拉美國家城市化教訓(xùn)及其啟示

□文/段瑞君

20世紀(jì)初，拉美國家城市化發(fā)展還很緩慢，城市（2萬人以上）人口超過10%的國家只有阿根廷、智利、烏拉圭和古巴，20世紀(jì)二十年代拉美國家開始了城市化進程，到1950年拉美國家城市化率已經(jīng)超過40%，20世紀(jì)五十年代之后，城市化進程開始加速。1950～1975年，每年城市人口增長率為4.14%，同期歐洲國家為1.86%，美國為1.98%。1975～2000年，拉美國家的城市人口增長率為2.76%，同期歐洲國家為0.68%，美國為1.32%。1950～2000年，拉美國家的城市人口增長了5倍，從7，000萬增加到3.93億，2003年拉美國家的城市化率達到76.8%，城市化率已經(jīng)超過歐洲國家，并且接近美國水平，預(yù)計2025年，拉美國家的城市化水平將達到85%。雖然拉美國家具有較高的城市化水平，但拉美國家的城市化是與經(jīng)濟發(fā)展水平相脫節(jié)的，表現(xiàn)為“過度城市化”。在城市化過程中也出現(xiàn)了城市人口急劇膨脹，首位城市畸形發(fā)展，以及城市中的貧困失業(yè)等問題。本文通過對拉美國家城市化過程中問題的研究，力求為我國的城市化建設(shè)提供一定的參考價值。

一、拉美國家城市化的教訓(xùn)

（一）城市化與工業(yè)化發(fā)展相脫節(jié)。在拉美國家的城市化進程中，工業(yè)化對城市化的促進作用并不像歐美發(fā)達國家那樣同步推進，而是非常有限。例如，1940～1950年巴西平均城市化率為48%，同期工業(yè)部門就業(yè)比例為12.5%；1950～1960年巴西城市化率幾乎每年增加6%，而工業(yè)部門就業(yè)增長僅為2.8%；1960年巴西、阿根廷、墨西哥、智利的城市人口比例分別為56%、74%、51%、68%，工業(yè)部門的就業(yè)比例為15%、36%、20%、20%；進入八十年代和九十年代，上述四個國家的城市化率都已經(jīng)達到70%和80%以上的水平，而工業(yè)部門的就業(yè)比例仍然維持在20%和30%左右，拉美其他國家同樣也出現(xiàn)了類似的現(xiàn)象?？梢姡绹业墓I(yè)化對城市化的促進非常有限。（表1）

表1 拉美四國的城市人口比例和工業(yè)就業(yè)比例

拉美國家之所以出現(xiàn)高度城市化進程，主要原因并不是工業(yè)化的推進，而在于拉美國家的土地政策。拉美國家獨立之后，實行私人所有制的土地急劇擴大，在20世紀(jì)初的墨西哥，95%的農(nóng)民無地可種，而不到200個的大莊園主卻擁有全國1/4的土地。在厄瓜多爾，1954年擁有100公頃以上土地的農(nóng)場（占全國農(nóng)場的2.2%）控制了64.4%的土地，而為數(shù)眾多的小農(nóng)場（占73.1%）僅擁有農(nóng)場用地的7.2%。1973年哥斯達黎加承租農(nóng)場僅占5%，但是，擁有500公頃土地以上的農(nóng)場（占總數(shù)的1%）占用了農(nóng)產(chǎn)用地的40%。就整個拉美地區(qū)而言，在第一次世界大戰(zhàn)前后，約占農(nóng)戶1.5%的大地主，擁有全部耕地面積的50%以上。正是由于不公正的土地分配政策，使無地農(nóng)戶、無業(yè)貧民的數(shù)量不斷增加，在1950～1975年期間，拉美國家有4，000萬農(nóng)村人口（相當(dāng)于同期農(nóng)村人口自然增長總量的一半）流入城市謀生。

（二）首位城市的過度膨脹。1950～1980年拉美國家經(jīng)歷了城市化的加速期，百萬人口的大城市由7個增加到48個，某些拉美國家的首位城市也發(fā)展到超級程度，墨西哥城的人口達到1，400萬，成為世界城市人口最多的城市，巴西的圣保羅、阿根廷的布宜諾斯艾利斯在八十年代人口也超過了1，000萬。從表2可以看到，一些拉美國家的首位城市占總?cè)丝诤统鞘腥丝诘谋壤挤浅８撸?970～1990年布宜諾斯艾利斯、利馬、圣地亞哥占總?cè)丝诘谋壤荚?0%左右，其他城市也在20%～30%。一些拉美國家的首位城市指數(shù)也非常高，1970年阿根廷首都布宜諾斯艾利斯為4.03，海地首都太子港為4.12，墨西哥城為3.10，巴拿馬城為3.96，巴拉圭首都亞松森為6.01，秘魯首都利馬為5.32，烏拉圭首都蒙得維的亞為8.38，1980～1985年這些國家的首位城市指數(shù)雖然有所下降，但是都遠遠高于正常范圍。（表2）

拉美國家首位城市的過度膨脹存在很多問題。首先，由于大量的人口涌入城市，正規(guī)部門就業(yè)機會有限，造成大量失業(yè)人口，大量新移民在非正規(guī)部門就業(yè)，其平均收入甚至低于貧困線；其次，政府無力提供基本的生活與服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致貧困人口增加；第三，首位城市環(huán)境惡化問題嚴(yán)重，空氣污染嚴(yán)重，工業(yè)廢水廢氣不經(jīng)處理排入河流，嚴(yán)重威脅著人們的健康；第四，城市交通擁擠問題嚴(yán)重，由于首位城市中集中著大量的機動車輛，如智利的圣地亞哥高出全國平均水平70%，造成道路擁擠和堵塞日益突出；第五，犯罪猖獗，社會治安令人擔(dān)憂。由于失業(yè)和貧困，一些人專門靠犯罪謀生，因為對于他們來說，“要么靠暴力或犯罪手段活下去，要么就餓死”。

表2 首位城市占總?cè)丝诘谋壤?950～1990

（三）拉美國家的逆城市化。20世紀(jì)八十年代之后，與歐美發(fā)達國家有些類似，拉美國家也經(jīng)歷了“逆城市化”現(xiàn)象，許多大城市的人口也開始向城市外圍遷移，大城市的移民人數(shù)開始減少，首位城市占總?cè)丝诘谋戎叵陆?，并且中小城市人口的增長速度快于大城市。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，1980年與1970年相比，14個拉美國家中有12個國家首位城市指數(shù)有所下降，其中巴拉圭的亞松森首位城市指數(shù)變化最大，由6.01下降到3.48。從表2我們也可以看到，1990年與1970年相比，布宜諾斯艾利斯、墨西哥城、圣地亞哥等八個首位城市中有七個占總?cè)丝诘谋壤兴陆怠?964～1973年波哥達的人口增長率高出中小城市20%，但是1973～1985年，卻比中小城市低15%。六十年代圣地亞哥人口增長的一半來自移民，1982～1992年僅僅占到15%。1985～1990年墨西哥城的遷出人口達到30萬。

雖然拉美發(fā)展中國家在八十年代與歐美發(fā)達國家一樣經(jīng)歷了“逆城市化”現(xiàn)象，但是兩者存在本質(zhì)的不同。歐美國家的“逆城市化”主要在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的正常調(diào)整，而拉美國家的“逆城市化”則是由于大城市房屋價格的上升、貧困人口實際收入的下降和當(dāng)時政府的政策有關(guān)。在七十年代后期，拉美國家大城市的房屋價格普遍上升，例如波哥達每平方米房價在50～100美元之間，而郊區(qū)的房價僅5～10美元。在此期間貧困人口的實際收入?yún)s在下降，圣保羅產(chǎn)業(yè)工人的實際收入1986年與1970年相比，下降了15.9%，由于貧困人口在大城市難以生存，被迫向城市外圍遷移。另一方面，隨著城市流動人口的增加，棚戶區(qū)和貧民窟面積不斷擴大。例如，巴西的圣保羅，居住在貧民窟的城市人口比例1987年為9%，1993年上升到19%，一些大城市（如墨西哥城、里約熱內(nèi)盧、加拉加斯、利馬等）都被大片貧民窟包圍，政府為了根除大城市中的貧民窟，強迫窮人向城市外圍遷移?？梢?，拉美國家的“逆城市化”并不是經(jīng)濟正常發(fā)展的結(jié)果，而是經(jīng)濟扭曲的產(chǎn)物。

二、對我國城市化建設(shè)的啟示

（一）城市化要與工業(yè)化發(fā)展相協(xié)調(diào)。從拉美國家城市化的教訓(xùn)我們可以看到，城市化進程要與工業(yè)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，這也是一條符合經(jīng)濟規(guī)律的健康城市化道路。改革開放以后是我國城市化的快速發(fā)展階段，城市化水平從1978年的17.86%提高到2003年的40.53%，平均每年增長0.91%，其中，1995～2003年平均每年增長1.44%，遠遠高于改革開放前的平均每年增長0.23%的水平。由于評價標(biāo)準(zhǔn)不同，對于我國城市化與工業(yè)化比較是“過高”或“過低”還有爭論，但是不可否認(rèn)，目前很多地方都存在人為城市化現(xiàn)象，忽視城市化發(fā)展的基本規(guī)律，依靠行政力量強制推行城市化，例如一些地方政府制定了每年城市化率提高1.5%～1.9%的城市化目標(biāo)。還有一些城市大幅度擴大城區(qū)面積，甚至強迫農(nóng)民遷入城市。這種不顧經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，一味追求政績的人為城市化現(xiàn)象，是與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律相脫節(jié)的，有必要采取措施防治這種現(xiàn)象的蔓延。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展。拉美國家的高度城市化主要在于不公正的土地政策，使大量的失地農(nóng)民流入城市，造成了一種“虛假城市化”現(xiàn)象。目前，在我國的城市化建設(shè)中，也存在一些類似的問題，許多地方大搞開發(fā)區(qū)，形成了席卷全國的“開發(fā)區(qū)熱”，而1984～2003年間設(shè)立的7，000多個開發(fā)區(qū)中形成規(guī)模效益的開發(fā)區(qū)只有100多個，僅占1%多，大批失地農(nóng)民流入城市，轉(zhuǎn)化為城市流民。中國耕地面積銳減，“十五”期間中國耕地面積減少9，240萬畝，2007年末中國耕地面積為18.27億畝，以至于政府工作報告中都在強調(diào)到2010年末全國耕地面積要守住18億畝的紅線。中國的人均耕地面積僅有1.4畝，是世界平均水平的40%，許多地方的農(nóng)民已是無地可種?？梢?，在當(dāng)前中國的城市化建設(shè)，很大程度上是以耕地面積減少和大量失地和無地農(nóng)民涌入城市為代價的。因此，在城市化進程中，有必要對城鄉(xiāng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，防止耕地面積進一步減少和對農(nóng)民的利益進行合理的保護。

（三）防止大城市的畸形發(fā)展。拉美國家在城市化進程中，一些大城市（尤其是首位城市）過度膨脹，由此產(chǎn)生了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量惡化、失業(yè)貧困等所謂的“城市病”，不僅對城市的進一步發(fā)展，甚至對整個國家經(jīng)濟都產(chǎn)生了許多負(fù)面影響。近年來，我國許多地方盲目擴大城市規(guī)模，甚至有的地方搞城市大躍進，造成許多大城市過度膨脹。北京、上海、天津已經(jīng)成為人口過千萬的城市，一些省會城市的人口也接近千萬，許多大城市普遍存在交通堵塞、居住擁擠、居住環(huán)境質(zhì)量變差、綠地面積減少等類似拉美國家首位城市的現(xiàn)象。因此，對于大城市的發(fā)展有必要進行重新規(guī)劃，防止重蹈拉美國家的覆轍。目前，北京為了克服“城市病”，在“十一五”規(guī)劃中，鼓勵人口向新區(qū)遷移。上海為了緩解土地資源、城市交通、就業(yè)保障的壓力，也把郊區(qū)作為未來發(fā)展的主戰(zhàn)場。

（四）建立相應(yīng)的城市保障體系。在拉美國家的許多大城市里存在數(shù)量眾多的棚戶區(qū)和貧民窟，造成了“貧民窟包圍城市”景觀，一些拉美國家不是提供基本的生活和公共服務(wù)，而是采取了消除貧民窟計劃，迫使貧困人口遷到城市外圍，這也成為八十年代之后拉美國家“逆城市化”的重要原因。目前，我國城市流動人口的總數(shù)約為1.8億，在許多大城市都存在幾十萬到幾百萬不等的流動人口，例如，2003年北京的流動人口為409.5萬，上海、廣州也與北京類似。城市中流動人口的大量存在，使城市邊緣地帶出現(xiàn)了大批的“棚戶區(qū)”，這里不僅居住和衛(wèi)生條件惡劣，也是犯罪的多發(fā)地帶。對于這些邊緣地帶，政府不應(yīng)該像拉美國家那樣進行大規(guī)模的整治和清理，而是要對流動人口進行合理的引導(dǎo)和調(diào)控，建造廉租房，提供基本的社會保障，這樣才能有利于我國和諧社會的發(fā)展。

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