轉(zhuǎn)型升級社會政策，統(tǒng)籌解決人口問題

文/孫常敏（上海市人口計生委副主任）

轉(zhuǎn)型升級社會政策，統(tǒng)籌解決人口問題

文/孫常敏（上海市人口計生委副主任）

面對當(dāng)今我國人口與發(fā)展的實(shí)際狀況，需要我們考慮的是：一是現(xiàn)行的一系列社會政策需要轉(zhuǎn)型升級，二是全國范圍內(nèi)的人口政策需要進(jìn)一步完善。

今天的中國愈來愈融入了國際社會，中國的問題必須放大到全球的視野來觀察。尤其是中國現(xiàn)今的人口問題和未來的發(fā)展，更需要看清世界，才能領(lǐng)悟到我們自己問題的重要性。

從國際社會層面看，很多國家，特別是許多發(fā)達(dá)國家在解決人口與發(fā)展問題的過程中，都適時適度地推行了各種社會公共政策，而且這些政策都非常及時有效。為什么呢？因?yàn)槿丝趩栴}是一個綜合性的社會問題，它涉及社會的方方面面，有社會經(jīng)濟(jì)的問題，勞動就業(yè)、家庭、教育、衛(wèi)生和養(yǎng)老等等問題。就人口學(xué)本身而言，它也是一門邊緣性和綜合性特征非常明顯的學(xué)科，涉及社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等等。

因此，當(dāng)一個國家要面臨去解決人口問題的時候，它必須考慮到解決人口問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須動員政府的各職能部門進(jìn)行綜合治理，而且必須由最高領(lǐng)導(dǎo)或者說地方的一把手親自調(diào)動各部門力量來配置好部門資源，政府各職能部門必須從實(shí)際出發(fā)，制定匹配的公共政策來參與人口問題的綜合治理。

解決我國人口問題的最佳途徑

要解決我國的人口問題，要實(shí)現(xiàn)我國人口和社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展必須解決四大問題：一是必須樹立全新的人口計劃生育工作理念。人口學(xué)的轉(zhuǎn)變時代意味著，我們不能再用傳統(tǒng)的目光來看待今天的人口問題，我們也無法用傳統(tǒng)的價值觀來思考今天的人口問題，而且更加無法用傳統(tǒng)的方法和政策來解決今天的人口問題；二是繼續(xù)維持低生育水平，盡可能保持一個適度人口規(guī)模，怎么操作？就是要繼續(xù)改革創(chuàng)新現(xiàn)有的社會公共政策和運(yùn)行管理體制，使這些政策一環(huán)扣一環(huán)，互相銜接，互相依托，互相作用，成為解決我國人口問題的推動力，其中首先要重視家庭政策。家庭無論是過去還是現(xiàn)在，它將永遠(yuǎn)是一個國家或一個地區(qū)人口與發(fā)展問題的原動力；三是進(jìn)一步完善制度和體制建設(shè)，要統(tǒng)籌解決人口問題，應(yīng)該大力改進(jìn)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，要真正找到統(tǒng)籌解決人口問題的動力所在和力量所在；四是運(yùn)用社會政策，盡快消除和減小我國地區(qū)性和城鄉(xiāng)之間顯著的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，解決社會公平問題。我們一直在說傳統(tǒng)的工業(yè)化道路不公平，城市人享受了社會保障，享受九年義務(wù)教育，而農(nóng)民卻不能享受同等待遇，這就是社會不公平。因此新的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須考慮解決人口總量、動力、路徑和公平問題，實(shí)際上就是新的科學(xué)發(fā)展觀所提到的五個統(tǒng)籌問題。

人口問題同樣也是如此，當(dāng)我們?nèi)丝谝?guī)模過于龐大，增速過快的時候，推行計劃生育政策是非常及時有效的，但今天在許多城市區(qū)域內(nèi)長時期地出現(xiàn)人口自然變動的負(fù)增長，如上海自從1992年至今，每年的人口死亡人數(shù)都超過出生人數(shù)，同時人口老齡化趨勢明顯加速。有些地區(qū)的出生人口性別比異常升高，獨(dú)生子女困難家庭、特別是獨(dú)生子女傷殘死亡家庭數(shù)量不斷增多等。

面對這些社會狀況，我們能不能對現(xiàn)行的一些社會公共政策，包括人口政策和生育政策換個角度來思考，是否可以比較大膽地去探尋一些新的機(jī)制或者用一些新的理念和工作方法，從根本解決我國的人口總量和適度人口規(guī)模問題，解決提高人口總體素質(zhì)的問題？我們能不能首先在一些城市或地區(qū)開展一些試點(diǎn)工作？

基于上述問題，在科學(xué)發(fā)展觀的框架下，面對當(dāng)今我國人口與發(fā)展的實(shí)際狀況，需要我們考慮的是：一是現(xiàn)行的一系列社會政策需要轉(zhuǎn)型升級，二是全國范圍內(nèi)的人口政策需要進(jìn)一步完善。

社會公共政策的基本內(nèi)容

從廣義上看，社會公共政策是一個國家的政府、政黨以及其他組織為了實(shí)現(xiàn)其社會目標(biāo)而在各種社會事務(wù)方面制定的各種政策的總和。而對一個國家或一個地區(qū)的人口總量或者人口素質(zhì)進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)控，它主要取決于這個國家或地區(qū)政府如何根據(jù)本國或本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際狀況來制定符合客觀規(guī)律，與其發(fā)展基本相適應(yīng)的人口、社會和經(jīng)濟(jì)政策來予以調(diào)控人口的出生變動，遷移變動和死亡變動，從而對人口的總量規(guī)模和人口素質(zhì)實(shí)行綜合治理和調(diào)控。

大家知道，我們國家上世紀(jì)50年代的出生高峰，60年代的困難時期，70年代初的遷移和上山下鄉(xiāng)，80年代的改革開放，80年代末和90年代初開始的人口流動等等，特別是70年代末開始的計劃生育工作，這些社會狀況與我國政府在不同時期出臺的不同的社會、經(jīng)濟(jì)和人口的政策都有著最直接的作用和影響：具體而言，社會公共政策一般包括，社會保障政策、社會救助政策、婚姻家庭政策、文化教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、城市規(guī)劃與住房政策、人口政策、戶籍政策、生育政策、勞動就業(yè)政策、獎勵扶助政策等等。

由于社會政策涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，這里我們著重談?wù)撆c人口發(fā)展密切相關(guān)的諸如社會保險、社會救助、就業(yè)、住房、人口遷移和流動、社會保障以及計劃生育獎勵輔助等方面的社會政策。

社會保障政策：包括養(yǎng)老和醫(yī)療政策，都對人口未來發(fā)展帶來影響

社會救助政策：城市居民最低生活保障制度和醫(yī)療救助制度，這些制度政策對生育意愿轉(zhuǎn)變的作用，包括我們2010年出臺的農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度試點(diǎn)工作：從傳統(tǒng)的處罰多生政策向獎勵少生的政策轉(zhuǎn)變，昭示著中國的計劃生育政策更加尊重人權(quán)，更加體現(xiàn)著科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵——實(shí)現(xiàn)生育意愿轉(zhuǎn)變的最有效途徑。

勞動就業(yè)政策:針對勞動力的供給方面采取的各種措施；推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)政策措施；對自謀職業(yè)、自我雇用的勞動力提供有關(guān)的優(yōu)惠政策——對人口年齡構(gòu)成變化的長期效應(yīng)。

住房政策：獨(dú)生子女獎勵政策出臺初期，獨(dú)生子女家庭能享受到優(yōu)惠。住房制度改革后原來對獨(dú)生子女家庭的各種優(yōu)惠政策難以落實(shí)——對降低生育率的直接動力。但是住房市場開放后，管理層明顯地淡化了這一政策。

家庭政策：家庭政策是世界各國為調(diào)節(jié)人口與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要社會政策之一，它在對家庭成員的生育指導(dǎo)，如養(yǎng)育成本、生育間隔、夫婦生殖健康、孩子教育、成年人職業(yè)培訓(xùn)以及家庭生活等諸多方面產(chǎn)生直接效果。

生育政策：要構(gòu)建完美的中國式家庭，就需要生育政策的介入。我們傳統(tǒng)意義上出臺的計劃生育“一孩”政策實(shí)行了30多年不變。我們在30年的改革開放過程中，什么政策都在不斷地變革發(fā)展，唯獨(dú)這項(xiàng)政策長期不變，堅(jiān)決不變。理由是：一、中國的人口基數(shù)大，總量規(guī)模大；二、我們是發(fā)展中國家，資源短缺，經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)

戶籍政策：傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)與現(xiàn)實(shí)的改革。

人口流動與遷移的政策：從2000年開始，國家關(guān)于農(nóng)村勞動力就業(yè)的政策發(fā)生了一些積極的變化。

從上述人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程的情況看，與人口發(fā)展配套出臺的系列社會政策看，它們對我國的人口發(fā)展和人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程都發(fā)揮了積極作用。但從某些層面上分析，它們也同時出現(xiàn)了一些負(fù)面效應(yīng)，如人口性別比異常升高、人口老齡化問題、城市農(nóng)民工及其子女教育等等一系列社會問題。這其中一方面原因是我國在人口與發(fā)展上的社會機(jī)制問題，但另一個不能讓我們忽視的現(xiàn)象是：人口與發(fā)展在各個歷史時期的變動情況，它從一個側(cè)面反映出我國與人口發(fā)展相配套的社會經(jīng)濟(jì)政策，特別是人口政策的周期性變動及其特點(diǎn)。

許多國際著名學(xué)者，如美國人艾克斯坦很早就發(fā)現(xiàn)中國存在著“政策周期”現(xiàn)象，他認(rèn)為中國的政策周期根源于中國的決策機(jī)構(gòu)和價值系統(tǒng)?？死苏J(rèn)為，中國領(lǐng)導(dǎo)人的政策框架時間是不斷變小的。在20世紀(jì)80年代初，一個計劃延續(xù)2-3年的時間，然后作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改進(jìn)；在80年代中期，則縮減到一年時間；到了80年代末，就變成一個季度了。鄭竹圓分析了1953-1981年我國的經(jīng)濟(jì)策略，發(fā)現(xiàn)在這30年的時間里，幾乎沒有一個經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略能夠延續(xù)6年以上。老百姓也曉得中國存在政策周期，“黨的政策像月亮，初一十五不一樣”，這種形象的說法，反映了老百姓對政策易變性和周期性的普遍看法。

然而，一個很奇怪的現(xiàn)象是：我們在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中制定的政策，它們的變革周期在不斷縮短。比如股市、房地產(chǎn)、利稅、衛(wèi)生、醫(yī)保和教育等方面的政策經(jīng)常在變化，而且變得很快，唯獨(dú)計劃生育政策30年基本不變，這是為什么呢？一是那些政策受市場經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)，反過來它們必須迎合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計劃生育政策是全計劃時代的產(chǎn)物，加上它的邊緣性特征，再說一個最充分的理由是中國人口基數(shù)大，生育必須被控制在計劃之中。

我們應(yīng)該看到，我國人口增長的“三低”現(xiàn)象是在“兩個不均衡”的情況下出現(xiàn)的，人口出生率出現(xiàn)嚴(yán)重不均衡，這需要引起我們的重視。一是城鄉(xiāng)嚴(yán)重不均衡，城鎮(zhèn)人口出生率較農(nóng)村低。如今，城市居民大多能做到一對夫婦只生一個孩子，而在農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)農(nóng)村，一對夫婦違規(guī)生三胎、四胎的現(xiàn)象極其普遍。二是東西部嚴(yán)重不均衡，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的人口出生率較西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)低。人口問題，不單單是控制人口增長，更重要的是提高人口素質(zhì)。二者相輔相成，難分輕重。如果城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口增長步伐放慢，而農(nóng)村和落后地區(qū)人口的增長速度過快，勢必會引發(fā)新的社會問題。

當(dāng)前和今后一個時期我們面臨的突出矛盾和問題是：總?cè)丝?、勞動年齡人口、老年人口、流動人口的問題，且相互疊加，人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布問題交織，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌時期不穩(wěn)定因素增多，人口與發(fā)展問題更趨復(fù)雜。目前最突出的問題首先是人口老齡化，其次是出生性別比問題，第三是城市大量農(nóng)民工集聚。因此，要實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)更加艱巨。

關(guān)于當(dāng)前亟須解決的人口管理和人口政策的幾個核心問題

戰(zhàn)略是國家對一定歷史時期重大的和具有全局性任務(wù)的籌劃和指導(dǎo)，它具有全局性、長遠(yuǎn)性、前瞻性、穩(wěn)定性、平衡性和操作性等特征。人口戰(zhàn)略是指國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要組成部分，是政府在影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大人口問題上給出的明確態(tài)度和預(yù)期目標(biāo)。制定人口發(fā)展戰(zhàn)略的目的在于幫助協(xié)調(diào)未來人口趨勢和經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展趨勢，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高生活質(zhì)量、增進(jìn)人權(quán)和基本自由的一種重要手段。

我國在上世紀(jì)末已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，新世紀(jì)我國人口發(fā)展進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。當(dāng)政府進(jìn)一步明確了我國“實(shí)現(xiàn)人口與社會經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的長期發(fā)展戰(zhàn)略后，我們就必須去關(guān)注改革傳統(tǒng)的各項(xiàng)社會公共政策，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

社會公共政策是指政府用來處理狹義的社會問題所采取的行動或行動規(guī)范，它以社會問題為對象，目的是解決社會問題，提高人民生活，增進(jìn)社會利益，謀求社會秩序平衡發(fā)展。雖然政府在制定政策時盡可能兼顧各個群體的利益，也力求照顧到弱勢人群的各方面需求，但要做到十全十美畢竟不太可能。因此，我們當(dāng)前的主要任務(wù)，就是要不斷改革和完善各項(xiàng)人口、社會和經(jīng)濟(jì)政策。要確保我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，我思考以下幾個不太成熟的建議，供大家批評討論：

第一，建議將現(xiàn)在的國家人口計生委更名為“國家人口與家庭計劃指導(dǎo)委員會。奧運(yùn)會以后，面對國家社會經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革開放，中國將越來越融入國際社會。為了樹立更加良好的國家對外形象，為了適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)及時考慮更名工作。未來的人口管理部門，從省市、直轄市來說，應(yīng)該設(shè)立人口登記管理處，人口統(tǒng)計處，計劃生育工作處，政策法規(guī)處等。人一生出來就到公安部門報到，這真有點(diǎn)不合時代的氣息。

第二，更名后的國家人口計生委應(yīng)當(dāng)具有更加具體的工作職能。更多更具體地?fù)?dān)負(fù)起人口管理和人口綜合調(diào)控的職能，到底如何統(tǒng)籌解決我國的人口問題?，F(xiàn)在的趨向是，說到統(tǒng)籌解決人口問題，人口計生委就與人口研究機(jī)構(gòu)搶飯吃，爭著立項(xiàng)搞課題。我們現(xiàn)在的問題是：政府職能部門應(yīng)該深入分析研究機(jī)構(gòu)完成的研究成果，并將研究結(jié)果運(yùn)用到制定政策和進(jìn)行決策的依據(jù)。

第三，建議決策層領(lǐng)導(dǎo)今后應(yīng)該讓各級領(lǐng)導(dǎo)的一把手分管人口計生部門，要迅速改變現(xiàn)在地方各級都是由什么分管領(lǐng)導(dǎo)來分管人口計生委。人口問題是一個社會系統(tǒng)工程，它涉及所有各個經(jīng)濟(jì)、社會和生活領(lǐng)域，從它的學(xué)科內(nèi)容來說，其邊緣性特征非常明確。中央提出要統(tǒng)籌解決人口問題，到目前為止，我們統(tǒng)籌了哪些問題？所以要統(tǒng)籌解決人口問題，必須要有一把手來動員各個政府職能部門。

第三，未來的人口計生工作要特別重視家庭問題。大家知道家庭是人類社會最古老的組織形式，也是社會最牢固的基石。對于這樣一個最重要的社會基層，人們的生活港灣，我們到目前為止卻沒有一個清晰的職能主管部門，沒有一個部門能夠制定一系列扶持家庭發(fā)展的公共政策。所以我覺得講計劃生育還不如強(qiáng)調(diào)家庭計劃指導(dǎo)，同樣提出更名也是出于這樣的考慮。

如何針對每個個案家庭和個人的社會經(jīng)濟(jì)狀況，指導(dǎo)構(gòu)建合理的家庭規(guī)模，是人口學(xué)轉(zhuǎn)變時代最緊迫的要求。長期的研究結(jié)果表明：要構(gòu)建一個完美的中國式家庭，一對夫婦最理想的子女?dāng)?shù)是擁有一個女孩和一個男孩，是一個四口之家。這個美好的愿望如何來實(shí)現(xiàn)呢？這就需要我們主管人口計生的部門來深入思考了。

我本人覺得，一旦我們經(jīng)過仔細(xì)研究和精心測算以后，全國范圍內(nèi)可以考慮逐步過渡到城市和農(nóng)村根據(jù)政策，一般可以生育兩胎的政策：一是每個家庭如果生育兩個孩子，這正好達(dá)到了人口學(xué)意義上的替代水平，并不會產(chǎn)生新的生育高峰，中國現(xiàn)在的人口巨大規(guī)模是上世紀(jì)50年代鼓勵生育政策造就的；二是計劃生育政策規(guī)定的雙方都是獨(dú)生子女的，他們結(jié)婚后可以生育兩胎的年齡段人口已經(jīng)大部分進(jìn)入婚育期，只要他們愿意就可以生育兩胎。第三是廣大城市地區(qū)，隨著養(yǎng)育成本的不斷提高，計劃生育工作的宣傳教育，人們的生育意愿已經(jīng)顯著下降，鼓勵生育兩孩對于部分年輕人而言沒有作用；第四是中國廣大農(nóng)村地區(qū)生育兩胎，甚至多胎的現(xiàn)象本來就普遍，現(xiàn)在的生育第一胎是女孩可以再生育，是一項(xiàng)非常消極的兩孩政策，它極大地刺激了人們?nèi)ト藶檫x擇性別的動機(jī)，這樣不但沒有控制生育，而且性別比問題日趨嚴(yán)重。第五，在全國范圍內(nèi)允許生育一男一女的兩孩政策，可以有效治理人口性別比問題，更加有利于實(shí)行計劃生育這一基本國策；第六，可以有效減緩我國人口老齡化的加速趨向；第七，更加有利于新時期人口計劃生育的全面展開，更加有利于開展家庭計劃指導(dǎo)，更加有利于構(gòu)建完美家庭，構(gòu)建和諧社會；第八是更加有利于中國人口政策和計劃生育工作在國際上的形象。大家看到本屆奧運(yùn)會，俄羅斯為什么體育實(shí)力下降？這跟它長期的人口負(fù)增長和人口老齡化密切相關(guān)的。

綜上所述，當(dāng)我們處在人口與發(fā)展的關(guān)鍵時刻，我們必須確立新的理念去思考現(xiàn)實(shí)問題，同時必須擯棄傳統(tǒng)的價值觀和不符合時代潮流的思維方式和落后的工作方式，大膽開拓，銳意進(jìn)取，讓中國特色社會主義的建設(shè)開創(chuàng)最加完美的可持續(xù)發(fā)展路徑。■