建立有中國(guó)特色違憲審查制度的理性思考

■郭淑紅

違憲審查制度是現(xiàn)代法治國(guó)家法律制度的重要組成部分，是憲法監(jiān)督的一種手段。本文闡述了違憲審查制度的重要性及其建立的迫切性，考查了當(dāng)今世界各國(guó)違憲審查制度，分析了我國(guó)現(xiàn)行違憲審查機(jī)制及其缺陷，提出建立以全國(guó)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的，以憲法委員會(huì)為主體和司法系統(tǒng)相配合的違憲審查運(yùn)行機(jī)制。

一、當(dāng)今世界違憲審查制度的一般考查

違憲審查是由特定國(guó)家機(jī)關(guān)審查某項(xiàng)立法或某種行為是否違憲并做出具有法律意義的裁決的行為，監(jiān)督憲法實(shí)施的一種手段。所謂違憲審查制度，就是根據(jù)憲法的規(guī)定，由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依法定程序進(jìn)行合憲性審查并做出是否違憲的裁決的制度。

當(dāng)今世界各國(guó)違憲審查制度設(shè)立的模式有三種：司法機(jī)關(guān)的審查模式、立法機(jī)關(guān)審查模式和專門機(jī)關(guān)審查模式。

（一）司法機(jī)關(guān)的審查模式

司法機(jī)關(guān)的審查模式指的就是由普通的司法機(jī)關(guān)在對(duì)民事、刑事、行政案件的審理過程中，就作為審理依據(jù)的法律，行政命令等是否違反憲法進(jìn)行審查的一種違憲審查模式。實(shí)行這種模式的國(guó)家以美國(guó)為典型代表。這種由普通法院來行使為此案審查權(quán)的審查模式具有很多優(yōu)點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：公民的基本權(quán)利受到侵犯后可以在各級(jí)法院得到及時(shí)和有效的救濟(jì)，而且在英美法系國(guó)家，司法獨(dú)立是的法院在一定程度上可以保證裁決的中立性，因而容易獲得國(guó)民的接受。

（二）立法機(jī)關(guān)的審查模式

立法機(jī)關(guān)審查模式，就是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)保障憲法實(shí)施的違憲審查制度。我國(guó)現(xiàn)行的違憲審查制度屬于這種模式。以立法機(jī)關(guān)為主體的違憲審查模式以英國(guó)為代表。議會(huì)性憲法監(jiān)督模式最大的優(yōu)點(diǎn)是它的權(quán)威性。立法機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有立法權(quán)，在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中具有極高的地位，可以采取各種必要的法律措施，利用影響力和制約作用來保障憲法的貫徹實(shí)施。

（三）專門機(jī)關(guān)的審查模式

專門機(jī)關(guān)的審查模式是指通過專門設(shè)立的機(jī)關(guān)來行使違憲審查權(quán)的一種審查模式。在設(shè)立了憲法法院和憲法委員會(huì)的專門行使違憲審查權(quán)的機(jī)構(gòu)的國(guó)家，兼具了議會(huì)和司法型違憲審查制度的優(yōu)點(diǎn)，且違憲審查有一個(gè)機(jī)關(guān)行使，保證了違憲審查權(quán)的統(tǒng)一，更有利于保護(hù)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)違憲審查制度的缺陷

我國(guó)憲法確立了我國(guó)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的模式，即立法機(jī)關(guān)審查模式。憲法第67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施?！度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》第37條規(guī)定，各專門委員會(huì)在監(jiān)督憲法實(shí)施的過程中發(fā)揮具體作用，主要審議全國(guó)人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，各部委的命令、指示和規(guī)章，省級(jí)人大的地方性法規(guī)、決定，以及省級(jí)政府的規(guī)章、決定和命令并提出報(bào)告。這樣，我國(guó)的違憲審查制度就是指由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)的制度。

從法律監(jiān)督機(jī)理上講，僅以最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為我國(guó)監(jiān)督憲法的機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督的目的。因?yàn)閼椃ūO(jiān)督的主要方面是對(duì)立法的合憲性審查，以防止立法的違憲。全國(guó)人大及其常委會(huì)既是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，同時(shí)又是我國(guó)立法合憲性的審查機(jī)關(guān)，這實(shí)際上是一種自我監(jiān)督，而理論和實(shí)踐均表明，自我監(jiān)督往往等于沒有監(jiān)督。由此可以看出，憲法在規(guī)范違憲審查制度方面存在諸多不完善的地方，使得憲法在此方面的規(guī)定形同虛設(shè)，違憲的事件和行為越來越多，卻得不到及時(shí)、有效的審查和糾正。我國(guó)違憲審查制度主要存在以下不完善的地方：

1.缺乏專門的違憲審查組織機(jī)構(gòu)。憲法規(guī)定由全國(guó)人大和人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施。但是兩者都非常設(shè)機(jī)構(gòu)，議程及立法任務(wù)相當(dāng)繁重，根本無暇顧及憲法監(jiān)督。同時(shí)代表的素質(zhì)又難以適應(yīng)憲法監(jiān)督工作的專業(yè)性、技術(shù)性較高的要求。表面上看，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施是最具權(quán)威的監(jiān)督模式。但是由于沒有專門的違憲審查機(jī)構(gòu)，人大監(jiān)督制度缺乏可操作性。

2.缺乏違憲審查的專門程序。在憲法法院、憲法委員會(huì)審查制下，各國(guó)相應(yīng)地建立了具體的實(shí)施違憲審查的程序。在司法審查制下，普通法院在審案中也附帶地實(shí)施違憲審查，即按照司法程序進(jìn)行違憲審查。立法機(jī)關(guān)審查制下，立法機(jī)關(guān)按照立法程序進(jìn)行審查。但是違憲審查與立法存在很大的差異，完全依照立法程序進(jìn)行違憲審查，使違憲審查的啟動(dòng)、基本原則、審查及具體決定的內(nèi)容等，實(shí)際上存在空白。

3.違憲審查范圍狹隘?！读⒎ǚā返?0條所明確的違憲、違法審查的對(duì)象僅僅是“同憲法或法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”，而法律、規(guī)章、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章則勿需進(jìn)行違憲違法審查。實(shí)際上，作為憲法的下位法的法律和作為法律下位法的規(guī)章、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章也是有違憲、違法可能的。

4.違憲審查主體不明確。我國(guó)憲法第62、67條規(guī)定全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)，憲法第99條規(guī)定，地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)都必須在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法的實(shí)施。憲法還同時(shí)規(guī)定：國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民代表大會(huì)、縣級(jí)以上的各級(jí)人民政府都有不同程度的憲法監(jiān)督權(quán)。如國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部委發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，并有權(quán)改變或撤銷地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定。這些規(guī)定必然導(dǎo)致權(quán)限劃分不清和管轄沖突。

三、建立健全我國(guó)新型違憲審查制度

我國(guó)采用的立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制，即最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)）監(jiān)督模式。近年來憲法學(xué)界的很多學(xué)者都對(duì)在我國(guó)如何建立有效的違憲審查制度提出了自己的設(shè)想。一些學(xué)者提出采用美國(guó)模式，由司法機(jī)關(guān)作為違憲審查的主體。但我國(guó)不是實(shí)行三權(quán)分立的國(guó)家，法院只是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組建的審判機(jī)關(guān)，本身就要受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此缺乏履行這一憲法監(jiān)督重大職責(zé)的法律地位和權(quán)威。還有人提倡采用憲法法院制度。但由于我國(guó)現(xiàn)行政治體制的協(xié)調(diào)問題不好解決。例如，其法律地位給予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系問題。目前還缺乏實(shí)行這種制度的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，建立以全國(guó)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的，以憲法委員會(huì)為主體和司法系統(tǒng)相配合的，采用事前事后相結(jié)合的審查方式的違憲審查運(yùn)行機(jī)制是我們較為現(xiàn)實(shí)的一種選擇。

第一，在全國(guó)人民代表大會(huì)之下，設(shè)置憲法委員會(huì)，以專司違憲審查職責(zé)。把違憲審查職能從現(xiàn)有的人大常委會(huì)中分離出去，賦予憲法委員會(huì)憲法解釋、爭(zhēng)議裁決和違憲審查意見報(bào)告權(quán)。憲法委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)。設(shè)置憲法委員會(huì)，可以克服我國(guó)違憲審查沒有專門受理機(jī)構(gòu)的缺陷，也好啟動(dòng)審查程序。這樣做，不改變我國(guó)人民代表大會(huì)的根本政治制度，加強(qiáng)違憲審查地位、職能和作用，反而有利于維護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)的最高權(quán)力地位，進(jìn)一步鞏固我國(guó)的國(guó)體和政體。對(duì)立法機(jī)關(guān)來講這也是建立依法行使權(quán)力的制約機(jī)制的有效辦法。

憲法委員會(huì)在組成和任期上，其成員由全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)提名，全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)家主席任命，并服從于憲法。憲法委員會(huì)實(shí)行任期制，委員可連選連任，同時(shí)也可以定期部分更換。為了保持憲法委員會(huì)委員獨(dú)立行使職權(quán)，明確規(guī)定憲法委員會(huì)不得兼職的范圍，在委員任職后，即不得同時(shí)兼任其他立法、行政、司法部門的工作人員或經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。憲法委員會(huì)委員的職務(wù)只有在全國(guó)人民代表大會(huì)上以及法律規(guī)定的情形下才能撤銷。

在審查方式和程序上，包括:①憲法委員會(huì)的審查方式，可采用事先審查和事后審查相結(jié)合的方式。事先審查主要適用于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，可由全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提出；事后審查則適用于所有法律和法規(guī)。②憲法委員會(huì)根據(jù)有關(guān)組織和人員的提議和申請(qǐng)，受理憲法爭(zhēng)議案件。有權(quán)提出憲法爭(zhēng)議案的有:全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)；全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議；1/10以上全國(guó)人大代表聯(lián)合提出；國(guó)務(wù)院；最高人民法院；最高人民檢察院；地方省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。在憲法委員會(huì)建立之初，個(gè)人不宜作為爭(zhēng)議提出的主體。③憲法委員會(huì)的決定可采取裁決和審查意見等形式，對(duì)立法草案和憲法咨詢可采取審查意見的形式；而對(duì)法律和其他規(guī)范性文件的合憲性爭(zhēng)議的審查結(jié)論則應(yīng)采用裁決的形式。

第二，確立人民法院和人民檢察院一定范圍的憲法司法適用權(quán)和違憲爭(zhēng)議案件的移送權(quán)。法院是受理訴訟的機(jī)關(guān)，也是根據(jù)司法程序依據(jù)法律進(jìn)行訴訟裁決的職能部門。人民法院和人民檢察院擔(dān)負(fù)的工作職能，在我國(guó)法制建設(shè)中處于舉足輕重的地位。司法體系是我國(guó)法制建設(shè)中一張有力的法網(wǎng)，在依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，他們具有不可替代和不可或缺的作用。全國(guó)人大憲法委員會(huì)的違憲審查也不可能是一個(gè)憲法訴訟的裁決機(jī)關(guān)，違憲審查除了需要非訴訟的事先的審查外，還有大量的違憲侵權(quán)訴訟需要通過司法途徑裁決，若幅原遼闊和人口眾多的我國(guó)，單靠憲法委員會(huì)來解決平常的憲法訴訟問題這是不現(xiàn)實(shí)的。這就需要充分利用我國(guó)的法律資源和現(xiàn)有的司法人才隊(duì)伍，確立他們一定范圍的憲法司法適用權(quán)和違憲爭(zhēng)議案件的移送權(quán)。

由此，當(dāng)法院、包括檢察院和行政機(jī)關(guān)在處理涉及民事、經(jīng)濟(jì)、行政法律的糾紛案件時(shí)，當(dāng)這些部門法律的規(guī)定，需要引用憲法的原則對(duì)其內(nèi)容加以確認(rèn)和說明時(shí)，可以同時(shí)引用憲法的條文作為依據(jù)。當(dāng)某一類的具體的社會(huì)關(guān)系已有憲法的原則規(guī)定，尚無相應(yīng)的法律、法規(guī)的具體化時(shí)，不能因?yàn)闆]有具體的立法而拒絕處理，而應(yīng)當(dāng)適用憲法的原則做出裁決，這對(duì)于建立完善違憲審查制度，推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，拉近憲法與老百姓的距離，提高公民的憲法意識(shí)都具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

中國(guó)有自己的社會(huì)政治制度和歷史文化傳統(tǒng)，在借鑒先進(jìn)國(guó)家建立違憲審查機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不能機(jī)械的照搬、照套當(dāng)今世界各國(guó)的現(xiàn)有模式。而應(yīng)該研究，如何把外國(guó)違憲審查制度及其成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情結(jié)合起來，走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義違憲審查道路。

[1]李步云.比較憲法學(xué)[M].北京:法律出版社，1998.

[2]張曉杰.建立我國(guó)違憲審查制度的思考[J].學(xué)術(shù)交流.2004(7).