我國政府首席信息官制度的構(gòu)建

□文/莫亞之

所謂政府首席信息官（CIO），是全面負(fù)責(zé)本部門政府信息資源管理、開發(fā)、利用以及與信息技術(shù)應(yīng)用有關(guān)事宜的專職高官，處于決策層，具有組織協(xié)調(diào)和資源整合權(quán)力。為了加強(qiáng)政府信息資源管理，美國最早建立了政府首席信息官（CIO）制度。大大提升了電子政務(wù)建設(shè)的效率和效能。之后，世界發(fā)達(dá)國家紛紛建立首席信息官（CIO）制度。我國政府信息化建設(shè)正在向縱深發(fā)展的過程中，但是缺乏相應(yīng)的完善的管理制度，為了解決統(tǒng)一規(guī)劃、資源整合、協(xié)調(diào)發(fā)展等瓶頸問題，建立并逐步推行政府首席信息官（CIO）制度是我國電子政務(wù)改革的必然選擇。

一、我國政府首席信息官制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要分析

（一）深化政府機(jī)構(gòu)改革，推動電子政務(wù)深入發(fā)展的需要。我國自1999年實(shí)施“政府上網(wǎng)工程”以來，政府信息化獲得較大發(fā)展，各級各部門政府基本上都建立了自己的門戶網(wǎng)站，到2005年底總計已超過12，000個。而且，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)也形成了一定的規(guī)模。在新的形勢下，我國的電子政務(wù)建設(shè)在完成辦公自動化后，必然轉(zhuǎn)向縱深方向發(fā)展。政府各部門協(xié)同辦公、各類信息系統(tǒng)整合等更高層次發(fā)展成為迫切需要，以突出電子政務(wù)建設(shè)的效率和效能。應(yīng)用軟件開發(fā)、提高運(yùn)營服務(wù)能力、整合資源與業(yè)務(wù)流程等方面要加大投入的力度。在信息資源管理方面，要加強(qiáng)對政府公共信息資源管理，重點(diǎn)進(jìn)行政府公共信息資源的開發(fā)與利用。當(dāng)前，我國電子政務(wù)的建設(shè)已呈現(xiàn)出運(yùn)作模式市場化、運(yùn)行主體多元化項目管理專業(yè)化的特點(diǎn)方式。由此說明，我國的電子政務(wù)建設(shè)已進(jìn)入一個新的戰(zhàn)略管理階段，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)成為建設(shè)瓶頸。建立與新條件新要求相適應(yīng)的管理體制和管理模式成為迫切需要，建立首席信息官制度成為現(xiàn)實(shí)需要。

（二）建設(shè)政府信息化高素質(zhì)人才隊伍的必然選擇。我國電子政務(wù)建設(shè)和管理隊伍的人員構(gòu)成有以下幾個部分：一是各級政府信息化領(lǐng)導(dǎo)與決策機(jī)構(gòu)的人員；二是各級政府所屬各部門信息化建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的人員；三是各級政府及其所屬部門的信息化與電子政務(wù)建設(shè)項目的管理人員。當(dāng)前對這支隊伍中各部分人員的職責(zé)權(quán)限、素質(zhì)能力缺乏相應(yīng)的管理措施、管理體制，致使總體上人才隊伍素質(zhì)不高，能力不強(qiáng)，政府系統(tǒng)無法吸引高級信息化建設(shè)和管理人才，這與我國電子政務(wù)建設(shè)和管理需求是極不適應(yīng)的。如何培養(yǎng)和造就一支高素質(zhì)的人才隊伍，建立一套符合我國實(shí)際情況的人才管理與開發(fā)體系和制度，是政府信息化長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵。而政府首席信息官又是建設(shè)政府信息化人才隊伍的關(guān)鍵。所以，建立政府首席信息官制度是人才隊伍建設(shè)的切入點(diǎn)，具有基礎(chǔ)作用和引領(lǐng)作用。在我國，承擔(dān)著其他國家政府首席信息官的大部分職責(zé)的是各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)信息化主管部門的負(fù)責(zé)人。

但是，相對于我國推進(jìn)政府信息化建設(shè)的發(fā)展需要，與其他國家政府首席信息官制度相比較，我國的管理存在明顯不足。建立政府首席信息官制度必須著重考慮和解決以下幾個問題：一是各級政府及其所屬部門信息化主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人地位不高，權(quán)責(zé)不匹配；二是缺乏相應(yīng)法律法規(guī)依據(jù)，確定任職人員的權(quán)責(zé)、核心能力；三是錄用、考核管理制度缺位。

（三）加強(qiáng)政府信息資源管理開發(fā)利用的內(nèi)在要求。我國在政府信息資源管理方面取得了一定的成績，建立和完善了一批綜合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加快了政府信息資源的數(shù)字化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化、應(yīng)用集約化的進(jìn)程，為政府管理和決策提供了更為科學(xué)、快捷的信息支持。國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組于2005年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》規(guī)范了我國在這一領(lǐng)域的政府行為，使政務(wù)信息資源管理有了制度保證。但是，我國的政府信息資源管理還處于比較落后的狀態(tài)，缺乏對信息資源深層次的開發(fā)和利用。這突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是管理落后。目前我國對信息資源的管理主要沿用傳統(tǒng)模式，無法保障信息的完整性、真實(shí)性和及時性；二是缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)劃，政府信息資源壟斷、閑置問題嚴(yán)重；三是配套措施不到位，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，相關(guān)法律法規(guī)不完善，建設(shè)、維護(hù)資金投入不足等問題還大量存在。要解決以上這些問題，就必須建立政府首席信息官制度，在政府首席信息官的協(xié)調(diào)下對政府的信息資源進(jìn)行統(tǒng)一的、專業(yè)化的管理和開發(fā)利用，進(jìn)行政府信息的全方位管理。

二、可行性條件

隨著政府信息化建設(shè)的發(fā)展，我國對建立政府首席信息官制度的認(rèn)識正在逐步深化，有些地方或部門自行開始進(jìn)行實(shí)踐探索，這表明我國首席信息官制度建設(shè)的必要性和緊迫性。

（一）發(fā)達(dá)國家有成熟經(jīng)驗。從進(jìn)行首席信息官（CIO）制度建設(shè)實(shí)踐并明確政府首席信息官概念，政府首席信息官制度在發(fā)達(dá)國家經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)積累了比較成熟的經(jīng)驗，實(shí)踐證明，美國等發(fā)達(dá)國家政府首席信息官制度建設(shè)是成功的。具體表現(xiàn)在對政府首席信息官的主要職責(zé)、管理規(guī)定與模式、核心素質(zhì)和能力等的確立都有成功的經(jīng)驗。我國電子政務(wù)建設(shè)當(dāng)然要遵循普遍的發(fā)展規(guī)律，也會經(jīng)歷基本相同的發(fā)展路徑，遇到一些共同的問題，因此，可以借鑒外國已有經(jīng)驗，建立類似的管理制度、移植改造外國的管理方法。政府首席信息官制度是帶有普遍性的電子政務(wù)管理制度。發(fā)達(dá)國家的先行經(jīng)驗可以為我國提供有益的借鑒。

（二）企業(yè)首席信息官制度建設(shè)模式可供參考。21世紀(jì)是信息社會，信息時代提高了信息資源管理的戰(zhàn)略地位，企業(yè)對這一認(rèn)識是敏銳的，這一發(fā)展脈絡(luò)在企業(yè)界表現(xiàn)為首席信息官的誕生和發(fā)展。從世界范圍考查，企業(yè)首席信息官制度已經(jīng)成為非常普遍的制度形式，這一制度提高了企業(yè)效益和企業(yè)核心競爭力。據(jù)統(tǒng)計，目前世界500強(qiáng)企業(yè)大都建立了首席信息官制度，為適應(yīng)這一趨勢，我國越來越多的企業(yè)也建立了這一制度。企業(yè)首席信息官制度設(shè)立的效益及效能目的與政府首席信息官制度設(shè)立出發(fā)點(diǎn)有不少相似之處。由此可見，我國建立政府首席信息官制度亦有模式參考，可以充分吸收和借鑒企業(yè)首席信息官制度的建設(shè)模式。

（三）我國地方政府已經(jīng)開始了有益嘗試。我國一些地方政府為了解決電子政務(wù)發(fā)展的瓶頸，提升電子政務(wù)競爭力，開始嘗試建立首席信息官職位和相關(guān)制度。（表1）另外，還有一些地方政府對管理模式還進(jìn)行了探索，對建立政府信息化管理人員的管理模式改革主要在如下幾個方面：改革部門信息主管的薪酬體系，引進(jìn)市場化原則通過多種形式授予部門信息主管以一定特權(quán)，面向社會公開競聘錄用專業(yè)的IT人士擔(dān)任部門信息主管等等。這些試點(diǎn)工作不僅開展時間早，而且理念也較先進(jìn)。對于我國建立政府首席信息官制度是有益的嘗試和探索。

（四）在現(xiàn)有政府管理框架中可以找到現(xiàn)實(shí)依據(jù)。一是我國建立政府首席信息官制度體系，可以在已有架構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整、規(guī)范。由于我國目前的電子政務(wù)管理的組織架構(gòu)已經(jīng)初步具備規(guī)模，有比較完善的組織結(jié)構(gòu)，可以說已經(jīng)解決了組織架構(gòu)的問題；二是我國現(xiàn)行的人才資源管理與開發(fā)的制度體系預(yù)留了建立政府首席信息官制度的空間。分析如下：首先，在政府和非政府組織內(nèi)部設(shè)立首席信息官職位有制度依據(jù)，在實(shí)踐中是可行的。比如總會計師、總工程師、總經(jīng)濟(jì)師等職位，在我國的政府部門和非政府組織中，已經(jīng)有很成熟的管理實(shí)踐。無疑，政府首席信息官有與這些職位相同的屬性；其次，我國已經(jīng)建立了較為完善的公務(wù)員管理制度，這一制度可以作為我國建立政府首席信息官制度的制度基礎(chǔ)之一。按照《公務(wù)員法》規(guī)定，我國的公務(wù)員分為綜合管理、專業(yè)技術(shù)、行政執(zhí)法三大類。首席信息官專業(yè)性強(qiáng)，其制度選擇應(yīng)該考慮包括它的專業(yè)技術(shù)在內(nèi)的特征；再次，不論橫向還是縱向，在現(xiàn)行的管理體制中，都存在某些機(jī)構(gòu)或人員在具體業(yè)務(wù)管理上地位較高、權(quán)力較大的管理模式。這與當(dāng)前國外已有制度中首席信息官直屬高層次領(lǐng)導(dǎo)管理的做法是一致的。

三、建設(shè)我國政府首席信息官管理體制的構(gòu)想

我國建立政府首席信息官制度，首先要確定建設(shè)原則。一要立足于我國政府信息化建設(shè)發(fā)展的實(shí)際水平，考慮我國實(shí)際需要，不僅要解決實(shí)踐中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，還要考慮到政府信息化建設(shè)可持續(xù)性發(fā)展，具有一定的前瞻性；二要充分考慮到我國的政治與行政傳統(tǒng)，充分考慮改革中可能遇到的障礙，以現(xiàn)行的行政管理體制為基礎(chǔ)，從公共部門人力資源開發(fā)的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行系統(tǒng)考慮和整體布置；三要尊重一般規(guī)律，量力而行，適當(dāng)超前，少走彎路。

表1

（一）組織體系構(gòu)建。逐步整合現(xiàn)有的電子政務(wù)建設(shè)與管理機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的、層級分明的政府首席信息官的組織架構(gòu)，形成從中央到地方統(tǒng)一完整的系統(tǒng)，各級政府或政府部門的首席信息官要由本級主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。國家和省級信息化決策機(jī)構(gòu)是國家和地方政府信息化建設(shè)的最高決策機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)制定國家和本省的政府信息化發(fā)展戰(zhàn)略和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。各級信息化決策機(jī)構(gòu)下設(shè)首席信息官辦公室，其負(fù)責(zé)人為首席信息官。國務(wù)院各部委也建立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，并領(lǐng)導(dǎo)本系統(tǒng)下級政府部門組織機(jī)構(gòu)工作。

（二）責(zé)任關(guān)系確立。要使政府首席信息官管理體制高效運(yùn)行，必須使整個系統(tǒng)的責(zé)任關(guān)系清晰而有序。政府首席信息官的責(zé)任關(guān)系應(yīng)該是一個矩陣結(jié)構(gòu)。政府首席信息官的基本職責(zé)，除了對本級信息政策決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外，上下級政府的首席信息官、上下級政府所屬部門之間的首席信息官存在協(xié)調(diào)與指導(dǎo)關(guān)系，形成縱橫聯(lián)系的矩陣網(wǎng)絡(luò)。中央政府的首席信息官負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省級政府首席信息官的工作，并指導(dǎo)其工作，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)中央各部委首席信息官的工作；以此類推，省級首席信息官負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本省內(nèi)各市縣首席信息官的工作，領(lǐng)導(dǎo)省直各委辦局首席信息官的工作。同時，政府及其所屬部門的首席信息官向本級政府或本部門的行政首長負(fù)責(zé)。下級政府的首席信息官要向上級政府的首席信息官、下級政府部門的首席信息官要向上級部門的首席信息官匯報工作，從而構(gòu)成一個責(zé)任清晰、管理有序的高效系統(tǒng)。

（三）任職機(jī)制設(shè)計。政府首席信息官的選任除了應(yīng)該按各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選任規(guī)則選拔外，還要注意擴(kuò)大候選人范圍，真正面向社會公開選拔。為了促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須設(shè)計政府首席信息官的制度化交流管理。交流機(jī)制可以做以下設(shè)計：一是職位輪換制。人事隸屬關(guān)系不變的情況，一級政府各部門的首席信息官實(shí)行交互任職；在垂直管理系統(tǒng)，首席信息官的職位輪換應(yīng)該遵從現(xiàn)行的職位輪換規(guī)定；二是社會交流制。政府首席信息官與企事業(yè)單位的首席信息官之間應(yīng)建立資格互認(rèn)制度，實(shí)現(xiàn)職位交流。首席信息官任職輪轉(zhuǎn)的安排由本級政府或上級部門（在垂直管理系統(tǒng)）的首席信息官負(fù)責(zé)；三是聯(lián)席會議制。上級政府首席信息官定期召開由所管轄區(qū)域內(nèi)下一級政府首席信息官參加的聯(lián)席會議；四是委員會制。由中央、省、市三級政府的首席信息官定期召開由各部門首席信息官參加的委員會議，交流各部門電子政務(wù)發(fā)展的有關(guān)情況，就共同面臨的發(fā)展問題進(jìn)行探討，安排布置本級政府電子政務(wù)發(fā)展的相關(guān)事宜。

另外，政府首席信息官的組織地位、能力與素質(zhì)、職責(zé)；政府首席信息官的選拔任用、考核、培訓(xùn)、薪酬以及退出與職業(yè)發(fā)展等具體管理制度，都是建設(shè)我國政府首席信息官制度的基礎(chǔ)工作，需要進(jìn)一步研究。

[1]李志更等.我國政府首席信息官制度建設(shè)現(xiàn)狀分析[J].電子政務(wù)，2007，4.

[2]楊寅等.我國政府信息資源管理的現(xiàn)狀及完善[J].行政法學(xué)研究，2006，4.

[3]吳江等.我國政府首席信息官制度建設(shè)構(gòu)想[J].電子政務(wù)，2007，4.