論市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中公眾參與*

■閆海魏萍

市政公用事業(yè)是通過基礎(chǔ)設(shè)施為公眾提供普遍服務(wù)或產(chǎn)品的公共性行業(yè)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，市政公用事業(yè)具有壟斷性與公益性，公共服務(wù)的供給存在市場失靈，必須由政府提供，但是政府對市政公用事業(yè)獨占式經(jīng)營也易產(chǎn)生政府失靈的問題。從20世紀(jì)80年代開始，區(qū)分公共服務(wù)的 “供給”與 “生產(chǎn)”，引入市場機制，成為全球市政公用事業(yè)改革的重要內(nèi)容之一。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營推動私人部門提供服務(wù)，因順應(yīng)了新公共管理運動 （New Public Administration）的潮流得以勃興，也是契約性規(guī)制（Contractual Regulation）興起的縮影。在我國，市政公用事業(yè)領(lǐng)域是計劃經(jīng)濟的 “最后堡壘” 與市場經(jīng)濟的 “邊疆”。2002年建設(shè)部 《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》 （建城[2002]272號）明確提出， “加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，引入競爭機制，建立政府特許經(jīng)營制度，盡快形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的市政公用行業(yè)市場體系”。2004年建設(shè)部又頒布 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，依據(jù)該辦法，所謂公用事業(yè)特許經(jīng)營是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)的制度。但是，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營改革不是對政府責(zé)任的簡單 “卸載”，而是政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者和監(jiān)督者。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營已經(jīng)成為國際潮流，但是市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的民營化邏輯與市政公用事業(yè) “公共利益性”的特征之間始終存在一定的矛盾。這種矛盾性使市政公用事業(yè)特許經(jīng)營在某些情況下可能損害公共利益，并且由于市政公用事業(yè)在社會經(jīng)濟生活中的舉足輕重的地位，這些潛在風(fēng)險的后果將十分嚴(yán)重，因此過強化公眾參與機制防范和控制這些風(fēng)險是我國市政公用事業(yè)特許改革持續(xù)推進(jìn)的重要保障。

市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的公眾參與和公共利益保護(hù)

在市政公用事業(yè)領(lǐng)域，存在政府、經(jīng)營者和公眾多方利益主體，改革中涉及各方利益的重新界定和調(diào)整。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，一方面要求政府部門縮減管理邊界，放松或取消某些不良的規(guī)制，消除準(zhǔn)入壁壘，讓更多的民營企業(yè)進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，推動市政公用事業(yè)改革的順利進(jìn)行；另一方面在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的競爭壓力下，民營企業(yè)受利益的驅(qū)動，可能通過各種手段和途徑損害消費者的利益，并且產(chǎn)生諸多的消極外部性問題。這些都要求政府進(jìn)行良好的監(jiān)管，維護(hù)市政公用事業(yè)的公共用途，維護(hù)廣大人民的公共利益；同時政府部門保護(hù)必須維護(hù)合作方的民營企業(yè)的合法權(quán)益，營造良好的監(jiān)管環(huán)境和態(tài)度。如果民營企業(yè)不能獲得與其所負(fù)風(fēng)險相對應(yīng)的利潤，甚至其合理合法的要求都不能得到滿足的話，必會使民營企業(yè)望而卻步，而不愿投資市政公用事業(yè)開發(fā)建設(shè)。因此，政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管涉及到監(jiān)管機構(gòu)、消費者、企業(yè)之間直接的和間接的互動關(guān)系。直接互動關(guān)系通過公開聽證和規(guī)則制定過程在消費者和企業(yè)之間發(fā)生；間接互動關(guān)系則是指消費者和企業(yè)利益集團企圖通過立法、行政、司法等渠道影響管制決策的活動。

市政公用事業(yè)直接關(guān)系社會公眾生活成本及生活質(zhì)量，市政公用事業(yè)價格與質(zhì)量受到社會公眾的普遍關(guān)注。政府在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營之后應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起保證公眾利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害的職責(zé)，但是這種監(jiān)管也必須依托于公眾的積極參與才能完成。政府在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的決策中缺少與公眾的溝通，認(rèn)為只要政府決策的初衷是善意的，只要從長遠(yuǎn)和宏觀上看有利于公眾的根本利益，就不需要過多的民意溝通。事實上，這種忽略與公眾溝通、不對公眾解釋而一意孤行的決策，往往忽略了真正的民意。我們認(rèn)為，公眾參與的有效性不足，導(dǎo)致公共利益受到漠視，進(jìn)而造成市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的政府監(jiān)管的失敗。市政公用事業(yè)領(lǐng)域的博弈中，任何一方主體的缺少，都將導(dǎo)致其他方力量的失衡。僅憑政府一己之力，是很難對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營進(jìn)行有效監(jiān)管的。因此，必須構(gòu)建政府與公眾之間的合作伙伴關(guān)系，建立公眾參與制度，使公眾參與市政公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管的全過程。

市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的實施不僅要確保效率的提升，還要使特許經(jīng)營的成果得到最大程度的社會共享，這就不僅要求有政府的監(jiān)督，更為重要的是要有充分廣泛的公眾參與作保證。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的公眾參與在本質(zhì)上是通過公眾對監(jiān)管全過程的主動參與，更好地保證政府監(jiān)管行為的公平、公正與公開，使政府監(jiān)管能切實體現(xiàn)公眾利益的需要，確保市政公用事業(yè)的順利運行。公眾參與是協(xié)商民主理論的實現(xiàn)形式，是現(xiàn)代民主理論與實踐的重要內(nèi)容， “參與模式強調(diào)公眾的作用，并認(rèn)為他們的參與是監(jiān)督公共部門的最佳手段。”然而，在目前的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營實踐中，社會公眾的力量恰恰是被嚴(yán)重忽略的。市政公用事業(yè)監(jiān)管是一項異常復(fù)雜的活動，需要監(jiān)管者掌握充足的信息、具備良好的專業(yè)知識，就我國目前的行政機關(guān)而言，確實普遍存在監(jiān)管能力不足的問題。即便在價格規(guī)制中吸收了公眾的參與，但與價格決策關(guān)系最密切的消費者群體卻往往在價格聽證的過程中被邊緣化，其微弱力量根本無法阻止市政公用事業(yè)價格的上漲，以至于價格聽證會形同虛設(shè)，甚至蛻變?yōu)槟承┎环ɡ婕瘓F操縱民意的制度平臺。

到目前為止，我國尚未形成較為成熟的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與法律制度，立法現(xiàn)狀遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展的現(xiàn)實需要，甚至落后于其他發(fā)展中國家的立法水平。因此，我國有必要在總結(jié)我國近年來市政公用事業(yè)改革的實踐經(jīng)驗和學(xué)習(xí)國外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡早完善我國市政公用事業(yè)公眾參與制度立法。

市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中公眾參與和信息公開

像其他的權(quán)力運行模式一樣，市政公用事業(yè)政府監(jiān)管往往會逾越權(quán)力合理性的邊界，成為謀取私益的工具。目前，我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營運作過程中，往往只有政府與企業(yè)的身影，較少涉及作為主要用戶的社會公眾。公眾利益在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中被虛置，主要體現(xiàn)為公眾根本無從了解特許經(jīng)營的運作過程，更無法直接參與其中。由于市政公用事業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)的不可替代性，采取什么方式經(jīng)營市政公用事業(yè)，選擇什么樣的企業(yè)參與市政公用事業(yè)的經(jīng)營，作為消費者的社會公眾當(dāng)然有權(quán)知悉并通過合法渠道表達(dá)自己的利益訴求。作為組織者的政府，并沒有將特許經(jīng)營的意圖、方案向社會公眾予以公開并廣泛地聽取公眾的意見，并且在特許經(jīng)營協(xié)議簽訂之后大多也不向社會進(jìn)行公告。由于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的運作往往不為廣大公眾所知，產(chǎn)生了較多的政府與企業(yè)相互勾結(jié)導(dǎo)致公眾利益遭到巨大損失的現(xiàn)象。而當(dāng)對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行估價時，地方政府或者低價賤賣致使國有資產(chǎn)大量流失，或者選擇報價最高者從事特許經(jīng)營，表面上高價出售使國有資產(chǎn)保值增值，實則為特許經(jīng)營者日后任意加價提供了有利的借口，作為消費者的社會公眾成為這些費用的最終承擔(dān)者。地方政府的大量暗箱操作行為嚴(yán)重侵害了作為消費者的社會公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。民營化中的消費者權(quán)益保護(hù)與普通私有經(jīng)濟中的消費者權(quán)益保護(hù)不盡相同，它是由國家擔(dān)保責(zé)任引申而出的概念。其中的消費者特指在原由國家作為直接給付主體時，所對應(yīng)的公民個人。在實踐中，與政府和民營企業(yè)相比，作為消費者的公眾由于信息的不對稱，往往處于劣勢地位。民營化所引發(fā)的行政任務(wù)由公到私的轉(zhuǎn)變，使這些公民由行政服務(wù)的相對人變?yōu)槊駹I企業(yè)的消費者，如何保障其原享有的權(quán)益不因民營化受損并有所擴展，是衡量民營化成功是否的重要標(biāo)志。市政公用事業(yè)的相關(guān)信息是公眾的共同財產(chǎn)。政府作為管理者，應(yīng)當(dāng)讓公眾知悉這些公共財產(chǎn)的狀況。公開信息不僅是政府作為公共信息管理人的義不容辭的法定職責(zé)，也符合對權(quán)力進(jìn)行制約的憲政要求，更是公眾參與民主政治的法律保障。信息公開的實質(zhì)是行政機關(guān)對自己與公民關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)知和定位，是指行政機關(guān)以民主、開放的精神從事行政管理，依法保障公民知情權(quán)、知政權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的活動原則和方式。信息公開的實施，尤其是信息公開范圍和事項的確定，關(guān)系到知情權(quán)、參與權(quán)等公民基本權(quán)利的保障和公共利益的實現(xiàn)，及其相互之間的平衡。我們認(rèn)為，應(yīng)該通過建立信息公開制度來改變公眾的在信息獲取中的不利地位，以吸引公眾積極的參與，從而克服市場失靈的現(xiàn)象，保障公眾利益。

信息公開的主體主要包括二類：一是行政機關(guān)，主要指依法履行政府職責(zé)的各級人民政府和政府的組成部門；二是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。 《政府信息公開條例》在附則中專門規(guī)定： “教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行?！边@就是說，市政公用事業(yè)負(fù)有公開某些信息的義務(wù)。政府基于權(quán)力所具有的特殊職能決定了其擁有和掌握的各種信息，尤其是與人民群眾生產(chǎn)、生活和社會經(jīng)濟活動有關(guān)的信息，具有明顯的壟斷優(yōu)勢。這種信息的不對稱性決定了政府必須負(fù)有公開信息的義務(wù)，只有這樣才能保證公民對于部分壟斷信息的知情權(quán)。 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第26條規(guī)定：“社會公眾對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營享有知情權(quán)、建議權(quán)。直轄市、市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立社會公眾參與機制，保障公眾能夠?qū)嵤┨卦S經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)督?！闭块T應(yīng)當(dāng)尊重公眾的知情權(quán)，鼓勵公眾參與。根據(jù) 《政府信息公開條例》規(guī)定，應(yīng)建立暢通的信息交流渠道，完善公眾咨詢和監(jiān)督機制，將產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量檢查、監(jiān)測結(jié)果和整改措施以適當(dāng)方式向社會公布，讓公眾及時了解有關(guān)信息，使市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目處于社會監(jiān)督之下。

保障公民基本權(quán)利不被不當(dāng)行使的信息公開行為所侵犯，確保信息公開行為的公正性和公共利益的正義性，要貫徹正當(dāng)法律程序的理念，必須用程序正義來保證實質(zhì)正義的實現(xiàn)。一般來講，正當(dāng)法律程序?qū)τ谛姓P(guān)系雙方主要包括受告知權(quán)、聽證權(quán)、公正作為義務(wù)、說明理由義務(wù)等內(nèi)容。政府在拒絕公民信息公開的申請時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循正當(dāng)法律程序，不得濫用自由裁量權(quán)。為政府機關(guān)設(shè)置程序性義務(wù)，間接地為社會公眾設(shè)置程序性權(quán)利，確保信息公開制度沿著法制的軌道進(jìn)行。這樣既可以保證政府權(quán)力的合法行使，又可以有效地防止政府行使權(quán)力對社會公眾權(quán)利的侵害，避免信息公開流于形式而陷入人治的誤區(qū)?？梢哉f，沒有程序正義就沒有實質(zhì)正義，任何肆意擴大或縮小政府信息公開內(nèi)容、程度、范圍的行政行為，都是對社會整體利益和行政相對人具體利益的一種侵害。

總之，基于公眾參與的需要，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的信息公開包括：首先，要公開除個別涉及企業(yè)商業(yè)秘密之外的與產(chǎn)品和生產(chǎn)相關(guān)的信息、企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的信息、風(fēng)險信息、社會責(zé)任信息等；其次，公開政府在民營化的準(zhǔn)備、實施以及后續(xù)的監(jiān)管等不同階段的相關(guān)信息；再次，還應(yīng)當(dāng)采取靈活、多樣的形式，鼓勵民營企業(yè)提供更多的信息以滿足公眾有效參與的需求。公開、透明的信息機制，是公眾參與權(quán)實現(xiàn)的首要前提，是發(fā)揮公眾在私人主體的公共職能方面的監(jiān)督作用的關(guān)鍵所在。

市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中公眾參與的基本方式

當(dāng)前市政公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)也出現(xiàn)了一些零散的公眾參與現(xiàn)象，例如在市政公用事業(yè)特許經(jīng)用中的聽證會、投訴、舉報、提出異議等措施以平衡政府、民營企業(yè)和公眾利益。但是市政公用事業(yè)監(jiān)管仍然存在目標(biāo)和定位偏重于保護(hù)經(jīng)營者，缺乏按照市場體制要求著眼于保護(hù)用戶利益等問題。我們認(rèn)為，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的重點應(yīng)當(dāng)是建立具有廣泛代表性的不同利益集團之間的協(xié)商機制，完善公示和征求公眾意見的程序，并通過咨詢、聽證、論壇、對話等形式來實現(xiàn)。

推動我國市政公用事業(yè)市場化的改革，建立一套有效的公眾參與制度，應(yīng)健全和完善現(xiàn)有的聽證制度，并積極地擴展到包括質(zhì)量規(guī)制在內(nèi)的其它監(jiān)管領(lǐng)域。聽證制度是確保監(jiān)管機構(gòu)公正行使市政公用事業(yè)監(jiān)管職能的一項重要制度，體現(xiàn)了一個民主國家對公民權(quán)益的重視程度，只有規(guī)范聽證制度，才能體現(xiàn)國家對公民權(quán)利的保障，為使其真正發(fā)揮作用，必須要做好以下工作。首先，要規(guī)定切實可行的聽證操作程序。對聽證委員會的組成、聽證內(nèi)容、公告及通知、選擇和邀請聽證人、主持聽證與參會的法定人數(shù)、詢問與回答等內(nèi)容作明確規(guī)定，聽證代表的選拔不能只看代表的身份或職業(yè)，應(yīng)把代表所代表的觀點和參政議政的能力作為考察重點。例如，代表消費者利益集團的代表人不一定必須是受市政公用事業(yè)特許經(jīng)營政策影響的消費者，可以是律師、專家等。其次，明確公眾參與聽證會的費用分擔(dān)方式。我國應(yīng)當(dāng)明確場地等公務(wù)成本由行政主體承擔(dān)，民營企業(yè)的參與費用由自己承擔(dān)，參與聽證的公眾的參與費用由民營企業(yè)承擔(dān)，這種費用分擔(dān)方式比較合理，有利于激發(fā)公眾的參與積極性。再次，明確規(guī)定對待聽證意見的態(tài)度和處理辦法，可以規(guī)定聽證記錄是法案形成的重要依據(jù)，且要將聽證意見公諸于眾，在最后公布監(jiān)管法規(guī)時要說明哪些意見被采納了，哪些意見未被采納及不被采納的理由。

我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的公眾參與還可以參照公司獨立董事的立法，考慮在立法中規(guī)定在市政公用事業(yè)的董事會中設(shè)立公益董事或監(jiān)督員職位。根據(jù)建設(shè)部出臺的 《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中規(guī)定“對于供水、供氣、污水和垃圾處理等行業(yè)，市政公用事業(yè)主管部門叫派遣人員駐場監(jiān)管。2007年江蘇省建設(shè)廳印發(fā)的 《江蘇省城市市政公用事業(yè)公益董事或監(jiān)督員制度》也明確規(guī)定了這項制度。政府可以從熟悉特許經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營情況和工藝流程的相關(guān)行業(yè)或者經(jīng)濟、法律等人士中選擇公益董事，根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議約定，委派其進(jìn)入公用企業(yè)的董事會，代表政府行使維護(hù)社會公共利益的責(zé)任。對于公益董事或監(jiān)督員的權(quán)力與職責(zé)，立法應(yīng)當(dāng)明確公益董事可以代表公眾利益對企業(yè)的運營進(jìn)行督察，參與對企業(yè)可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策及經(jīng)營活動對可能損害公眾利益和危及公共安全的決策，公益董事應(yīng)行使否決權(quán)。政府還可以委派監(jiān)管員對運營和作業(yè)活動進(jìn)行檢查，監(jiān)督員有權(quán)隨時進(jìn)入特許經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)可能損害公眾利益和危及公共安全的行為要及時制止，但是禁止監(jiān)管員干預(yù)企業(yè)止常的生產(chǎn)和經(jīng)營活動。

結(jié)語

市政公用事業(yè)是經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，直接關(guān)系著社會公共利益，關(guān)系著人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)系著經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的改革過程中，必須建立健全相關(guān)法律制度，使特許經(jīng)營工具在一個科學(xué)合理的法律規(guī)范體系下健康運作，通過有效的法律制度設(shè)計來保障公眾參與的有效性。

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