縣權(quán)公開的青陽探索

■本刊記者 徐浩程

在完成理清權(quán)力清單、建立權(quán)力運(yùn)行流程、實(shí)施權(quán)力公開透明和全面加強(qiáng)監(jiān)督這些“規(guī)定動作”之外，青陽還在干部選拔任用、干部財(cái)產(chǎn)公示、權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找防控和公開透明、加強(qiáng)監(jiān)督等方面進(jìn)行了一系列探索和創(chuàng)新，在“縣權(quán)公開”上留下了“青陽烙印”。

“眼下青陽正通過公選和競爭上崗，選拔近60位副科級干部。這占到青陽空缺科級職位數(shù)的80%以上，力度比我們那次更大?！鼻嚓柨h招商局局長章雙宏告訴《決策》。章雙宏是青陽“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行”（以下簡稱“縣權(quán)公開”）試點(diǎn)后第一批公推干部。

2010年底，青陽被選為安徽“縣權(quán)公開”試點(diǎn)縣區(qū)之一。今年隨著“縣權(quán)公開”向縱深推進(jìn)，7月，青陽一次性拿出了60個副科級職位公選或競爭上崗，力度遠(yuǎn)超此前。

從試點(diǎn)開始，青陽不僅在干部選任上進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，而且在試點(diǎn)“規(guī)定動作”之外，繼續(xù)向前探索，在權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控等方面進(jìn)行了一系列卓有成效的創(chuàng)新。

2011年3月，安徽省委常委、省紀(jì)委書記王賓宜考察了青陽“縣權(quán)公開”后，對青陽所作的大量工作給予了充分肯定。6月，安徽省紀(jì)委常務(wù)副書記、監(jiān)察廳廳長、省“縣權(quán)公開”試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任張東安在青陽調(diào)研后，稱贊青陽在“縣權(quán)公開”試點(diǎn)上留下了自己的“烙印”，試點(diǎn)工作已經(jīng)取得初步成效，具備了向全省推開的基礎(chǔ)。

“縣權(quán)公開年”

“去年12月，省委明確在青陽開展試點(diǎn)后，我們就把這項(xiàng)工作作為全縣三大重點(diǎn)工作之一來抓，并把2011年確定為‘縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)年’。”中共青陽縣委書記晁新告訴《決策》。

2010年12月中旬，晁新親自帶隊(duì)，赴睢寧、成安、武侯三地考察。用睢寧縣委書記的話說，青陽是“我接待的第一個由縣委書記帶隊(duì)來考察‘縣權(quán)公開’的”試點(diǎn)地區(qū)。在外出考察學(xué)習(xí)、收集借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，青陽經(jīng)過幾上幾下十余輪的修改，以厘清職權(quán)為基礎(chǔ)，以流程再造為核心，以決策公開為重點(diǎn)，以全面監(jiān)督為保障，制定出了實(shí)施方案。

2011年1月26日，青陽“縣權(quán)公開”動員大會召開，方案下發(fā)，試點(diǎn)在青陽全縣推開。

“首先，我們梳理了縣黨代會、全委會、常委會，縣委書記、副書記、常委，以及縣委工作部門的職權(quán)，同時，還梳理了縣政府、各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)?！敝泄睬嚓柨h委副書記、縣長王春生告訴《決策》，“特別是針對集體權(quán)力和個人權(quán)力混淆不清、縣委權(quán)力和政府權(quán)力界限不明等問題，對權(quán)力邊界進(jìn)行了勘定，編制了職權(quán)目錄?！?/p>

青陽最終確定縣委職權(quán)55項(xiàng)、縣政府職權(quán)128項(xiàng)，常委和副縣長職權(quán)152逐項(xiàng)編制了權(quán)力運(yùn)行流程圖，并對各權(quán)力運(yùn)行流程進(jìn)一步優(yōu)化，切實(shí)做好了縣委、政府、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間權(quán)力運(yùn)行流程節(jié)點(diǎn)的銜接。

此外，為增強(qiáng)干部群眾的知情權(quán)、接受監(jiān)督，職權(quán)目錄、流程圖等78項(xiàng)事項(xiàng)，均可在青陽“一廊、一網(wǎng)、一報(bào)、一臺、一欄、兩屏、一熱線”八大公開載體上查閱，尤其是重點(diǎn)公開干部人事任免信息、重大資金使用情況、民生工程主要政策等事項(xiàng)。

而為保障這些公開的不可逆，青陽采用黨內(nèi)監(jiān)督、公開監(jiān)督、制度監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種形式，不斷強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。一個典型的例子是，2011年初，青陽縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)召開了一次“特殊會議”，由開?？傊褪且苊夤_的隨意性，避免公開因領(lǐng)導(dǎo)者的變化而變化。”中共青陽縣委常委、縣紀(jì)委書記吳風(fēng)云告訴《決策》。

2008年，青陽被確定為安徽省第二批“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣委書記用人行為”調(diào)研試點(diǎn)縣，在規(guī)范初始提名權(quán)等方面做了有益探索。不過，從“縣委書記用人”到“縣委權(quán)力公開”，卻意味著改革進(jìn)程大幅推進(jìn)，進(jìn)入到“深水區(qū)”，“從某種意義上講，縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，是黨務(wù)公開的拓展、是政務(wù)公開的保證、更是民主法治建設(shè)向前推進(jìn)的破冰之舉”中共青陽縣委副書記楊波告訴《決策》。對此，青陽人視之為“使命”，要“說到做到，擲地有聲”。項(xiàng)，縣直部門職權(quán)2076項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)1077項(xiàng)。這不僅是數(shù)字上多少的問題，更是讓權(quán)力明晰、歸位。

確權(quán)還只是“縣權(quán)公開”的第一步，要達(dá)到限權(quán)的目的，還需規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的流程。按照“上下銜接、科學(xué)規(guī)范、便于操作”的要求，青陽根據(jù)職權(quán)梳理情況，縣人大、政協(xié)、紀(jì)委以及新聞界、企業(yè)界等人士，對開發(fā)區(qū)管委會的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行“公評”。

“目前，我們還正在制定一個權(quán)力公開實(shí)施辦法，將需要公開的事項(xiàng)明確下來——哪些內(nèi)容必須公開，在什么載體、多大范圍內(nèi)公開，哪些先黨內(nèi)、后黨外公

“四個突出”的青陽特色

試點(diǎn)是一項(xiàng)全新的嘗試，是在完善經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的探索，以求總結(jié)更為科學(xué)的規(guī)律，“完成任務(wù)不是試點(diǎn)的唯一目的，試點(diǎn)還應(yīng)向前多走幾步，突出青陽的特色。”青陽縣對此充滿信心。

那么，青陽“縣權(quán)公開”的特色何在？

總體來看，突出上下聯(lián)動、全面推開；突出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找與防控；突出干部選拔任用制度改革；突出制度創(chuàng)新與完善，“四個突出”可謂青陽“縣權(quán)公開”最主要的特色。

“上下聯(lián)動、全面推開”指的是，在“縣權(quán)公開”規(guī)定動作外，青陽將試點(diǎn)延伸至縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村一級黨組織，確定每位縣委常委聯(lián)系一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點(diǎn)部門，在全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55個縣直部門同步開展權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)。這是一項(xiàng)具有突破性的探索，青陽縣政府部門全力支持此項(xiàng)工作，一片叫好。

在青陽各部門進(jìn)行的試點(diǎn)中，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找與防控是重要內(nèi)容之一。

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找與防控是一個全新的課題，很多試點(diǎn)地方都還未涉及。即便涉及，也對外界“秘而不宣”。青陽人決定“摸著石頭過河”。

2011年1月10日，青陽“縣權(quán)公開”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《青陽縣黨政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)預(yù)警防控工作指導(dǎo)規(guī)程》。這是該辦公室下發(fā)的“一號文件”。根據(jù)該文件，權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是指“權(quán)力運(yùn)行過程中，容易出現(xiàn)不當(dāng)行使公權(quán)力危害公共或他人利益和腐敗行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)部位”。

“按照‘誰行使、誰查找’的原則進(jìn)行，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的查找主要是根據(jù)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題、外地已經(jīng)發(fā)生的案件等入手?！鼻嚓栂嚓P(guān)負(fù)責(zé)人告訴《決策》。不過自查后，還要經(jīng)過民主評議、組織審定等環(huán)節(jié)，反復(fù)論證，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)才會確定下來。

截至目前，青陽已查找出縣黨代會風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)4個，縣委全委會風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)9個，縣委常委會風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)15個，縣委書記風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)6個，縣委副書記風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)13個，其他常委個人風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)40個，縣委工作部門風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)71個，其他縣直部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)1045個。

這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)好似權(quán)力運(yùn)行中的“漏洞”。找出“漏洞”后，青陽按照職權(quán)重要程度、問題發(fā)生幾率、結(jié)果影響大小等因素，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分為三級，明確責(zé)任主體，建立風(fēng)險(xiǎn)臺賬，實(shí)行分級防控。

同時，對于這些“漏洞”，青陽還按照“一一對應(yīng)”原則，給每個風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都制定了相應(yīng)的防控措施，形成“全面防控”格局。例如，青陽縣林業(yè)局針對查找出來的4大項(xiàng)11個環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定了41條《林業(yè)局權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控措施》和13條《林業(yè)局重大決策事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施》。

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之外，青陽緊抓的另一個重點(diǎn)是用人權(quán)這個縣委最核心的權(quán)力。

在用人權(quán)上，除了增加公選力度之外，青陽還進(jìn)一步規(guī)范初始提名權(quán)，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位主要負(fù)責(zé)人任用全部在全縣領(lǐng)導(dǎo)干部會議上公推公選，正科級干部一律在縣委全委會上投票提名，副科級干部提名范圍則擴(kuò)大到縣委常委、縣四大班子分管聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)和單位主要領(lǐng)導(dǎo)。

“目前，我們還堅(jiān)持重要干部任免差額票決制，并對新任12名副科級干部財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了公示，下一步公示范圍將擴(kuò)大到所有新任科級干部。”青陽相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《決策》。

而縱觀青陽整個試點(diǎn)，制度創(chuàng)新與完善一直貫穿其中?！拔覀儓?jiān)持邊試點(diǎn)、邊完善，邊總結(jié)、邊提高，積極開展制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，先后創(chuàng)新出臺制度15項(xiàng)，修訂完善制度20余項(xiàng)，從體制機(jī)制層面進(jìn)行了探索提高?！标诵陆榻B說。

表面上看是青陽在理念、方法上的向前多走了幾步，實(shí)質(zhì)上反映了青陽人擲地有聲的工作精神、不懈的探索精神以及敢為人先的改革精神。

試點(diǎn)的成效與價(jià)值

為打破城區(qū)規(guī)模擴(kuò)張的瓶頸，拓展城區(qū)發(fā)展空間，進(jìn)一步提升城市品位，促進(jìn)縣城跨越發(fā)展，2010年青陽即啟動了縣城“南擴(kuò)”工程，建設(shè)南部新城區(qū)?！靶鲁菂^(qū)建設(shè)規(guī)劃前后進(jìn)行了10余輪修改，規(guī)劃思路實(shí)現(xiàn)了三次大調(diào)整與大飛躍?！鼻嚓栂嚓P(guān)人員告訴《決策》。

之所以有如此多輪的修改與調(diào)整，是因?yàn)樵撘?guī)劃完全是按照青陽重大事項(xiàng)決策程序進(jìn)行的。

在“縣權(quán)公開”試點(diǎn)過程中，青陽制定了重大事項(xiàng)決策程序、重要人事任免、重大建設(shè)項(xiàng)目安排使用、重大突發(fā)事件處置、大額度資金使用的“四重一大”集體決策制度和程序。“這能將縣委縣政府的決策真正變成了老百姓的自覺行動，南部新城區(qū)的建設(shè)規(guī)劃就得到了各級領(lǐng)導(dǎo)、干部群眾和社會各界的肯定和認(rèn)可。”青陽相關(guān)人員稱。

這只是“縣權(quán)公開”激起的一個漣漪。試點(diǎn)推開后，青陽不僅進(jìn)一步提升了政府公信力，密切了干群關(guān)系，而且為各項(xiàng)工作開展?fàn)I造了一個良好的環(huán)境，進(jìn)一步加快了青陽經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

一個典型例子是南部新城區(qū)的和諧拆遷?！扒嚓柦^大部分拆遷都在我們這兒。至今我們拆遷了近1000戶，沒有發(fā)生一起上訪事件，實(shí)現(xiàn)了零糾紛、零投訴、零上訪?！鼻嚓柨h蓉城鎮(zhèn)相關(guān)人員告訴《決策》。

青陽試點(diǎn)取得了巨大的政治和經(jīng)濟(jì)效益。那么，青陽試點(diǎn)的價(jià)值與可資借鑒之處何在呢？

縣權(quán)改革的政策目標(biāo)往往不止一個，而是一個整體體現(xiàn)，具有層次性，有主要目標(biāo)，也有次要目標(biāo)；有整體目標(biāo)，也有局部目標(biāo)。如何協(xié)調(diào)各目標(biāo)呢？青陽在試點(diǎn)中“上下聯(lián)動、全面推開”，有效提升了“縣權(quán)公開”的整體功效，解決了主與次、整體與局部的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了改革成本最小化而效益最大化。這背后體現(xiàn)的是，整體觀念和系統(tǒng)設(shè)計(jì)的改革理念，是青陽試點(diǎn)重要的價(jià)值之一。

同時，一把手強(qiáng)力推動是此前各地試點(diǎn)成功的關(guān)鍵，而試點(diǎn)要在更大范圍內(nèi)推行的話，除了一把手之外，還必須有制度的保障。但制度從何而來呢？青陽不僅將制度創(chuàng)新貫穿整個試點(diǎn)，而且將制度建設(shè)固化為試點(diǎn)環(huán)節(jié)之一，使整個試點(diǎn)形成一個能上升到制度建設(shè)的完整循環(huán)。這體現(xiàn)的是，“縣權(quán)公開”與制度創(chuàng)新結(jié)合的改革方法論，抓住了試點(diǎn)的“牛鼻子”。

這些都是青陽試點(diǎn)的內(nèi)在邏輯與經(jīng)驗(yàn)價(jià)值。

但這一切又是如何發(fā)生的呢？如果沒有一種良好的政治環(huán)境，抑或一種精神上的持久動力，青陽會自我加壓向前多走幾步嗎？這些經(jīng)驗(yàn)或價(jià)值所在，表面上看是青陽在理念、方法上的向前多走了幾步，實(shí)質(zhì)上反映了青陽人擲地有聲的工作精神、不懈的探索精神以及敢為人先的改革精神。正是這種進(jìn)取精神、創(chuàng)新精神，才是真正決定為什么是青陽而不是其他試點(diǎn)后來居上，才是“青陽試點(diǎn)”的真正精髓與關(guān)鍵價(jià)值所在。