文/程新友
雙面城管
文/程新友
每一次,城管進(jìn)入輿論風(fēng)暴的中心,都給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)一陣劇痛。小販與城管之間的沖突是近些年來(lái)最為突出的社會(huì)矛盾之一,牽動(dòng)著整個(gè)社會(huì)的神經(jīng)。從2006年的崔英杰案到2011年的夏俊峰案,幾乎每一起與攤販有關(guān)的事件都會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),影響著人們社會(huì)情緒的悲喜沉浮。
伴隨著城市化進(jìn)程,城管在中國(guó)已經(jīng)存在多年。它已經(jīng)成為一個(gè)職能繁多、權(quán)力很大、在城市管理上為各地政府所倚重的部門(mén)。同時(shí),它也帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題,折射出既有社會(huì)管理模式上的危機(jī)。
為了解決這一系列問(wèn)題,上海擬立法規(guī)范城管執(zhí)法。2011年11月召開(kāi)的上海市人大常委會(huì)審議《上海市規(guī)范行使城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例(草案)》,規(guī)定上海市城管執(zhí)法人員須實(shí)行統(tǒng)一招錄制度,公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、擇優(yōu)錄取。經(jīng)法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)統(tǒng)一培訓(xùn)并合格的人員方可取得執(zhí)法證件,上崗執(zhí)法。
城管問(wèn)題很復(fù)雜,更多的是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前,從中央到地方正在推進(jìn)社會(huì)管理改革創(chuàng)新,在此時(shí)刻,從新的角度探討城管問(wèn)題,成為不可或缺的一環(huán)。
理性告訴人們,將憤怒的江水全部引向一個(gè)在政府眼里承擔(dān)了“臟活、累活和苦活”的城管身上,并不能從根本上解決問(wèn)題。
擺地?cái)偟娜讼矚g用“游擊戰(zhàn)”或“捉迷藏”來(lái)形容小販與城管的關(guān)系。追與跑、捉與藏的背后,有其各自的博弈邏輯與游戲規(guī)則。每天傍晚,尤其是周末,華東理工大學(xué)西門(mén)口,梅隴路口,這里市場(chǎng)繁榮,學(xué)生以及周?chē)^(qū)居民是鐵桿客戶(hù),人流量大,川流不息,熱鬧不已。多年下來(lái),城管和小販們都互相熟悉了,小販們一般都是做“夜宵”,從不趕早。兩個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)員分管這一片。據(jù)攤主小張介紹說(shuō):“這兩個(gè)城管員的性格和脾氣大家都已經(jīng)摸透,一個(gè)溫和,一個(gè)強(qiáng)硬,如果碰到溫和的值班,我們就會(huì)和他磨蹭,和他訴訴苦,他也就心一軟,睜只眼閉只眼了,但如果碰到那位強(qiáng)硬的,大家毫不猶豫,迅速收拾東西跑路。”“我們都很熟,大家
都懂規(guī)矩,哪個(gè)攤位是自己的,都很清楚,要是一個(gè)外來(lái)人擠進(jìn)來(lái)占位置,大家都會(huì)擠對(duì)他,把他趕走?!贝蠖鄶?shù)攤主擺攤是相對(duì)固定的,每天晚上同樣的人在同樣的位置上。
由于長(zhǎng)期的博弈,攤主和城管基本已經(jīng)找到相處之道,一般白天不許擺地?cái)?,每天在固定的時(shí)段(18:00—22:00),城管睜只眼閉只眼,基本視而不見(jiàn),只是維持秩序,不允許過(guò)多占用人行道,導(dǎo)致道路擁堵。其余時(shí)間,一般不允許擺地?cái)?,?dāng)然也有特殊的時(shí)候,如周末或者節(jié)假日,因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候,人流量大,生意也好。當(dāng)然,這時(shí)擺地?cái)傄踩菀自斐芍刃蚧靵y,因此城管也會(huì)加強(qiáng)巡邏,但是小販也會(huì)鍥而不舍。這種情況下,城管和小販打起了“游擊戰(zhàn)”:當(dāng)城管巡邏時(shí),放風(fēng)的小販會(huì)通知大家,大家馬上把物品收拾起來(lái),或站在路旁若無(wú)其事,或避其鋒芒,遁入周?chē)^(qū)內(nèi)躲藏;城管一走,大家又迅速回位,地?cái)傄粩[,“馬上開(kāi)張”。
當(dāng)然,博弈的雙方都不容易,城管每天都要巡邏,從早到晚,從周一到周日,休息時(shí)間少,工作辛苦,工資也不高,特別是有相當(dāng)部分是協(xié)管員,工資只有一兩千元,工作又累,“就這點(diǎn)工資,總不能叫我們一天到晚待在這兒?!币虼?,他們也會(huì)有放松的時(shí)候。
這個(gè)時(shí)候,賣(mài)花的、烤紅薯的、烤燒餅的、擺地?cái)偟?,抓住機(jī)會(huì),紛紛上街。如果遇到城管,他們則會(huì)說(shuō)“我不在這兒擺”,推著車(chē)子往前走。他們中,有放風(fēng)的,城管快到時(shí),會(huì)通知大家,大家馬上收拾好,等城管一走,大家又迅速“開(kāi)張”!
由于是固定的“流動(dòng)攤販”,他們大多會(huì)守規(guī)矩,遵守其中的“游戲規(guī)則”,如擺地?cái)偟?,只擺在較寬敞的角落,絕不占用人行道;賣(mài)燒餅的會(huì)自覺(jué)清理地上的垃圾等等。如果有人“不自覺(jué)”破壞了“游戲規(guī)則”,城管會(huì)“提醒”他們。如果他們不肯協(xié)助的話(huà),“沒(méi)有辦法,只能趕走”。
城管也理解攤主們的生存之艱,“做這一行的肯定是家庭很困難的啊,誰(shuí)愿意風(fēng)吹日曬地做這種小利潤(rùn)的生意呢,都是迫于生活的壓力。” “我們?cè)?,這些攤販不過(guò)來(lái),還算給我們面子。但他們?cè)诩依餃?zhǔn)備了一天,總要把東西賣(mài)掉的?!?/p>
知道自己下班得越晚,攤主們就出來(lái)越晚。因此,有的城管經(jīng)常會(huì)提前下班,下班前還和小販們打招呼,暗示自己下班回家了。
小攤販們一看到城管下班,馬上會(huì)拿起手機(jī)打電話(huà):“人走了,可以過(guò)來(lái)了?!瘪R上,成批的小販會(huì)迅速趕來(lái)占位。賣(mài)臭豆腐的、賣(mài)燒餅的、賣(mài)花的、賣(mài)羊肉串的、賣(mài)衣服的基本在15分鐘之內(nèi)全到了,熱鬧非凡。大家一邊打招呼,一邊擺開(kāi)東西,迅速行動(dòng)起來(lái)。
城管和小販,好像貓和老鼠,在長(zhǎng)期的博弈中,形成了“潛規(guī)則”,達(dá)成了默契:“你坐班,我們給你面子,不給你難堪;你下班,我們就過(guò)來(lái)了?!?/p>
毫無(wú)疑問(wèn),在現(xiàn)存的制度與社會(huì)環(huán)境下,這是城管和小販最理想的相處之道,他們相克相生,既矛盾又統(tǒng)一,達(dá)成“貓和老鼠的默契”。但是這種平衡需要邁向制度化、規(guī)范化與經(jīng)營(yíng)合法化。
“城管來(lái)啦!”頓時(shí)路邊的小攤主如驚弓之鳥(niǎo),推著車(chē)或卷起商品四散奔逃,穿著制服的城管隊(duì)員包抄追上,把商品打翻在地,把經(jīng)營(yíng)商品的小車(chē)或工具在與小攤主的爭(zhēng)搶中扔上城管的卡車(chē),然后開(kāi)車(chē)揚(yáng)長(zhǎng)而去,留下的是小販的哭喊和過(guò)路行人憤怒的眼神。這是21世紀(jì),中國(guó)很多城市中城管執(zhí)法的一幕!
在當(dāng)今社會(huì),城管和小販之間發(fā)生的矛盾層出不窮,在小販和社會(huì)公眾的眼中,城管猶如猛虎,讓人側(cè)目而視,敢怒不敢言。社會(huì)上屢屢發(fā)生城管執(zhí)法隊(duì)員打小販的新聞,撥動(dòng)著公眾那敏感的神經(jīng)。
當(dāng)2002年,城管制度在全國(guó)各地鋪開(kāi)時(shí),曾經(jīng)被學(xué)者們給予過(guò)高度評(píng)價(jià),認(rèn)為這是中國(guó)行政體制改革的一場(chǎng)巨變,是對(duì)管罰合一的行政執(zhí)法體制一次“切割式”顛覆,但不到十年時(shí)間,這種集中式執(zhí)法就走上了另一個(gè)極端。
在社會(huì)公眾的眼中,擁有300多項(xiàng)執(zhí)法權(quán)的城管成為無(wú)法無(wú)天的暴力事件制造者,頻頻在社會(huì)最底層的市井街頭展現(xiàn)。城管與小販持刀相向的新聞屢見(jiàn)報(bào)端。
城管在執(zhí)法中,屢屢暫扣小販的物品,雖然這符合執(zhí)法規(guī)范,但對(duì)于攤販來(lái)說(shuō),他們以此為生,不會(huì)允許城管暫扣物品,常常就會(huì)發(fā)生搶奪和肢體沖突。
對(duì)于小販這種社會(huì)底層群體來(lái)說(shuō),城管威脅到自己的生存底線,也因此難以文明和理性。到這個(gè)時(shí)候,暴力就成了最有效的手段,雖然它是非法的。矛盾如此尖銳,城管也只能恪守 “文明就不能執(zhí)法,執(zhí)法就不能文明”的準(zhǔn)則,很多時(shí)候,暴力不可避免,城管形象也大打折扣。
2009年,一本《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》的資料曝光,被稱(chēng)之為“城管執(zhí)法秘籍”。資料里面所充斥的暴力和如何對(duì)付小販的訓(xùn)誡讓人震驚。該書(shū)教導(dǎo)城管隊(duì)員如何做到“以暴制暴”時(shí)不留下把柄:注意要使相對(duì)人的臉上不見(jiàn)血,身上不見(jiàn)傷,周?chē)灰?jiàn)人,還應(yīng)以超短快捷的連環(huán)式動(dòng)作一次性做完,不留尾巴。一旦進(jìn)入實(shí)施,阻止動(dòng)作一定要干凈利落,不可遲疑,要將所有力量全部用上。該書(shū)還教導(dǎo)城管隊(duì)員要“意無(wú)雜念”,不要考慮自己會(huì)不會(huì)把相對(duì)人弄傷,此時(shí)應(yīng)達(dá)到忘我的狀態(tài)。
城管的暴力執(zhí)法與城管本身的地位和低下的素質(zhì)恐怕不無(wú)關(guān)系。在小販面前大打出手的城管,在政府行政系列中卻是地地道道的弱者,他們不屬于政府機(jī)構(gòu)系列,許多城管隊(duì)員是臨時(shí)工,素質(zhì)不高,工資偏低,因此,在執(zhí)法中,簡(jiǎn)單、浮躁和過(guò)激的行為就難以避免。
從根本上說(shuō),城管的暴力執(zhí)法和與小販的沖突,背后是中國(guó)城市化過(guò)程中城市管理秩序與部分弱勢(shì)群體生存法則的沖突。城市化過(guò)程中伴隨著大量的農(nóng)民進(jìn)城,工業(yè)化轉(zhuǎn)型導(dǎo)致部分工人下崗。這些弱勢(shì)群體要在城市尋求自己的生存之道,他們沒(méi)有知識(shí)和技能去打一份好工,也沒(méi)有資金去做一份小生意,只能在街上擺個(gè)小攤,做點(diǎn)小買(mǎi)賣(mài),通過(guò)這種方式來(lái)維持生存。而這又會(huì)對(duì)政府理想的城市秩序造成劇烈沖擊。
對(duì)于那些底層謀生者而言,他們不會(huì)關(guān)心城市美觀、市場(chǎng)秩序,更多的是基于生存的邏輯來(lái)考量問(wèn)題,也因此,雖然很多城市基于城市市容等原因,設(shè)立各種各樣的規(guī)則來(lái)限制、引導(dǎo)流動(dòng)攤販,但很多時(shí)候都陷入混亂的境地。規(guī)則解決不了問(wèn)題,打擊則只會(huì)帶來(lái)更多暴力,這注定了城管與小販只能在暴力中繼續(xù)存在,也注定城管會(huì)被小販和社會(huì)公眾貼上“強(qiáng)勢(shì)”的標(biāo)簽。
成文(化名)是上海徐匯區(qū)的一名城管執(zhí)法隊(duì)員,35歲,進(jìn)入城管隊(duì)伍工作五年,月工資2000多元,加上各種津貼、獎(jiǎng)金,平均每月4000多元。在上海,這種收入水平對(duì)于沒(méi)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的人來(lái)說(shuō)只能生存。
“此前我接觸過(guò)城管,當(dāng)時(shí)我很不喜歡城管,只記得他們會(huì)收管理費(fèi),覺(jué)得他們都是壞人。后來(lái)的印象都是從各類(lèi)媒體看到的,基本是負(fù)面印象,諸如暴力執(zhí)法、體制混亂等等。”
后來(lái),陰錯(cuò)陽(yáng)差,成文也進(jìn)入城管隊(duì)伍。在執(zhí)法工作中,他內(nèi)心經(jīng)常會(huì)掙扎,在查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)、擺攤設(shè)點(diǎn)等弱勢(shì)群體時(shí),內(nèi)心很糾結(jié),很同情小商販。他們查處小商販,一般都是有百姓舉報(bào),比如有群眾反映小販占道經(jīng)營(yíng)造成交通擁堵、影響周邊小區(qū)環(huán)境、因缺斤少兩和產(chǎn)品質(zhì)量,與顧客有糾紛這樣的事情,其他執(zhí)法包括重大活動(dòng)秩序保障、各部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。一般的日常巡查執(zhí)法對(duì)小商販主要以勸離為主。
在成文的眼中,城管和小販都是職業(yè)而已,大家都不希望沖突,每個(gè)人都希望微笑面對(duì)別人,也希望別人報(bào)以微笑。城管是一個(gè)集中行政處罰的單位,不同民眾的需求不一樣,對(duì)執(zhí)法相對(duì)人既是服務(wù)也是管理,當(dāng)需要好的環(huán)境時(shí),進(jìn)行管理勢(shì)必造成一部分人的利益損失,沖突在所難免。大家對(duì)這種沖突的憤怒,更多的是情緒宣泄,不是經(jīng)過(guò)理性觀察的結(jié)果,是以局部現(xiàn)象、個(gè)體行為進(jìn)行的情緒化表達(dá)。
“如今,整個(gè)社會(huì)同情和支持小販的氣氛越來(lái)越濃,社會(huì)輿論的支持使小販意識(shí)到‘?dāng)[攤有理’,越來(lái)越有勇氣對(duì)抗城管。其實(shí),我們也屬于弱勢(shì)群體??赡軙?huì)有人認(rèn)為,城管怎么會(huì)是弱勢(shì)群體呢?如果你們是弱勢(shì)群體,那小商小販豈不更是弱勢(shì)?其實(shí),每個(gè)人都選擇性地接受信息,每個(gè)人都認(rèn)為自己站在道德的制高點(diǎn)上,包括我自己也總是在同情弱者。既然中國(guó)有城管制度,我們作為一名城管執(zhí)法隊(duì)員,就不能不履行職責(zé)。比如,每天都會(huì)有市民投訴,反映某處攤販占道經(jīng)營(yíng),去查處要被很多人罵;不去,投訴的市民又說(shuō)我們不作為,這就是中國(guó)國(guó)情,矛盾總往下轉(zhuǎn)移,而在履職過(guò)程中,就必然要承受一些社會(huì)輿論壓力。另外,從經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、未來(lái)發(fā)展等各方面來(lái)說(shuō),我們都只能算窮人,比很多人都弱勢(shì)。我們的職業(yè)作息不規(guī)律,突發(fā)任務(wù)多,常常加班,而待遇極差;職業(yè)歧視更是讓這個(gè)群體在很多場(chǎng)合都抬不起頭。這種無(wú)力感經(jīng)常會(huì)有。其實(shí),每一個(gè)人都會(huì)想做好工作,都希望自己的工作服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大眾?!?/p>
在成文的眼中,城管和小販其實(shí)都是社會(huì)弱勢(shì)群體。城管如果是強(qiáng)勢(shì)群體,也不會(huì)忍受日曬雨淋、小販的白眼到處巡邏,誰(shuí)不想待在空調(diào)房里享受呢!
“雖然同屬弱勢(shì)群體,卻為了生存和壓力,有時(shí)不得不暴力相向,甚至有城管執(zhí)法隊(duì)員把對(duì)社會(huì)的不滿(mǎn)發(fā)泄在更弱勢(shì)的小販身上,這是我們最可悲之處!”成文深有感觸地說(shuō)。
2011年2月19日,胡錦濤總書(shū)記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上指出,社會(huì)管理要搞好,必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。而在2011年全國(guó)“兩會(huì)”上,溫家寶總理在作《政府工作報(bào)告》時(shí),也提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理,其中一個(gè)重要的方面就是發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。此后,關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理改革的信號(hào),在政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)中也不斷地以直接或間接的方式釋放出來(lái),成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。
城管體制的改革,就創(chuàng)新社會(huì)管理來(lái)說(shuō),成為不可或缺,而且急迫的一環(huán)。小販和城管都需要“解放”。理性告訴人們,將憤怒的江水全部引向一個(gè)在政府眼里承擔(dān)了“臟活、累活和苦活”的城管身上,并不能從根本上解決問(wèn)題。
攤販與城管之間的矛盾,之所以廣受社會(huì)關(guān)注,其中的原因在于:第一,沖突往往發(fā)生于日常生活之中和大眾的眼皮之下,具有最直接的視覺(jué)刺激和顯在性;第二,攤販往往是弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體,最容易得到人們的同情;第三,攤販與城管之間的矛盾最直接地折射了官民矛盾、弱勢(shì)階層與弱勢(shì)群體之間的矛盾。因此,城管與小販之間的矛盾是社會(huì)矛盾的綜合體現(xiàn),涉及城鄉(xiāng)不平等、地區(qū)不平衡,以及社會(huì)管理理念的差異,不應(yīng)該把矛頭都對(duì)準(zhǔn)城管。
事實(shí)上,真實(shí)的城管沒(méi)有人們想象的那么壞。城管形象的惡化有自身不當(dāng)行為的原因,也有大眾刻板印象和媒體放大的因素。但圍繞城管執(zhí)法所出現(xiàn)的民意、社會(huì)同情心的反彈等現(xiàn)象,值得決策者警醒,如何在維持秩序的同時(shí),也給民生開(kāi)辟出路,因?yàn)橹挥忻裆鉀Q了,社會(huì)才能真正地和諧有序。
劃出一塊區(qū)域免費(fèi)提供給小販,這也許是一個(gè)新的思路。一方面,對(duì)小販的“管理”,可以交給市場(chǎng)和社會(huì)組織,城管不必“在場(chǎng)”,從而消除小販生存權(quán)與政府對(duì)城市社會(huì)秩序的控制權(quán)的矛盾。從原則上說(shuō),只有社會(huì)組織和市場(chǎng)搞不定的事情,政府才應(yīng)該出面;另一方面,對(duì)小販的流動(dòng)性同樣要進(jìn)行容忍,承認(rèn)其謀生行為的合法性;再次,要提高城管執(zhí)法人員素質(zhì),提高準(zhǔn)入門(mén)檻,規(guī)范執(zhí)法程序,文明、公平、公正執(zhí)法。同時(shí),積極轉(zhuǎn)變城管職能,從以管理為主向以服務(wù)為主,從對(duì)“人”的管理變?yōu)閷?duì)“事”的服務(wù),比如提供衛(wèi)生配套。無(wú)論如何,城管提供的應(yīng)該是城市社會(huì)秩序形成和穩(wěn)固的基礎(chǔ)條件,而不是這個(gè)秩序本身。