公共消費(fèi)安全救助的法律困境與路徑分析

靳 艷

現(xiàn)代社會風(fēng)險度極高。突發(fā)性災(zāi)害事件無法避免，消費(fèi)領(lǐng)域問題頻發(fā)，特別在食品和醫(yī)藥行業(yè)，受害者人數(shù)眾多，具有較強(qiáng)的群體性和群發(fā)性。如 “大頭娃娃事件”，“齊二藥”事件，“三鹿奶粉”事件。可見，作為公共消費(fèi)安全問題破壞性更強(qiáng)，更應(yīng)引起我們的注意。本文在試圖分析我國公共消費(fèi)安全法制建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，就如何完善我國的救助體系做一些研究和思考。

一、公共消費(fèi)安全的界定與當(dāng)下的法制環(huán)境

（一）何為公共消費(fèi)安全

公共消費(fèi)安全：基于一個不法行為或者多個性質(zhì)相同或相近的事由，如瑕疵產(chǎn)品，給大量的消費(fèi)者造成的潛在的或現(xiàn)實(shí)的損害危險或結(jié)果。

這類事件的共同特點(diǎn)一是具有群體性特征，多數(shù)屬于消費(fèi)者個體的集合。二是具有偶發(fā)性，不定期性，突發(fā)性的特點(diǎn)。加之損害后果嚴(yán)重，甚至影響到社會公共利益，其救濟(jì)有急迫性。三是事件起因多是自然人或法人的侵權(quán)行為引起。

（二）公共消費(fèi)安全兼具私害與公害性

英美法系中，私害和公害是兩個相對應(yīng)的概念。二者最大的區(qū)別在于對他人可行使或可享受的權(quán)益造成妨礙的行為，如果只影響到個別人(3人以下)，并只侵害專屬其所有的權(quán)益，就稱為私害；反之就稱為公害。在大陸法系國家，私害通常指侵害私益，而公害則表現(xiàn)為侵害了公共利益。如“三鹿奶粉”事件，食用相關(guān)奶粉的30萬嬰幼兒是首當(dāng)其沖的受害者；由此產(chǎn)生的家庭與社會不穩(wěn)定的情緒已超出了私害范疇，呈現(xiàn)出公害的特征。

（三）有關(guān)公共消費(fèi)安全的法制環(huán)境

由于上述特征，決定了公共消費(fèi)安全問題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的問題，而且與侵權(quán)責(zé)任及賠償、社會救助與危機(jī)管理問題息息相關(guān)。

改革開放以來，我國相繼制定了一系列保障消費(fèi)者合法權(quán)益的法律法規(guī)。從1989年《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》誕生，到1993年《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的相繼出臺，1994年《廣告法》，1995年《食品衛(wèi)生法》正式實(shí)施。2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。2008年頒布了《食品召回管理規(guī)定》和《兒童玩具召回管理規(guī)定》， 2009年《食品安全法》通過。與此同時，2010年7月生效的《侵權(quán)責(zé)任法》則對一些公共消費(fèi)安全如醫(yī)療交通進(jìn)行了專項規(guī)定。但是如上法律更多關(guān)注了對損害的賠償，并未過多考慮救濟(jì)的速度與事件本身的應(yīng)急性，其救濟(jì)模式在應(yīng)對“三鹿奶粉”之類事件立刻暴露出捉襟見肘的“先天不足”。

二、侵權(quán)法框架下司法救濟(jì)的困境

公共消費(fèi)安全問題，在我國主要是依侵權(quán)行為法要求加害人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因?yàn)椋覈壳暗那謾?quán)法框架中，沒有專門針對公共消費(fèi)安全事件的法律規(guī)則。使受害人的救濟(jì)極易陷入困境。

（一）我國集團(tuán)訴訟的缺失無形中造成了受害人救濟(jì)成本畸高

公共消費(fèi)安全事件無疑屬于群體性糾紛，許多國家設(shè)置了集團(tuán)訴訟的方式來維護(hù)龐大受害人的利益。通過其特有的判決具有擴(kuò)張性的特點(diǎn)，使所有共同訴訟當(dāng)事人當(dāng)然地受到判決的約束，從而有效地節(jié)約了訴訟成本。目前我國民事訴訟制度中的代表人訴訟，與集團(tuán)訴訟表面相似，但本質(zhì)上是不同的。代表人訴訟只對登記權(quán)利人有效，其判決也不具有當(dāng)然的擴(kuò)張性，這種一對一的訴訟，在成本上有著難以突破的瓶頸：逐一立案、分開審理，無疑增加了訴訟成本，耗費(fèi)了時間、人力和財力。特別是如果損害利益不大，受害人往往傾向于選擇放棄索賠。

（二）侵權(quán)企業(yè)容易陷入破產(chǎn)導(dǎo)致受害人救濟(jì)落空

侵權(quán)法的重要功能之一就是彌補(bǔ)受害人損失，而公共消費(fèi)安全事件一般都造成重大的損害結(jié)果，企業(yè)面對巨額索賠極有可能陷入破產(chǎn)的境地。根據(jù)我國破產(chǎn)法的規(guī)定，遭受人身損害的受害者在企業(yè)破產(chǎn)清算時并沒有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，因此在有限的破產(chǎn)資產(chǎn)范圍內(nèi)并不能保證所有受害者都獲得賠償。三鹿集團(tuán)的破產(chǎn)，最終倒成就了它的“免賠”。

（三）司法救濟(jì)的滯后性，難以化解公共消費(fèi)安全事件的公共危機(jī)性

通過司法途徑向受害人提供損害彌補(bǔ)是一種事后的救濟(jì)方式，事后賠償時間的長短一般還要依據(jù)案件的復(fù)雜程度來定。而且受害人在侵權(quán)的構(gòu)成、因果關(guān)系的證明、損害的認(rèn)定等方面較一般案件困難，因此其訴訟往往耗時很長，這與事件處理的急迫性不協(xié)調(diào)。

三、公共消費(fèi)安全救助的必要性與路徑

還是以剛剛過去的三鹿奶粉事件為切入點(diǎn)，最后的賠償方案除給予現(xiàn)金賠償外，負(fù)有責(zé)任的企業(yè)還出資建立了患兒醫(yī)療賠償基金，并將納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的范疇。此賠償方案， 簡單而言一是政府對患兒免費(fèi)救治， 二是責(zé)任企業(yè)對患兒給予一次性賠償， 并建立醫(yī)療基金用于解決將來可能出現(xiàn)的相關(guān)病癥救治費(fèi)用。

表面看來此賠償方案面面俱到，但是法理上存在種種問題，首先類似問題是否存在一個統(tǒng)一的應(yīng)對機(jī)制， 而不是頭痛醫(yī)頭， 腳痛醫(yī)腳。另外，政府對患兒免費(fèi)救治缺乏法律依據(jù) 。 且不論此項公共財政支出是否越權(quán)，就算政府使用公共財政救治患兒， 實(shí)際上是用納稅人的錢為企業(yè)的侵權(quán)行為買單。大有以行政手段代替法律程序之虞。至于納入醫(yī)保之舉，更是用全體醫(yī)保人員的救命錢為責(zé)任企業(yè)買單。具體到責(zé)任企業(yè)的賠償標(biāo)準(zhǔn)更是缺乏法律依據(jù)。一次性賠償額度應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行論證，做到有理有據(jù)。責(zé)任企業(yè)在一次性賠償之后，是否就予以免責(zé)? 其免責(zé)依據(jù)何在? 以一次性賠償完全替代訴訟程序侵犯了公民的訴訟權(quán)利。醫(yī)療賠償基金的運(yùn)作缺乏制度支持。

（一）引入國家救助的必要性

1. 公共消費(fèi)安全問題的公共危機(jī)屬性亟須國家救助的介入。如上所述，僅僅在侵權(quán)行為法框架內(nèi)設(shè)置特別規(guī)則處理這類事件，已不能達(dá)到理想的效果。因此，要想盡快處理危機(jī)，并穩(wěn)定社會秩序，需要國家以更符合法律規(guī)則的身份去承擔(dān)責(zé)任彌補(bǔ)損害，而救助者的角色相對比較適合。

2. 《國家自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》為啟動公共消費(fèi)安全救助預(yù)設(shè)了法律依據(jù)。顧名思義，該預(yù)案是應(yīng)對突發(fā)重大自然災(zāi)害時的緊急救助體系和運(yùn)行機(jī)制。但在預(yù)案的啟動條件部分，規(guī)定了事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等其他突發(fā)公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉(zhuǎn)移安置或生活救助，視情況可以啟動預(yù)案。這些事件是公共消費(fèi)安全侵權(quán)事件的典型表現(xiàn)，可以說，預(yù)案對自然災(zāi)害救助作了擴(kuò)大解釋，從而使得這類事件的社會救助有了一定的法律依據(jù)。

（二）路徑分析

1. 西方國家的實(shí)踐借鑒

西方國家，從搖籃到墳?zāi)沟母＠麌依碚摰挠绊?，促使社會救助制度不斷發(fā)展，很大程度上彌補(bǔ)了侵權(quán)責(zé)任法在填補(bǔ)損害方面的不足。社會救助的主要形式是社會保險，除工傷事外，在事故領(lǐng)域也推行社會保險，以適當(dāng)替代侵權(quán)責(zé)任。這種模式的產(chǎn)生首先是以侵權(quán)法功能的轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)，在此基礎(chǔ)上逐漸形成了侵權(quán)損害賠償、責(zé)任保險、社會救助三種救濟(jì)機(jī)制并存的多元化救濟(jì)機(jī)制。

2. 我國的模式選擇建議

面對非故意的事故損害賠償，我們需要建立什么樣的多元化救助機(jī)制？眾所周知，我國現(xiàn)階段在侵權(quán)損害救濟(jì)方面基本上采取了侵權(quán)賠償責(zé)任主導(dǎo)的多元模式，大量的侵權(quán)損害主要是通過侵權(quán)訴訟加以解決的。其實(shí)，今后應(yīng)當(dāng)逐漸建立侵權(quán)賠償責(zé)任與保險賠償、 社會救助平行救濟(jì)的模式。 以彌補(bǔ)前者造成的加害人賠償能力的限制及救濟(jì)程序復(fù)雜等瓶頸問題。

3. 初步實(shí)施方案設(shè)想

既然國家以社會救助者的角色介入，那么，其運(yùn)作途徑應(yīng)以納入國家應(yīng)急救助系統(tǒng)為宜。目前當(dāng)務(wù)之急是完善我國應(yīng)急救助法律制度來實(shí)現(xiàn)，特別是納入人為因素的損害。此外，重點(diǎn)擴(kuò)大對危機(jī)的認(rèn)定范圍，拓展救助對象。救助對象應(yīng)以引發(fā)公共危機(jī)的侵權(quán)事件為限，不能僅考慮受害規(guī)模的大小。救助范圍以人身損害為限。在補(bǔ)償數(shù)額上，國家承擔(dān)有限的定額責(zé)任，而不是全額賠償責(zé)任。