淺論水電能源稅收政策

楊 衛(wèi)， 吳 紅 宇

(1.國電大渡河流域水電開發(fā)公司，四川成都 610041;2.國家開發(fā)銀行四川省分行，四川成都 610041)

1 全球能源概況

1.1 世界能源結(jié)構(gòu)

能源是人類生存和社會(huì)發(fā)展的必要因素，也是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。隨著經(jīng)濟(jì)不斷增長，能源的發(fā)展逐漸成為現(xiàn)今全人類共同關(guān)注的問題。

根據(jù)BP石油公司2011年發(fā)布的世界能源報(bào)告統(tǒng)計(jì)[1]，2010年全球能源消費(fèi)比上年增長5.6%，是1973年以來增速最快的一年。各種能源需求量均增長強(qiáng)勁，無論經(jīng)合組織(OECD)經(jīng)濟(jì)體還是非OECD國家，能源消費(fèi)增速均高于歷史平均水平。2010年全球可再生能源繼續(xù)保持快速增長。其中中國和美國引領(lǐng)風(fēng)電裝機(jī)的增長，增長幅度達(dá)70%。從圖1可以看出，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)將從傳統(tǒng)的礦物燃料轉(zhuǎn)向可再生能源(太陽能、核能、生物能等)為基礎(chǔ)的持久能源系統(tǒng)，還需要很長的過渡時(shí)間。在轉(zhuǎn)換的過渡時(shí)期仍以油(氣)為主，核能、新能源可望有所提高，將是能源的“多極化時(shí)代”。

1.2 主要發(fā)達(dá)國家對水電開發(fā)的認(rèn)識(shí)及相關(guān)財(cái)稅政策

圖1 2010年世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)

2002年底，全世界已經(jīng)修建了49 700多座大壩，分布在140多個(gè)國家，其中中國的大壩25 000多座。世界上有24個(gè)國家依靠水電為其提供90%以上的能源，如巴西、挪威等國;有55個(gè)國家依靠水電為其提供50%以上的能源(包括加拿大、瑞士、瑞典等國);有62個(gè)國家依靠水電為其提供40%以上的能源(包括南美的大部分國家)。如美國水電資源已開發(fā)約82%，日本約84%，加拿大約65%，瑞士約86.6%，德國約73%，法國、挪威均在80%以上[2]。

以上發(fā)達(dá)國家水電開發(fā)程度高，發(fā)展快，主要得益于政府在水電建設(shè)管理體制、資金籌措和投資分?jǐn)偂①J款及財(cái)稅政策方面給予優(yōu)惠政策支持[3]。以美國為例。在還貸政策方面，美國聯(lián)邦政府規(guī)定分?jǐn)傆诜篮?、航運(yùn)、漁業(yè)、旅游、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的投資不償還;分?jǐn)傆诎l(fā)電、生活和工業(yè)供水目標(biāo)的投資有息償還。償還年取一般為50年，有的40年。此外，美國政府還在貸款、利稅方面給予了許多優(yōu)惠。

2 中國能源概況

2.1 能源構(gòu)成及其結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

“十一五”規(guī)劃的五年內(nèi)，我國發(fā)電總裝機(jī)容量平均年增長13.22%，發(fā)電量年平均增長11.10%。截止2010年，發(fā)電總裝機(jī)容量為9.62億千瓦，同比增長10.07%。其中，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重上升 26.53%[4]。

表1 2010年中國發(fā)電裝機(jī)容量構(gòu)成(單位:萬千瓦)

2010年，中國超過美國成為世界上最大的能源消費(fèi)國，中國的能源消費(fèi)量占全球的20.3%，超過了美國19%的比例。同時(shí)，中國能源消費(fèi)量比2009年增長11.2%。其中，煤炭消費(fèi)量1713.5百萬噸，占消費(fèi)總量的71%，石油、水電、天然氣、核電分別占消費(fèi)總量的 18%、7%、4%和1%[1]?？梢钥闯觯覈茉聪M(fèi)結(jié)構(gòu)仍不盡合理，能源消耗大部分以煤炭為主，石油的消費(fèi)與世界發(fā)達(dá)國家相比相差很大。且我國能源消費(fèi)以第二產(chǎn)業(yè)為主，這導(dǎo)致了能耗高、能源利用率低、能源浪費(fèi)和嚴(yán)重的環(huán)境污染等一系列的問題。資源環(huán)境的限制和人類發(fā)展的巨大需求要求我們必須轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新能源發(fā)展和利用方式。能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化及調(diào)整刻不容緩。

圖2 2010年中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)

2.2 水電在我國能源結(jié)構(gòu)中的地位與作用

水電是世界上能夠進(jìn)行大規(guī)模商業(yè)開發(fā)的第一清潔能源。隨著世界能源需求增長和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，世界各國都把開發(fā)水電作為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。

我國水能資源蘊(yùn)藏量居世界首位，全國技術(shù)可開發(fā)裝機(jī)容量5.42億千瓦，經(jīng)濟(jì)可開發(fā)裝機(jī)4.02億千瓦，是僅次于煤炭的常規(guī)能源。截止2010年[5]，我國已建成 4.5 萬余座水電站，總裝機(jī)容量超過2.1萬億千瓦，年發(fā)電量6622億千瓦時(shí)，占全國發(fā)電總裝機(jī)容量的22%。發(fā)達(dá)國家的水電平均開發(fā)程度高，全球水電開發(fā)重點(diǎn)已由發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。而我國的水電開發(fā)利用率只有34%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，水電開發(fā)潛力巨大。

此外，我國政府提出了到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重要達(dá)到15%左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳的排放比2005年下降40～45%的目標(biāo)，在當(dāng)前風(fēng)電、核電、太陽能等新能源無法實(shí)現(xiàn)大規(guī)模發(fā)展的情況下，水電成為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的關(guān)鍵。據(jù)測算，到2020年，我國常規(guī)水電裝機(jī)應(yīng)達(dá)到3.3億萬千瓦以上，才能確保實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，減輕對煤炭的過度依賴。

2.3 電價(jià)的構(gòu)成與補(bǔ)償機(jī)制

電力關(guān)系國計(jì)民生，受社會(huì)關(guān)注。由于電價(jià)的政策性、社會(huì)性很強(qiáng)，電價(jià)由國家直接管理?，F(xiàn)行電廠上網(wǎng)電價(jià)主要是按照國家頒發(fā)的《關(guān)于多種電價(jià)實(shí)施辦法的通知》([1996]水電計(jì)字第73號)來確定的。定價(jià)計(jì)算公式為

上網(wǎng)電價(jià)=(發(fā)電成本+發(fā)電稅金+發(fā)電利潤)/(廠供電量)

從目前全國平均上網(wǎng)電價(jià)來看，風(fēng)電由于較高的造價(jià)，上網(wǎng)電價(jià)在主要電源類型中最高。水電造價(jià)雖高，但由于具有相對較長的運(yùn)營期間，且運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用相對最低，平均上網(wǎng)電價(jià)在所有電源類型中最低，較風(fēng)電、核電分別低60%、44%。水電價(jià)格低于火電價(jià)格現(xiàn)象的形成具有其歷史原因。水電電價(jià)的核定雖然與火電電價(jià)類似，是按成本加上合理利潤空間來計(jì)算的，但是水電站投產(chǎn)發(fā)電后，運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用與火電相比非常低，這直接導(dǎo)致主管部門為水電設(shè)定的上網(wǎng)電價(jià)，相比火電要低得多。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國水電平均上網(wǎng)電價(jià)為0.27元/千瓦時(shí)，而全國火電的上網(wǎng)電價(jià)普遍在0.4～0.5元/千瓦時(shí)，風(fēng)電、光伏電的上網(wǎng)電價(jià)則更是在0.4～0.6元/千瓦時(shí)之間，相差懸殊。

水電建設(shè)投資較大且建設(shè)期長，建設(shè)的困難在建設(shè)期及還貸期。影響因素是多方面的。其中合理的政策誘導(dǎo)是關(guān)鍵因素。如還貸期限短、還貸壓力大、稅改后水電站稅負(fù)比同類企業(yè)顯著增加等。

水電站的綜合利用包含投資費(fèi)用分?jǐn)偦蛐б嫜a(bǔ)償政策。水電站的防洪執(zhí)行《水利產(chǎn)業(yè)政策》及《防洪法》第三條“防洪費(fèi)用按照政府投入同受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的原則籌集”的規(guī)定，由國家和受益地方政府承擔(dān)投資費(fèi)用，或在財(cái)稅政策上給予優(yōu)惠，使水電站的防洪效益得到一定的補(bǔ)償;水電站的航運(yùn)過壩設(shè)施以投資分?jǐn)偤托б嫜a(bǔ)償為基礎(chǔ)，研究航運(yùn)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模與運(yùn)營方式，航運(yùn)部門要求水電站在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提高通航標(biāo)準(zhǔn)的，需分?jǐn)偼顿Y費(fèi)用。

3 中國水電稅收的相關(guān)政策

3.1 水電稅收的相關(guān)政策之現(xiàn)狀

水電建設(shè)周期長、牽涉面廣、環(huán)節(jié)多，在建設(shè)及運(yùn)行過程各環(huán)節(jié)的許多項(xiàng)目都要繳納各種稅費(fèi)。

目前水電站建設(shè)期所繳納稅費(fèi)主要有:營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加、進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅和增值稅、國產(chǎn)機(jī)電和金屬機(jī)構(gòu)設(shè)備增值稅、建筑材料增值稅、印花稅、施工車輛車船使用稅、礦產(chǎn)資源稅、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)以及代繳的個(gè)人所得稅等。

水電運(yùn)行期所繳納稅費(fèi)主要有;增值稅、企業(yè)所得稅、大中型水庫庫區(qū)基金、水資源費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、印花稅等。

其中營業(yè)稅、增值稅、銷售稅金附加(即城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加)、企業(yè)所得稅、水資源費(fèi)、庫區(qū)基金、耕地占用稅涉及數(shù)額及影響較大。(各稅種執(zhí)行情況、水資源取費(fèi)比率見附表)

3.2 水、火電運(yùn)行期主要稅費(fèi)差異

3.2.1 增值稅

2008年11月5日國務(wù)院第34此常務(wù)會(huì)議對《中華人民共和國增值稅暫行條例》進(jìn)行了修訂，并與2009年1月1日期實(shí)施。

大中型水電企業(yè)增值稅率為17%;小水電6%，同時(shí)還有一些其他特別規(guī)定的稅率。小規(guī)模納稅人增值稅征收率為3%。

目前水電、火電企業(yè)增值稅稅率均為17%(小水電為6%)。但火電由于其成本構(gòu)成中的主要燃料及其他原材料已征增值稅可以抵扣，且此部分成本在火電成本中所占比例為60%以上，通過抵扣，其實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)為6～10%;而水電業(yè)因需要購進(jìn)的原材料僅為修理性支出及日常消耗性支出部分，支出占成本比例僅為1～3%，對于銷項(xiàng)稅額而言，幾乎沒有抵扣，實(shí)際水電增值稅負(fù)擔(dān)率接近17%，比火電高7～11個(gè)百分點(diǎn)。

3.2.2 城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加及地方教育附加

城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加及地方教育附加均以增值稅為基數(shù)，由于火電可以抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額相對較高，因此以增值稅為基數(shù)的此三項(xiàng)稅額相對要少。

3.2.3 水資源費(fèi)

根據(jù)2009年1月1日財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)的《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門會(huì)同同級財(cái)政部門、水行政主管部門制定，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和水利部備案。其中，由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由國家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、水利部制定。辦法規(guī)定，水資源費(fèi)繳納數(shù)額根據(jù)取水口所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量確定，其中水力發(fā)電用水和火力發(fā)電貫流式冷卻用水的水資源費(fèi)繳納數(shù)額，可以根據(jù)取水口所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際發(fā)電量確定。目前水電企業(yè)的水資源費(fèi)均以發(fā)電量計(jì)，但各地費(fèi)用不統(tǒng)一，一般在0.001 元/千瓦時(shí) ～0.03 元/千瓦時(shí)之間;火電企業(yè)的水資源費(fèi)計(jì)量方法及費(fèi)率各地也不統(tǒng)一，有的省按發(fā)電量計(jì)征，有的省按取用水量分地表水與地下水以及冷卻循環(huán)方式分別征收。

3.2.4 所得稅

2007年11月28日國務(wù)院第197次常務(wù)會(huì)議通過新的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例，自2008年1月1日起實(shí)施。

水電企業(yè)所得稅目前采用25%征收。

3.2.5 水庫庫區(qū)基金

為促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展，財(cái)政部于2007年4月17日頒布了《大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法》，將原庫區(qū)維護(hù)基金，原庫區(qū)后期扶持基金及經(jīng)營性大中型水庫承擔(dān)的移民后期扶持資金進(jìn)行整合，設(shè)立大中型水庫庫區(qū)基金，庫區(qū)基金從有發(fā)電收入的大中型水庫發(fā)電收入中籌集，根據(jù)水庫實(shí)際上網(wǎng)銷售電量，按不高于0.008元/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)征收。火電企業(yè)沒有該基金。

火電企業(yè)則涉及排污費(fèi)，包括:污水排污費(fèi)、廢氣排污費(fèi)以及固體廢物排污費(fèi)等。水電企業(yè)基本不涉及該費(fèi)用。

表1 水電工程建設(shè)期及運(yùn)行期所涉主要稅費(fèi)情況表[6]

4 現(xiàn)有水電稅收政策存在的問題及建議

目前我國水電開發(fā)程度還很低，主要原因是現(xiàn)階段水電開發(fā)還存在很多的制約因素，尤其是政策因素。針對水電行業(yè)的特點(diǎn)，改革不利于水電發(fā)展的財(cái)稅政策，勢在必行。

(1)水電開發(fā)行業(yè)具有投資規(guī)模大、建設(shè)工期長、分布流域廣、外來企業(yè)多、涉稅鏈條長等特點(diǎn)。

大中型水電站一般都會(huì)地跨好幾個(gè)縣市。一方面對于稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源監(jiān)控和稅收管理存在一定難度，另一方面水電企業(yè)又不可避免地面對多頭交叉稅收征管和稽查，雙方工作協(xié)調(diào)難度巨大。建議國家通過法規(guī)條例明確稅收管理權(quán)歸屬和稅金分配原則，以便有法可循，有法可依。

(2)各地稅率執(zhí)行情況不同，導(dǎo)致各電站成本差異較大。

諸如城建稅、耕地占用稅、礦產(chǎn)資源稅、土地使用稅等稅務(wù)局具有自由裁量權(quán)的稅種，執(zhí)行稅率不一，地方差異較大。由于電力是關(guān)乎國計(jì)民生的基礎(chǔ)性工程，而水電作為可持續(xù)再生能源更應(yīng)得到國家的大力支持。建議有關(guān)部門在批復(fù)電價(jià)時(shí)，要綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)狀況和各電站成本差異。

(3)水電行業(yè)稅負(fù)較高，國家出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策較少。

目前水電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)比煤電上網(wǎng)電價(jià)低0.1元/千瓦時(shí)左右，老水電核定的電價(jià)更低。水電的低電價(jià)為社會(huì)作出了巨大的貢獻(xiàn)。建議國家有關(guān)部門對水電行業(yè)制定相應(yīng)的財(cái)稅優(yōu)惠和扶持政策。如:加大財(cái)政貼息力度，降低工程財(cái)務(wù)費(fèi)用;西部水電項(xiàng)目及其配套的輸電工程增值稅實(shí)行三峽工程、黃河上游公司相同的“超八返九”的政策，即按17%稅率征收后，超過8%部分稅收即征即退，耕地占用稅參照交通建設(shè)模式減半征收等。

[1]BP Amoco statistical review of world energy[EB/OL].2001.

[2]賈金生.世界水電開發(fā)情況及對我國水電發(fā)展的認(rèn)識(shí)[J]，[3]美國、巴西的水電開發(fā)政策[EB]，中國農(nóng)村水電及電氣化信息網(wǎng)，2002，3，21.

[4]全國電力工業(yè)統(tǒng)計(jì)快報(bào)[EB]，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，2011.

[5]中國常規(guī)能源資源:水電地位僅次于煤炭[EB]，光明日報(bào)，2011，4，27.

[6]水火電同網(wǎng)同價(jià)政策研究報(bào)告 水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院2009年9月