食品安全監(jiān)管效率評估研究

王 能，任運河

(1.山東大學工商管理博士后科研流動站，山東 濟南 250100;2.德州學院經(jīng)濟管理系，山東 德州 253023)

一、引 言

從整個社會的角度來看，食品安全監(jiān)管能夠?qū)崿F(xiàn)社會公共安全、節(jié)約由食源性疾病產(chǎn)生的醫(yī)療費用和對弱勢群體的保護。任何一項食品安全監(jiān)管措施的實施都需要社會各界承受一定的代價［1］。食品安全監(jiān)管成本包括食品生產(chǎn)者的遵從成本、監(jiān)管者的行政成本以及社會福利凈損失。本文把政府看成是食品監(jiān)管的主體，而受益者是消費者，所以監(jiān)管的成本是行政成本，而收益就是消費者個人的健康收益。

食品監(jiān)管活動是一個多投入多產(chǎn)出的復雜系統(tǒng)，并且投入與產(chǎn)出是多變量和不同量綱的，更為關(guān)鍵的是很難從監(jiān)管投入和產(chǎn)出之間找出顯著的函數(shù)關(guān)系，所以，要度量其絕對效率極其困難。如果以最少監(jiān)管投入得到最高的監(jiān)管產(chǎn)出，那么，這樣的投入產(chǎn)出關(guān)系就構(gòu)成生產(chǎn)前沿面，在這個前沿面上監(jiān)管投入產(chǎn)出相對效率達到最高。因此采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法即DEA方法對中國食品監(jiān)管投入產(chǎn)出相對效率進行研究切實可行。

二、食品監(jiān)管效率實證分析

1.食品監(jiān)管效率的評價指標

食品監(jiān)管效率是指監(jiān)管部門在食品監(jiān)管活動中，投入與產(chǎn)出，即監(jiān)管成本與監(jiān)管效果之間的對比關(guān)系。

監(jiān)管成本是指監(jiān)管需要投入的各種資源成本，實際測量的成本是食品安全監(jiān)管的力度，因為假定監(jiān)管部門與政府的目標是一致的，監(jiān)管力度與監(jiān)管是成正相關(guān)的，假定每次監(jiān)管所需要的成本是一定的，則計算出分攤到每個企業(yè)的監(jiān)管力度，就可比較監(jiān)管成本。監(jiān)管力度體現(xiàn)在三個方面:一是監(jiān)督力度，主要反映食品安全監(jiān)督的頻率;二是抽檢力度，主要反映食品安全抽檢率;三是行政處罰力度，主要反映違法案件的處罰方面的指標［2］。

而產(chǎn)出是指監(jiān)管成效，即保障食品安全方面的指標，定量指標主要指食品抽檢總體合格率、集體性食品中毒發(fā)生率。其中的產(chǎn)品合格率是收益性指標，而食品中毒率是成本性指標，數(shù)值越小越好，所以要轉(zhuǎn)化成收益性指標。

通過對監(jiān)管效率投入指標與產(chǎn)出指標的分析，結(jié)合監(jiān)管活動的實際情況，建立進行監(jiān)管有效性評價的指標體系，分別是:

投入指標:

X1為監(jiān)督的頻次，用監(jiān)督的戶次/應(yīng)監(jiān)督的戶數(shù)表示。

X2為食品安全抽檢率，用監(jiān)測件數(shù)/應(yīng)監(jiān)督的戶數(shù)表示。

X3為行政處罰率，用處罰戶次數(shù)/應(yīng)監(jiān)督的戶數(shù)表示。

國產(chǎn)脈沖水表的優(yōu)勢在于：（1）到貨周期快，國產(chǎn)脈沖水表的到貨周期一般是2～3d，定做周期一般是7d，相比于進口脈沖水表的到貨周期（約56d）要短得多；（2）價格實惠，國產(chǎn)脈沖水表的價格約為500元，而進口脈沖水表的價格約為10 000元。同時在產(chǎn)品質(zhì)量和運行穩(wěn)定性方面差異并不大。

產(chǎn)出指標:

Y1為食品中毒率，要轉(zhuǎn)化成收益性指標:

Yj1=，其中，yj為某單元中毒起數(shù)，ymax為最多中毒起數(shù)，ymin為最少中毒起數(shù)。

Y2為產(chǎn)品合格率。直接采用抽檢的產(chǎn)品合格率。

2.整個食品監(jiān)管效率的縱向評價

(1)食品監(jiān)管的制度變遷

縱觀中國食品發(fā)展的歷史，中國食品安全的監(jiān)管工作也經(jīng)歷了從無到有、從小到大的不斷發(fā)展和完善的過程。20世紀60年代，中國頒布的《食品衛(wèi)生管理條例》標志著中國食品安全監(jiān)管工作已由單項管理逐步過渡到全面管理，并開始由單純的行政管理向法制管理方向轉(zhuǎn)變。80年代，頒布的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法 (執(zhí)行)》，使食品安全監(jiān)管工作走上了法制的軌道。1995年10月30日，食品衛(wèi)生法經(jīng)第八屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，標志著中國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作進入了一個新的歷史階段［3］。

圖1 1995—2008年食物中毒情況

在監(jiān)管機構(gòu)上，中國一直實行由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局分段管理。農(nóng)業(yè)部管生產(chǎn)、衛(wèi)生部管加工、工商部門管市場。1998年3月，組成國家藥品監(jiān)督管理局，成立國務(wù)院直屬主管藥品監(jiān)督的行政執(zhí)法機構(gòu)。2001年4月，組建國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，負責組織實施進出口食品和化妝品的安全、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督檢驗和監(jiān)督管理。2003年3月，在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，該局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，繼續(xù)行使國家原監(jiān)督管理局職能，負責對食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織開展對重大事故的查處。2004年9月，國務(wù)院在《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》中提出，一是要進一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責。按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責任。農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責劃歸質(zhì)檢部門;工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督，組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故［4］。

(2)食品監(jiān)管體制改革的成效分析

基于制度變遷的中國食品監(jiān)管的績效如何，我們先從監(jiān)管的成效來看，根據(jù)國家衛(wèi)生部1995—2008年的衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)，①我們可得出圖1的食物中毒變化情況和圖2的食物抽檢合格品率兩組結(jié)果。

圖2 1995—2008年抽檢產(chǎn)品合格率

(3)食品監(jiān)管改革的效率分析

當然中毒起數(shù)和產(chǎn)品合格率僅反映的是監(jiān)管的成效，投入的成本也是有差異的，所以研究食品監(jiān)管的效率更有意義。我們選取國家衛(wèi)生部1995—2008年的衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)，經(jīng)過相應(yīng)的處理，得到如表1食品安全監(jiān)管系統(tǒng)DEA效率的輸入輸出數(shù)據(jù)。

表1 食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的輸入輸出數(shù)據(jù)

采用VRS模型對全國食品監(jiān)管系統(tǒng)14年的規(guī)模有效和技術(shù)有效同時進行分析，運用DEP2.1軟件計算得出的DEA的有效性的評價結(jié)果如表2和圖3所示。

表2 整個食品監(jiān)管系統(tǒng)的DEA有效評價

圖3 食品監(jiān)管效率值變化曲線

從表2和圖3結(jié)果可以看出，全國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)在2004年和2008年幾個指標值均是相對有效的，其他年份的規(guī)模報酬都是遞增的，說明現(xiàn)在中國的食品安全監(jiān)督的投入還不足，1995—2003年規(guī)模效率值是逐年增加的，2004年達到相對有效后，2005年比2003年的規(guī)模效率值減少了，以后又繼續(xù)增加，直到2008年達到相對有效，說明雖然年年投入增加，但是大部分都沒有達到規(guī)模有效。1995—1999年的技術(shù)效率逐年減少，之后技術(shù)效率呈遞增趨勢，但增速緩慢，2004年達到相對有效后，2005年減少，之后又開始逐年增加直到相對有效。

(4)相關(guān)結(jié)果分析

分析出現(xiàn)這種結(jié)果的原因，我國從1993年食品監(jiān)管體制一直處于變化調(diào)整中，1998之前是衛(wèi)生部門占主導地位，由此產(chǎn)生的一套相對集中、統(tǒng)一的監(jiān)管體系，給食品衛(wèi)生監(jiān)管帶來了積極的效應(yīng)，這期間監(jiān)管系統(tǒng)的產(chǎn)出 (中毒起數(shù)和食品合格率)逐年改善，但由于食品產(chǎn)業(yè)每年都有很大發(fā)展，工業(yè)化程度越來越高，食品衛(wèi)生監(jiān)管的重點不再僅僅是餐飲環(huán)節(jié)，而對餐飲環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生監(jiān)管則一直是衛(wèi)生部門的優(yōu)勢和強項，因此以衛(wèi)生部門為主導的監(jiān)管體制的技術(shù)效率隨著食品產(chǎn)業(yè)工業(yè)化程度的提高而逐年減少。自1998年以后，由于食品安全的概念逐步擴展至整個產(chǎn)業(yè)鏈條的各個環(huán)節(jié)，質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)等部門紛紛開始獲得一定的食品安全管理權(quán)，使得原有相對集中的食品衛(wèi)生管理模式發(fā)生了調(diào)整，多部門監(jiān)管存在著職能交叉與相互之間的協(xié)調(diào)問題，所以技術(shù)效率比之前的集中監(jiān)管階段明顯減小了，隨著各種制度的健全，技術(shù)效率也逐漸增加，到了2004年的多部門分段監(jiān)管體制的正式確立后，2005年技術(shù)效率又出現(xiàn)波動，適應(yīng)之后資源配置又慢慢變得有效。

3.食品監(jiān)管效率的橫向評價

除了分析國家整個食品監(jiān)管系統(tǒng)每年的效率，我們還可以用DEA方法對相同條件下，各個省、各個地區(qū)食品監(jiān)管系統(tǒng)的效率進行研究。我們從2004年部門分段監(jiān)管體制的正式確立后，以2005—2008年有完整統(tǒng)計數(shù)據(jù)的19個省 (地區(qū))為樣本，分析各省 (地區(qū))的食品監(jiān)管系統(tǒng)的效率。根據(jù)國家衛(wèi)生部和各個省 (地區(qū))的衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)，經(jīng)過相應(yīng)的處理，得到如表3各省 (地區(qū))的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的輸入輸出數(shù)據(jù)。

表3 各省 (地區(qū))的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的輸入輸出數(shù)據(jù)

采用VRS模型對全國19個省份 (地區(qū))的食品監(jiān)管系統(tǒng)的規(guī)模有效和技術(shù)有效同時進行分析，運用DEP2.1軟件計算得出的DEA的有效性的評價結(jié)果如表4所示。

表4 各省 (地區(qū))的食品監(jiān)管的DEA有效評價結(jié)果

從表4可以看出，天津、浙江、安徽、湖南、海南、重慶、陜西這幾個省的食品監(jiān)管是相對有效的，技術(shù)效率東北、華北和東南地區(qū)的技術(shù)效率要大于中西部和西南部，規(guī)模效率值各個省份 (地區(qū))相差不大，說明東部發(fā)達地區(qū)在食品安全監(jiān)管方面的資源配置效率要大于中西部，東部地區(qū)的規(guī)模報酬大部分是遞減的，而中西部大部分是規(guī)模報酬遞增的，這也說明國家也要加大中西部地區(qū)食品監(jiān)管的投資規(guī)模。

三、提高監(jiān)管效率的途徑

通過以上分析可以看出，自1998年實行食品安全監(jiān)管改革，形成新的一套“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門分段合作監(jiān)管模式后，從監(jiān)管效果看，這種多部門分段合作監(jiān)管模式對減少中國食品的安全風險并沒有發(fā)揮預(yù)期作用。通過DEA方法分析監(jiān)管效率得出，改革后整個監(jiān)管系統(tǒng)的技術(shù)效率比改革前降低了，但規(guī)模效率在提高，規(guī)模報酬也都是遞增的，但是各個省和地區(qū)的監(jiān)管效率并不平衡。因此在此分析下，有的放矢地采取措施積極提升監(jiān)管的效率是必要也是必需的。本文在對食品監(jiān)管效率定量分析基礎(chǔ)上，提出改善食品監(jiān)管效率的一些途徑。

1.實現(xiàn)監(jiān)管一體化，提高技術(shù)效率

目前，中國食品安全分段監(jiān)管體制基本特點是按照食品“從農(nóng)田到餐桌”的各個環(huán)節(jié)來進行區(qū)分，一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門負責，這種體制并沒有很好地發(fā)揮其各部門分工監(jiān)管的專業(yè)優(yōu)勢，反而增加了部門之間協(xié)同監(jiān)管的協(xié)調(diào)難度，加大了信息、資源、監(jiān)管標準等因素的共享難度，模糊了監(jiān)管部門的問責機制，削弱了國家作為統(tǒng)一的監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)威，成為制約食品安全監(jiān)管體制建設(shè)的瓶頸因素［5］。要提高技術(shù)效率，實現(xiàn)政府監(jiān)管資源的有效配置，食品安全監(jiān)管統(tǒng)一到一個獨立的機構(gòu)，進行統(tǒng)一監(jiān)管是必然的發(fā)展趨勢。然而，由于受到歷史、成本等因素影響，短期內(nèi)要完全將食品安全監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一到一個部門，基本上沒有可能，所以未來中國食品不安全監(jiān)管機構(gòu)整合的可行的辦法是加強部門之間的協(xié)調(diào)與合作，實現(xiàn)縱向一體化，然后再向統(tǒng)一機構(gòu)邁進。

另一方面，目前，在全國范圍內(nèi)，食品安全監(jiān)管采取屬地原則。這樣監(jiān)管體系對于糧食等基本食品自給率高的地區(qū)來說是一個合理制度安排，而現(xiàn)在全國各地的食品生產(chǎn)、流通與消費都在不同地區(qū)進行，食品不安全屬地監(jiān)管體系就會造成監(jiān)管力不從心，監(jiān)管效率低下，難以避免食品不安全事件的發(fā)生。各地相關(guān)食品安全監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中有效分工和信息共享有助于監(jiān)管在時間和空間上實現(xiàn)橫向一體化，從而提高監(jiān)管效率。

2.合理配置資源，降低政府成本

制度變遷理論認為，制度安排的目的就在于建立規(guī)范的交易秩序，減少交易中的不確定性，降低交易成本，一定程度上遏制機會主義的產(chǎn)生。要實現(xiàn)食品安全的長期有效監(jiān)管，政府必須通過公權(quán)力建立相應(yīng)的法律制度作為保障，如強化食品的市場準入標準，加強流通“審查”監(jiān)管;建立食品企業(yè)風險評價機制;完善法律、法規(guī)體系，嚴格執(zhí)法監(jiān)管。

從理論上說，政府能夠?qū)κ称焚|(zhì)量安全進行監(jiān)管，但由于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，食品生產(chǎn)量和流通量大，品種繁多，交易方式復雜，單純由政府來實施監(jiān)管成本太高;政府由于受人力、物力、財力的限制，也不可能對所有生產(chǎn)經(jīng)營者時刻進行監(jiān)督。政府應(yīng)該改變監(jiān)管思路，進行監(jiān)管制度創(chuàng)新，采取激勵措施讓無利害關(guān)系的知情者，如一些社會中介組織、行業(yè)協(xié)會提供信息。同時提高消費者的維權(quán)意識，自覺參與監(jiān)督，降低獲得信息成本。食品安全監(jiān)管中，利益關(guān)系最大的是消費者，所以他們對食品安全監(jiān)管的動力最強，通過各種渠道對相關(guān)主體施加壓力，這種直接監(jiān)督行為，在一定程度上制約了受監(jiān)管主體的行為，也節(jié)約了政府和社會的監(jiān)管成本。從理論上說，在監(jiān)管效果和技術(shù)效率不變的情況下，可以充分利用社會，整合社會與個人資源，降低政府成本，而達到相同的技術(shù)效率。

3.不斷擴大監(jiān)管規(guī)模，提高規(guī)模效率

從前面的分析可知，中國總的監(jiān)管的規(guī)模效率大部分時間沒有達到有效，且一直處于規(guī)模報酬遞增狀態(tài)。一方面，食品企業(yè)數(shù)量的快速發(fā)展，接受監(jiān)管的企業(yè)越來越多;另一方面，食品產(chǎn)業(yè)工業(yè)化程度的提高，食品衛(wèi)生的監(jiān)管重心也由餐飲環(huán)節(jié)擴展至工業(yè)環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)、流通與消費都需要有效的監(jiān)管，這需要在各個環(huán)節(jié)都要加大投入。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計，盡管分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保多個部門的食品安全專業(yè)人員，已經(jīng)超過百萬人。但與西方發(fā)達國家相比，中國食品監(jiān)管的每個食品企業(yè)的平均投入成本還遠遠不夠，需要不斷擴大監(jiān)管規(guī)模。

［1］李麗.食品安全規(guī)制成本收益分析研究述評［J］.泰山學院學報，2010，32(4):107－111.

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［3］董秀金.構(gòu)建中國食品安全規(guī)制體系的研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2007，(3):45－61.

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［5］高秦偉.分散抑或合并——論食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置［A］.傅蔚岡，宋華琳.規(guī)制研究［C］.上海:格致出版社，2008.53－78.