集體土地流轉(zhuǎn)中集體角色的錯(cuò)位與回歸*

許 偉

(陜西理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，陜西漢中723000)

一、集體土地流轉(zhuǎn)中的集體

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)民農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！薄段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體的成員集體所有。”從上述法條中可以確定，農(nóng)村集體所有土地的所有者應(yīng)該就是“集體”。該“集體”抽象，但并不虛無。首先，“集體”不是“全體”，具有高度的抽象性。集體覆蓋全部的集體成員，但又不是分散的成員個(gè)人所有。其次，“集體”強(qiáng)調(diào)的是共贏。集體成員通過對(duì)自己權(quán)利的一定限制和部分讓渡，在集體中獲得了自身權(quán)利實(shí)現(xiàn)更有利的條件，創(chuàng)造出共贏的局面。然而，集體不是嚴(yán)格意義上的組織，只是一種組織形式。所以，在現(xiàn)實(shí)生活中，集體往往以集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組等組織作為他的代表，行使其權(quán)利、履行其義務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織組織、管理、控制生產(chǎn)、生活的功能是人民公社時(shí)代的產(chǎn)物，因其違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施了30年以后的今天，由原先的集體經(jīng)濟(jì)組織演化存續(xù)下來經(jīng)濟(jì)組織幾乎已不存在。實(shí)際中，代表集體行使所有權(quán)的往往是村民委員會(huì)。

當(dāng)前的家庭承包經(jīng)營(yíng)制經(jīng)營(yíng)模式在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的同時(shí)，也在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的進(jìn)程，客觀上抑制了農(nóng)村土地的適時(shí)調(diào)整和合理化的流動(dòng)。近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)有兩種，一種是農(nóng)業(yè)用地之間土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn);一種是農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的連帶著土地所有權(quán)關(guān)系發(fā)生變更的流轉(zhuǎn)。但對(duì)于第二種流轉(zhuǎn)即農(nóng)用地向非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，牽連著農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的各個(gè)管理主體的積極性都空前高漲，包括農(nóng)民本身也具有非凡的積極性。市、縣政府積極性高的原因在于：土地財(cái)政幾乎支撐著現(xiàn)今中國(guó)財(cái)政收入的半壁江山。把農(nóng)村集體所有制土地低價(jià)從農(nóng)民手中購(gòu)買來轉(zhuǎn)化為國(guó)有制土地，列舉各種稅費(fèi)指標(biāo)已得到了一次財(cái)稅收入，然后再掛牌拍賣，又獲得了一次財(cái)稅收入，掏錢的是開發(fā)商或者征地單位。兩級(jí)政府憑借管理土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力幾乎是無成本、無風(fēng)險(xiǎn)套利。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府以及辦事處積極性高的原因在于：招商引資，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城(市)鎮(zhèn)化，最求GDP以顯示政績(jī)，有了政績(jī)便于總結(jié)、便于匯報(bào)，便于說明工作能力，也就利于提拔晉升。村委會(huì)的干部積極性高的原因在于：可以通過這種出讓和流轉(zhuǎn)像其他村民一樣獲得土地出讓金，安置費(fèi)、拆遷費(fèi)，劃新宅基地等，又可以作為談判方代表的身份，利用各種潛規(guī)則，或者大家都心知肚明的規(guī)矩來尋租，有膽大者竟是明爭(zhēng)硬要。農(nóng)戶積極性高的原因在于：農(nóng)業(yè)的比較利益尤其是城市近郊的農(nóng)業(yè)比較利益更低，而前已述及的各種占地補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入的，只是由于占地而預(yù)支了未來子孫后代的生活來源，但“王侯將相寧有種乎”，農(nóng)民的后代為什么一定也要是農(nóng)民呢?先拿到手再說。

這種幾乎各方面積極性都高的土地流轉(zhuǎn)體制，卻影響著國(guó)家及其農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的未來，有必要從體制上進(jìn)行某種深刻的反思和糾正，本文就是從村委會(huì)作為“集體”角色的錯(cuò)位，去作體制上的回歸。

二、集體土地流轉(zhuǎn)中集體角色的錯(cuò)位

(一)雙重身份沖突下集體角色的背離。

《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向政府反映村民的意見、要求和提出的意見?！币虼耍迕裎瘑T會(huì)中的委員就有了雙重身份，既是本村集體事務(wù)的管理協(xié)調(diào)者又是被村委會(huì)管理協(xié)調(diào)的本村村民。這種村委會(huì)干部身份并未被納入國(guó)家行政系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)，在本質(zhì)上就是村干部和普通農(nóng)民一樣。我們撇開社會(huì)責(zé)任和道德原則，單純從理性經(jīng)濟(jì)人的角度認(rèn)為，他們?cè)谥饔^上無暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益。這種極具沖突性的雙重身份必然帶來村委會(huì)集體角色的背離，農(nóng)民權(quán)益的損害。在就近的農(nóng)村，我們做調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)這樣一種怪現(xiàn)象，某村集體土地賣給了開發(fā)商開發(fā)商品房，本村就給征用了土地的農(nóng)民按人口重劃宅基地修新房，新劃宅基地位置由抽簽決定，而抽簽的結(jié)果是村長(zhǎng)、支書及其近親屬以及有相應(yīng)背景的村民統(tǒng)統(tǒng)抽到了街面房，后面則是普通老百姓抽簽的位置。這種現(xiàn)象在隨后調(diào)查的幾個(gè)村子里也不少見。干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會(huì)或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競(jìng)選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。這也就是媒體上經(jīng)?？梢钥吹降拇甯刹抠V選事件，以及社會(huì)黑惡勢(shì)力控制村委會(huì)選舉事件的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。

(二)民主建設(shè)局限下集體角色的越位。

《村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作?！边@就是說，村民會(huì)議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系應(yīng)該是村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議的決定。重要問題由村民會(huì)議決定，而不是由村委會(huì)決定。但是，在實(shí)際工作中，由于農(nóng)村民主建設(shè)的有限性，很難保證村委會(huì)真正代表村民意志，而實(shí)際中也的確存在村委會(huì)及村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，變村民自治為村委會(huì)自治或村干部自治的現(xiàn)象存在。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村，村民也開過有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的村民會(huì)議，但開會(huì)不是和村民全體商量討論土地流轉(zhuǎn)的辦法、原則、程序等等而只是告知村民已經(jīng)制定好的幾乎是不能改變的土地流轉(zhuǎn)辦法。會(huì)議沒有討論只有告知。當(dāng)村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有異議時(shí)，可以向村委會(huì)提出異議，但幾乎全部都不了了之了。“群體”的農(nóng)民集體意志事實(shí)上無法通過某種有效的機(jī)制形成和表達(dá)。真正的權(quán)利主體被“虛化”，而權(quán)力代理人的意志越位，這就導(dǎo)致“代理人”替代“被代理人”，成為了事實(shí)上的權(quán)利主體，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

(三)利益分割下的集體角色缺位。

農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)在于把土地作為集體成員保持其世代生存的基本生產(chǎn)資料，由集體成員平等地不可分割地加以占有。土地的稀缺性和不可再生性決定了現(xiàn)有成員沒有權(quán)力將土地變成自己的私有財(cái)產(chǎn)，因此，集體土地所有制要求集體成員以集體所有的方式不可分割的共同占有土地生產(chǎn)資料。這種不可分割包括一個(gè)集體范圍，現(xiàn)有成員不得將他們集體共有的土地按一般共有(私有)的原則進(jìn)行分割。但是，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)中，開發(fā)商為了開發(fā)集體所有的土地，他往往不直接與成員集體談判協(xié)商，而直接跟鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或辦事處談判，然后由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或辦事處一對(duì)一地與涉及農(nóng)戶談判。村委會(huì)在這里名義上是農(nóng)民集體利益的代表，但因村委會(huì)的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，加之，一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或辦事處仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，所以，在實(shí)際中，村委會(huì)經(jīng)常會(huì)遇到其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或辦事處的侵犯，使其權(quán)利發(fā)生缺失。集體土地流轉(zhuǎn)一旦按照一對(duì)一、單家獨(dú)戶的談判方式進(jìn)行，村委會(huì)的這種整體利益代表者的身份就缺失了。農(nóng)民，本來就是一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，如果整合在一起，弱弱聯(lián)合，相對(duì)實(shí)力就會(huì)增加，利益也會(huì)得到相應(yīng)的增加。然而，由辦事處一對(duì)一地進(jìn)行談判就等于把村民集體再次分割成個(gè)體農(nóng)戶，等于再次弱化了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的實(shí)力。談判說到底是以實(shí)力為基礎(chǔ)的。實(shí)力的弱化，農(nóng)民的權(quán)利必定受到踐踏。

三、集體土地流轉(zhuǎn)中集體角色的回歸

集體土地流轉(zhuǎn)涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會(huì)干部、村民三方利益，可以說牽一發(fā)而動(dòng)全身。要想歸正集體在土地流轉(zhuǎn)中的角色，也必須同時(shí)從以下三方面入手才能真正有效解決。

(一)政府管理調(diào)整下集體角色的復(fù)位。

由于地方政府、村委會(huì)習(xí)慣于代替農(nóng)民進(jìn)行決策，因此特別需要加強(qiáng)基層政府的責(zé)任意識(shí)，規(guī)范其權(quán)力，剝離政府部門在集體建設(shè)用地市場(chǎng)中獲取經(jīng)濟(jì)收益的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，用制度規(guī)范來對(duì)政府權(quán)力加以制約。應(yīng)完善我國(guó)的財(cái)政體制以解決地方政府的財(cái)政短缺，防止“以地生財(cái)”。政府在集體土地流轉(zhuǎn)中扮演的只是宏觀的制度政策設(shè)計(jì)者、土地供給安排者、農(nóng)村公共服務(wù)者、市場(chǎng)秩序監(jiān)管者、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)者而不是直接通過行政命令管理土地流轉(zhuǎn)“以地生財(cái)”、“以地升官”、壟斷供地、與民爭(zhēng)利的利益搶奪者。土地流轉(zhuǎn)的具體事宜應(yīng)該放手給村委會(huì)，讓村委會(huì)在國(guó)家政策指導(dǎo)下，充分發(fā)揮其自治的權(quán)力。

(二)農(nóng)民監(jiān)督促進(jìn)下集體角色的歸位。

土地是農(nóng)民最根本的利益，農(nóng)民有權(quán)利也有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行管理和有效監(jiān)督。加之，村委會(huì)成員難免因個(gè)人私利和地方鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的壓力而損害農(nóng)民利益，因此，高效可行的農(nóng)民監(jiān)督，促使集體角色回歸至農(nóng)民利益的代表者，是保障農(nóng)民利益的必要措施。監(jiān)督應(yīng)采取多種形式，比如定時(shí)或隨機(jī)地實(shí)施監(jiān)督、群體或個(gè)體的進(jìn)行監(jiān)督、主動(dòng)參與集體工作的監(jiān)督或集體按時(shí)向農(nóng)戶進(jìn)行匯報(bào)。監(jiān)督內(nèi)容也應(yīng)該是多方面的，主要有征地補(bǔ)償費(fèi)是否納入村集體財(cái)務(wù)并實(shí)行專項(xiàng)管理和監(jiān)督，村集體財(cái)務(wù)是否是民主理財(cái)、財(cái)務(wù)公開，支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)是否按規(guī)定在村集體和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配、被征地農(nóng)戶的權(quán)益是否得到保障，村集體經(jīng)濟(jì)組織所得的土地補(bǔ)償費(fèi)是否在管理和使用中存在違法違紀(jì)問題等。

(三)集體民主強(qiáng)化下集體角色的回歸。

要使集體土地流轉(zhuǎn)中集體角色真正回歸，做到以上兩點(diǎn)很重要，但這些都只是外因，內(nèi)因才是事物發(fā)展變化的根本決定因素，從集體自身民主建設(shè)入手更為重要。自律高于他律，但是自律也遠(yuǎn)遠(yuǎn)難于他律。要做到這一點(diǎn)，首先應(yīng)選舉村民中民主素質(zhì)高的村民當(dāng)選村委會(huì)成員。選舉要做到真正的村民自主選舉而不是老村長(zhǎng)扶植、內(nèi)定新村長(zhǎng)。其次，完善村委會(huì)的民主決策機(jī)制，建立健全決策規(guī)范與制度。在土地流轉(zhuǎn)中涉及流轉(zhuǎn)方式、征地補(bǔ)償、失地安置等重大問題由村委會(huì)全部成員一人一票投票決定。之后要向村民公開公示。再次，村委會(huì)成員還要定期進(jìn)行民主學(xué)習(xí)和土地流轉(zhuǎn)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷提高自己為村民服務(wù)的素質(zhì)和能力，真正成為農(nóng)民利益的代言人、維護(hù)者。

［1］韋云鳳．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益流失問題及保護(hù)對(duì)策［J］．生產(chǎn)力研究，2009，(17)．

［2］阮敏．現(xiàn)今意義的集體在土地流轉(zhuǎn)中的角色扮演［J/OL］．http://www．doc88．com/p －43970269135．html，2010 －9 －14．

［3］劉雙良．集體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色檢討與定位思考［J］．經(jīng)濟(jì)論壇，2010，(4)．

［3］黨國(guó)英．深化土地制度改革不可久拖不決［J］．國(guó)土資源，2008，(1)．

［4］李昌平．中國(guó)土地制度變遷與“三農(nóng)”興衰［J］．炎黃春秋，2007，(6)．