到2020年要培養(yǎng)2000多名會計領軍人才;《會計行業(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃》也明確指出：“著力改革現(xiàn)行會計專業(yè)技術資格制度，增設正高級會計專業(yè)技術資格，形成初級、中級、高級(含副高級和正高級)等層次清晰、相互銜接、體系完整、逐級遞進的會計專業(yè)技術資格體系”。

(二)有政策支持。

1987年，原國家教委制定的《高等學?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》，首次要求中國高校試行總會計師制度，全面系統(tǒng)地對在高校試行總會計師制作了規(guī)定。1990年，國務院頒布實施《總會計師條例》，標志著總會計師制度正式在我國確立。1991年，原國家教委和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于高等院校貫徹(總會計師條例)的實施意見》，文件強調(diào)了在高等學校設置總會計師的必要性和重要性，要求高校盡快培養(yǎng)和造就大批合格的總會計師人才，積極創(chuàng)造條件，逐步設置總會計師。1997年6月，原國家教委和財政部聯(lián)合發(fā)布了《高等學校財務制度》，其中第六條規(guī)定“高等學校財務工作實行校(院)長負責制。凡符合條件的高等學校，應設置總會計師，協(xié)助校(院)長全面領導學校的財務工作”。再次從政策上支持高校建立總會計師制度。但在實踐中，由于受客觀條件的影響，建立總會計師制度的高校甚少。2010年5月，國務院審議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“在高等學校試行建立總會計師職務，提升經(jīng)費使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平”，又一次從政策上支持高校建立總會計師制度，并允許浙江省部分高校開展建立高?？倳嫀熤贫雀母镌圏c工作。

(三)有經(jīng)驗借鑒。

西方企業(yè)的首席財務官制度給我們提供了經(jīng)驗借鑒。20世紀60年代，西方企業(yè)確立了企業(yè)財務管理的戰(zhàn)略地位，在企業(yè)管理中推行首席財務官制度，設有主管財務管理的總會計師或者同樣職級的高管人員，把財務管理作為一項非常重要的管理工作。國外高校的會計委派制給我們提供了經(jīng)驗借鑒。日本政府為了加強對高校的管理，對高校實行會計委派制，并保持和發(fā)揚現(xiàn)行的國立大學的會計制度中的那些好的方面。同樣，法國政府為了加強對高校的管理，實行中央集權制的教育管理體制，大學管理的關鍵環(huán)節(jié)由政府控制，財務上實行會計委派輪換制，即教育部和財政部以兩部聯(lián)合政令的方式任命高?？倳嫀?，總會計師按照公共財務制度的要求獨立行使職責權利，以7年為一個周期實行定期輪換制度。我國企業(yè)和醫(yī)院實行總會計師制度給我們提供了經(jīng)驗借鑒。從20世紀50年代起，我國就借鑒原蘇聯(lián)的經(jīng)驗，在部分大、中型企業(yè)試點設置了總會計師，改革開放以來，我國企業(yè)逐步從重視生產(chǎn)管理向重視經(jīng)營管理過渡，在20世紀80年代初期，大多企業(yè)為整頓企業(yè)內(nèi)部財經(jīng)秩序、維護企業(yè)財經(jīng)紀律、加強企業(yè)經(jīng)濟成本核算、提高企業(yè)經(jīng)濟效益，相繼設置了主管財務管理及經(jīng)營管理工作的總會計師職務。近年來，我國部分大、中型醫(yī)院也相繼試行了總會計師制度。

三、高校建立總會計師制度的保障措施

(一)賦予高校總會計師應有的領導和決策地位。

從調(diào)查數(shù)據(jù)看，高校總會計師制度沒有組織保障。2003年，中國總會計師協(xié)會對我國總會計師行業(yè)進行了首次調(diào)查。結(jié)果表明，企業(yè)比較重視總會計師崗位的設置，而行政機關及事業(yè)單位相對弱化總會計師崗位的設置，事業(yè)單位設置總會計師崗位的僅有46%。從未設置總會計師崗位的原因看，因“上級主管部門沒有任命”占31%，因“一把手直接管理”占29%，因“領導職數(shù)限制”占18%，因“領導不重視”占16%，因“沒有合格人選”占8%，因其他原因占5%。從上述數(shù)據(jù)分析，“上級主管部門沒有任命”是主要原因，這就意味著我們的組織、人事管理體制存在弊端，總會計師崗位沒有組織保障。上述調(diào)查結(jié)論盡管更多的是站在企業(yè)角度來分析問題的，但對經(jīng)濟活動日趨復雜，具有辦學自主權的高校來說同樣具有參考價值。

從制度層面來看，高?？倳嫀熤贫仁墙逃块T一廂情愿。據(jù)不完全統(tǒng)計，涉及高?？倳嫀熤贫鹊奈募蠹s有12份，教育部出臺的有4份，占33%，教育部和財政部共同出臺的有5份，占41%，教育部與中紀委、監(jiān)察部共同出臺的1份，占8%，全國人大出臺的1份，占8%，國務院出臺的1份，占8%?？梢钥闯?，相關政策有立法部門的，有政府機關的，其中教育部門和財政部門的呼聲較大，但遺憾的是沒有一項政策是與組織部門會同制定出臺的。

在我國高校建立總會計師制度，是繼醫(yī)院實行總會計師制度改革后，我國高校財務管理的又一個亮點與期待。國家相關部門應該從加強高校治理，落實高校辦學自主權的體制機制出發(fā)，從組織上保證賦予高?？倳嫀煈械念I導和決策地位。比如應明確高?？倳嫀煹念I導級別為副校級，并保證其進入高校黨委、行政議事決策機構(gòu);制訂高校領導干部管理暫行辦法，明確高校領導班子職數(shù)、總會計師任職條件和選拔程序等;明確高校總會計師的人事關系和工資、福利待遇等政策;建立健全高?？倳嫀熍囵B(yǎng)提升機制，加大總會計師教育、培訓和培養(yǎng)工作力度;高?？倳嫀煂嵭姓芍?，保證組織獨立性;高?？倳嫀煂嵭卸ㄆ谳啀徑涣髦?，保證工作靈活性。

(二)賦予高?？倳嫀煾嗟穆氊熀蜋嘞?。

原國家教委頒布的《高等學?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》對高?？倳嫀煹穆氊熀蜋嘞拮髁嗣鞔_規(guī)定，職責共有10條，涉及四個方面的內(nèi)容。一是關于制度層面的職責。總會計師要協(xié)助校長領導學校各有關部門、單位貫徹執(zhí)行國家有關財經(jīng)法律、法規(guī)、方針、政策和制度，并結(jié)合學校實際情況，組織制訂有關制度的實施細則、內(nèi)部財務會計制度、單位財會機構(gòu)的設置和會計人員的配備、會計專業(yè)職務的設置和聘任方案，并負責抓好落實。二是關于宏觀業(yè)務層面的職責。總會計師負責組織有關單位編制和執(zhí)行預算、財務收支計劃、信貸計劃，擬訂資金籌措和使用方案。三是關于微觀業(yè)務層面的職責。總會計師負責組織領導有關部門、單位開展經(jīng)濟核算和會計核算與監(jiān)督工作，及時提供準確的經(jīng)濟、會計信息，分析、考核各項資金的使用效果和學校的綜合經(jīng)濟效益。四是關于參與決策層面的職責?？倳嫀焻⑴c研究學校發(fā)展規(guī)劃、參與審定學?；窘ㄔO計劃、勞動工資計劃、重要設備物資采購計劃和主要經(jīng)濟合同或協(xié)議、參與學校重大經(jīng)濟問題的決策。權限共有18條，主要內(nèi)容包括：負責執(zhí)行國家有關財經(jīng)法規(guī)、方針政策和學校規(guī)章制度，保證學校財產(chǎn)安全完整，有權制止和糾正違法違規(guī)行為;有權組織本單位各職能部門的經(jīng)濟核算、財務會計和成本管理方面的工作;協(xié)助校長組織領導全校的財經(jīng)工作，直接對校長負責。涉及財務收支的重大業(yè)務計劃、經(jīng)濟合同、經(jīng)濟協(xié)議、對外投資項目等，在單位內(nèi)部必須經(jīng)總會計師簽字;有權參與校內(nèi)收入分配方案的制定;有權對學校財會機構(gòu)的設置和會計人員的配備、會計專業(yè)職務的設置和聘任提出方案;有權組織會計人員的業(yè)務培訓和考核。

除此之外，筆者認為在現(xiàn)代大學制度框架下，高?？倳嫀熯€應有以下5項職責1個權限。5項職責是：

1．戰(zhàn)略家職責。高校財務部門有著天然的優(yōu)勢來整合整個高校的信息，為高校最高決策者提供決策支持，總會計師要引進現(xiàn)代化的財務管理手段，推進財務精細化管理，實現(xiàn)報賬型到?jīng)Q策性的轉(zhuǎn)變，小財務到大財務的拓展，財務管理到戰(zhàn)略管理的延伸。

2．改革家職責。總會計師要客觀分析學校人財物的運行效力以及與現(xiàn)代大學制度建設不相適應的突出問題，改進管理方式，推進制度創(chuàng)新，建立與現(xiàn)代大學制度相適應的資源分配機制和動態(tài)投入機制。

3．翻譯家職責。高校財務工作專業(yè)性非常強，現(xiàn)在財務報表做得越來越復雜，指標越來越專業(yè)，總會計師對高校各部門的情況以及業(yè)務最熟悉，要把高校的資金運作情況翻譯成為可計量、可操作的實施方案，保證財務指標在高校內(nèi)部各部門共享，讓不懂財務的人看得明白。

4．技術能手職責。在高校精細化的財務管理中，總會計師要在嚴格高校財務管理的同時，還要把優(yōu)質(zhì)高效財務服務貫穿于財務管理的全過程，要創(chuàng)造積極靈活的財務管理體制，激發(fā)高校各部門的創(chuàng)造性和靈活性，支持高校發(fā)展。

5．風險控制家職責?？倳嫀煶耸煜へ攧罩R外，還應該熟悉稅收、投資、信貸管理、現(xiàn)金預測、風險管理、人力資源管理、信息技術等知識，能夠識別高校在實際運行中存在的各種系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險，并能確保把相關風險降到最低，使其對學校的影響最小。

1個權限是：涉及到重大財務管理問題決策時，高?？倳嫀熡袡喑直Ａ粢庖娀蛑苯映鼍叻穸ㄒ庖?。

(三)保障高校總會計師制度健康平穩(wěn)運行。

高?？倳嫀熓菃挝回攧諘嫷闹饕撠熑耍尕撠煴締挝坏呢攧諘嫻芾砗徒?jīng)濟核算工作，協(xié)助校長組織領導學校財經(jīng)工作，在學校班子中權力會較大，容易成為腐敗的新高危崗位。處于試點階段的高?？倳嫀熤贫?，總會計師充分行使職權的制度機制尚未完全建立，在實施過程中可能出現(xiàn)“虛位”、“無為”、“乏力”問題。因此，必須建立一套高?？倳嫀熤贫鹊倪\行體系，保障總會計師制度健康平穩(wěn)運行。該體系包括4個層面：

1．以國家政策為推動。即由組織、財政、教育部門同相關政府部門聯(lián)合研究制定一套科學的、權威的、統(tǒng)一的高校總會計師制度運行規(guī)范體系，各試點省份在此基礎上，結(jié)合各省實際，根據(jù)法律法規(guī)和教育行業(yè)監(jiān)管規(guī)則，制定相關政策性實施文件，明確高校實行總會計師制度的具體要求。

2．以高校實施為主體。高校應當根據(jù)有關法律法規(guī)和高?？倳嫀熤贫冗\行規(guī)范體系，制定本高校實行總會計師制度的具體實施辦法，建立總會計師激勵約束機制。

3．以組織考核、政府監(jiān)管為主，組織部門定期對總會計師的德、能、勤、績進行考核。財政、教育、審計等政府監(jiān)管部門應對高校實行總會計師的情況進行監(jiān)督檢查?？己藱z查結(jié)果作為繼續(xù)委派的主要依據(jù)。

4．以社會評價為補充，應委托會計師事務所對高校年度財務會計報告進行審計，出具審計報告，并對外公布審計結(jié)果。

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