退耕還林工程經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究——以雅安市雨城區(qū)為例

戎曉紅

(徐州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理工程系，江蘇徐州221140)

退耕還林工程已成為我國(guó)生態(tài)建設(shè)的主體工程之一［1］。作為我國(guó)林業(yè)史上涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、群眾參與性最高的生態(tài)建設(shè)工程，退耕還林離不開(kāi)廣大群眾的支持。退耕農(nóng)戶在為生態(tài)建設(shè)做出犧牲的同時(shí)，國(guó)家和社會(huì)一定要保證他們的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這既是維持可持續(xù)發(fā)展的需要，也是社會(huì)公平的最直接體現(xiàn)，就此不同的學(xué)者從不同的方面對(duì)退耕還林過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了探討，然而補(bǔ)償政策的現(xiàn)實(shí)影響以及農(nóng)戶退耕后的行為方式對(duì)退耕還林成果的影響程度隨著工程的深入實(shí)施，已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。因此，本文試圖結(jié)合現(xiàn)實(shí)影響和農(nóng)民行為方式的分析來(lái)對(duì)退耕還林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制作出探討。

1 研究區(qū)退耕還林實(shí)施情況

雅安市雨城區(qū)位于成都平原向西藏高原過(guò)渡帶的盆周西南部邊緣、雅安市的東部，全區(qū)幅員面積1 067．31km2，其中耕地19 315．63hm2，林地65 246．14 hm2。雅安市雨城區(qū)1999－2004年間共完成退耕還林14 333．33hm2，配套荒山造林9 466．67 hm2;退耕還林工程共涉及全市148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、27萬(wàn)多農(nóng)戶。其中:全退戶15 291戶，占退耕還林總戶數(shù)的5．7%。截止2008年底，戶均獲得政策補(bǔ)助5 877元。

2 退耕還林對(duì)退耕農(nóng)戶利益的影響分析

以雅安市雨城區(qū)為例，通過(guò)對(duì)觀化、望魚(yú)、沙坪、對(duì)巖四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個(gè)村、120戶農(nóng)戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，取得第一手資料，以此為基礎(chǔ)分析退耕還林對(duì)退耕農(nóng)戶的影響以及其農(nóng)戶的行為方式。

2．1 農(nóng)戶家庭總收入變化情況分析

從一定意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程也就是不同社會(huì)利益集團(tuán)之間利益矛盾、沖突和調(diào)整地過(guò)程。在社會(huì)各個(gè)利益群體中，農(nóng)民的利益往往處于從屬地位。退耕還林對(duì)農(nóng)民利益的影響主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益的影響，所以本次專(zhuān)門(mén)對(duì)農(nóng)民收入進(jìn)行了深入調(diào)查和探討。

首先通過(guò)詢問(wèn)農(nóng)戶“自退耕還林來(lái)，你家的家庭收入增加、減少或是不變?”，來(lái)了解退耕農(nóng)戶家庭收入變化情況。退耕給樣本農(nóng)戶家庭收入帶來(lái)了正面的影響。占被調(diào)查農(nóng)戶52．5%的農(nóng)戶表示退耕還林后糧食和現(xiàn)金多了，30．0%的農(nóng)戶在退耕后的經(jīng)濟(jì)狀況和以前差不多，即絕大多數(shù)農(nóng)戶退耕后的總體經(jīng)濟(jì)狀況有了明顯改善或沒(méi)有變差，只有17．5%的農(nóng)戶認(rèn)為退耕后的經(jīng)濟(jì)狀況不如以前。說(shuō)明退耕還林政策的確給大多數(shù)農(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠，并且在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)增加了農(nóng)民收入。

退耕后，農(nóng)戶改變坡耕地的種植方式，因種植糧食的坡耕地面積減少，種植業(yè)收入相應(yīng)減少，但是，國(guó)家提供的錢(qián)糧補(bǔ)助、農(nóng)民發(fā)展林木等，農(nóng)戶的人均收入普遍增加(見(jiàn)表1)。

表1 樣本村退耕區(qū)收益變化情況

由表2可知，退耕地退耕前由于其地質(zhì)條件較差，故畝產(chǎn)較低僅為150．1kg/畝，退耕后，全部植林，均無(wú)糧食收益;隨著退耕還林的實(shí)施，人均耕地面積有原來(lái)的1．90畝減少到0．45畝，減少幅度達(dá)76．3%;非退耕地的畝產(chǎn)值雖有所增加，但增加量不高，每畝地平均僅增加了21．5kg;在人均純收入方面，退耕后人均收入比退耕前增加了124．9元。人均收入增加的主要原因有:一是國(guó)家的退耕補(bǔ)貼，在5－8年的時(shí)間內(nèi)，只要補(bǔ)貼能兌現(xiàn)，農(nóng)民的收入將會(huì)有所增加;二是剩余勞動(dòng)力外出打工;三是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及自然災(zāi)害的減少，非退耕地的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)增加了農(nóng)民收入。從調(diào)查來(lái)看，增加的主要原因是國(guó)家補(bǔ)貼和外出打工兩個(gè)方面。

圖1 退耕前后農(nóng)戶家庭收入構(gòu)成變化情況

2．2 農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)變化分析

由圖1可以看出，退耕前，農(nóng)戶的家庭收入主要來(lái)源于種植和養(yǎng)畜，二者分別占到家庭總收入的50．81%和30．81%;外出打工收入僅占家庭總收入的13．74%;林業(yè)收入幾乎沒(méi)有，其所占比例僅為0．13%;工資性及其他收入(這里的其它主要是指開(kāi)商店、搞運(yùn)輸?shù)?約占1．62%;沒(méi)有國(guó)家補(bǔ)貼。實(shí)施退耕還林工程后，種植業(yè)、養(yǎng)畜業(yè)所占比例均有減少，其二者減少幅度分別為 77．9%、38．31%;而外出打工收入由原來(lái)占家庭總收入的13．74%增至47．76%，增長(zhǎng)幅度高達(dá)247．60%;林業(yè)收入比例比退耕前雖有增長(zhǎng)，但其所占家庭總收入比例仍然很低僅為1．92%;另外，退耕還林國(guó)家補(bǔ)助在家庭總收入中占據(jù)了一定比例，達(dá)17．94%。退耕前后，家庭收入構(gòu)成變化的原因主要有以下幾點(diǎn):①種植業(yè)收入的大幅減少主要是由于家庭耕地?cái)?shù)量減少。據(jù)調(diào)查，退耕前的人均耕地面積為1．90畝，退耕后則僅為0．41畝，減少了 78．54%。此外，在所調(diào)查的120戶樣本戶中，認(rèn)為畝產(chǎn)比退耕前增加的農(nóng)戶僅占15%，多數(shù)農(nóng)戶則認(rèn)為畝產(chǎn)量減少或沒(méi)有什么變化，究其原因一是由于退耕后大部分農(nóng)民沒(méi)有把剩余勞動(dòng)力投向剩余耕地;二是農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格高，多數(shù)農(nóng)戶并沒(méi)有因?yàn)楦氐臏p少而增大對(duì)剩余耕地的生產(chǎn)投入。②所調(diào)查地區(qū)的養(yǎng)畜(養(yǎng)豬)。養(yǎng)畜業(yè)收入減少主要是由于目前農(nóng)戶家庭的糧食(玉米)減少，致使每戶平均養(yǎng)豬數(shù)量由原來(lái)的4．9頭減少為2．1頭。③林地收入所占比例仍然較小，一是由于林木生產(chǎn)需要較長(zhǎng)的培育周期，而退耕期限較短，多數(shù)林木尚未成林，其效益尚未顯現(xiàn)出來(lái);二是由于林地缺乏精心管護(hù)，據(jù)調(diào)查，占樣本戶80．8%的農(nóng)戶對(duì)退耕林地是一種粗放管護(hù)模式，僅有7．5%的農(nóng)戶實(shí)施了精心栽培和管護(hù)。④實(shí)施退耕還林后，打工收入占據(jù)了家庭收入的主要部分。打工收入的增加主要是由于退耕還林導(dǎo)致外出打工勞動(dòng)力增加。退耕還林改變了土地的利用方式，以前的坡耕地現(xiàn)在變成了林地，土地利用方式的變化，必然到了勞動(dòng)力投向的變化。營(yíng)造林及管護(hù)林木的季節(jié)一般在冬春前后，而農(nóng)活是一年四季均得忙乎，因此，退耕還林工程建設(shè)產(chǎn)生了大量的剩余勞動(dòng)力。據(jù)調(diào)查分析，外出打工人數(shù)占家庭勞動(dòng)力的比例平均由退耕前的9．7%，增加到退耕后的33．4%，且退耕后該比例大于等于50%的戶數(shù)占樣本戶的59．2%。當(dāng)然我們?cè)谡{(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民外出務(wù)工也受到自身素質(zhì)及觀念、政策的限制，多數(shù)人均是在當(dāng)?shù)卮蚺R時(shí)工或季節(jié)性工種，工資收入較低，這也從側(cè)面說(shuō)明了農(nóng)民外出打工比較困難。

2．3 小結(jié)

①在接受補(bǔ)償?shù)?－8年里，農(nóng)戶參與退耕的積極性很高，但受比較經(jīng)濟(jì)利益的影響，大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)退耕還林地的管護(hù)積極性不高。②退耕后有一部分勞動(dòng)力閑置，絕大多數(shù)農(nóng)民并無(wú)興趣提高土地的集約化水平，他們對(duì)國(guó)家的補(bǔ)貼依賴性很強(qiáng)，一旦停止錢(qián)糧補(bǔ)助，林地還沒(méi)有到收益期，將失去生活來(lái)源，很可能會(huì)復(fù)耕。因此，建立和完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制勢(shì)在必行。

3 退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀及建議

3．1 關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)查區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前是每畝退耕地每年糧食(原糧)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)為長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)為300斤，補(bǔ)助糧食(原糧)的價(jià)款按每公斤1．4元折價(jià)計(jì)算;生活補(bǔ)助費(fèi)每年每畝20元計(jì)算。該種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在一刀切，使得退耕戶與退耕戶之間，以及退耕戶與非退耕戶之間收益出現(xiàn)不均衡。

具體建議是:劃定各類(lèi)補(bǔ)償區(qū)，實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo):現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只按黃河、長(zhǎng)江兩大流域進(jìn)行分區(qū)，缺乏科學(xué)性。東中西部地區(qū)之間，西部?jī)?nèi)部之間在自然條件和經(jīng)濟(jì)條件上存在很大的差異，客觀上需要?jiǎng)澏ㄑa(bǔ)償區(qū)。補(bǔ)償區(qū)由種苗費(fèi)補(bǔ)償區(qū)、林(草)種補(bǔ)償區(qū)、錢(qián)糧補(bǔ)償區(qū)3塊構(gòu)成。如錢(qián)糧補(bǔ)償區(qū)的劃分應(yīng)按坡耕地的土地產(chǎn)出率(單產(chǎn))和農(nóng)民的平均消費(fèi)水平將中、西部劃分為幾個(gè)大區(qū)和亞區(qū)，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在劃好各類(lèi)補(bǔ)償區(qū)的基礎(chǔ)上，可根據(jù)區(qū)內(nèi)的平均水平，細(xì)分補(bǔ)償級(jí)，比如糧食補(bǔ)償?shù)拇髤^(qū)和亞區(qū)劃定后，區(qū)內(nèi)可據(jù)坡耕地的平均產(chǎn)出率，確定一個(gè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并用相應(yīng)的系數(shù)調(diào)整高于或低于此標(biāo)準(zhǔn)的糧食補(bǔ)助，這樣就有上中下3種補(bǔ)償級(jí)，區(qū)內(nèi)平均水平系數(shù)為1，高于此水平系數(shù)為1．2，低于此水平的系數(shù)為0．8等。此外，對(duì)于糧食的折算價(jià)格，也不應(yīng)按照統(tǒng)一的每公斤1．4元折算。理論上糧食折算價(jià)格=當(dāng)?shù)丶Z食收購(gòu)價(jià)格+倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)+發(fā)放費(fèi)。這就要求各地地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況調(diào)整糧食折算價(jià)格，在調(diào)整糧食價(jià)格實(shí)施過(guò)程中，為避免人為因素的影響，可引入競(jìng)爭(zhēng)的糧食補(bǔ)助機(jī)制來(lái)修正，使糧食折算價(jià)格符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

3．2 關(guān)于補(bǔ)償期限

現(xiàn)行的政策規(guī)定:糧食和現(xiàn)金的補(bǔ)助年限，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算，還生態(tài)林補(bǔ)助按8年計(jì)算。通過(guò)農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%的退耕農(nóng)戶補(bǔ)助期限只剩3－5年，而其樹(shù)木成林至少還需要十年時(shí)間，國(guó)家停止補(bǔ)助后而林地仍沒(méi)有收益，此時(shí)農(nóng)民缺乏經(jīng)濟(jì)來(lái)源，多數(shù)農(nóng)戶很可能會(huì)選擇返耕。

對(duì)于退耕后還用材林，建議國(guó)家根據(jù)樹(shù)木的采伐周期確定補(bǔ)助期限，因?yàn)橛貌牧之?dāng)林木達(dá)到采伐期的時(shí)間也要幾十年，在此之前農(nóng)戶基本沒(méi)有什么收入，只有待采伐期到了農(nóng)戶可以解決基本生活問(wèn)題時(shí)再停止補(bǔ)助;而對(duì)于退耕后還經(jīng)濟(jì)林，補(bǔ)償期限截止后國(guó)家可不再提供錢(qián)糧補(bǔ)助，但由于農(nóng)民造經(jīng)濟(jì)林雖收益較大，但面臨著“小農(nóng)戶，大市場(chǎng)”的投資風(fēng)險(xiǎn)，因此國(guó)家可建立起適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)林保險(xiǎn)體系，并對(duì)還經(jīng)濟(jì)林的農(nóng)戶給予信息指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。

3．3 關(guān)于補(bǔ)助內(nèi)容

現(xiàn)實(shí)中對(duì)于退耕補(bǔ)助只是強(qiáng)調(diào)對(duì)退耕還林糧食和生活費(fèi)、及種苗的補(bǔ)助，而忽視了對(duì)林地管護(hù)費(fèi)用的補(bǔ)償，致使農(nóng)戶在退耕以后，由于缺乏資金支持，對(duì)林地普遍實(shí)施粗放式的管理方式，導(dǎo)致林地成活率低、生長(zhǎng)速度慢等，難以發(fā)揮退耕還林的生態(tài)效益。

在補(bǔ)助內(nèi)容上，建議列入管理費(fèi)用和管護(hù)費(fèi)用的補(bǔ)償，尤其是對(duì)于退耕后還生態(tài)林草的管護(hù)費(fèi)用補(bǔ)償。對(duì)于增加管理和管護(hù)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式有學(xué)者建議與現(xiàn)有糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助一并下發(fā)下去，規(guī)定其中的管護(hù)費(fèi)用比例，按比例扣取相應(yīng)數(shù)額的費(fèi)用補(bǔ)償。無(wú)論采用何種補(bǔ)償方式，增加相關(guān)費(fèi)用的補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的:有助于調(diào)動(dòng)參與者的積極性，保證林木的成活率，保障生態(tài)退耕效益的實(shí)現(xiàn)。

3．4 關(guān)于補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式有直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式［7］。目前關(guān)于農(nóng)戶的直接補(bǔ)償做得很到位，基本上都能夠及時(shí)地發(fā)放錢(qián)糧;但間接補(bǔ)償方面仍然比較滯后，主要表現(xiàn)在:后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不出去，農(nóng)戶在林木、果木栽培等方面缺乏技術(shù)性指導(dǎo)等方面。

建議國(guó)家直接補(bǔ)助和間接補(bǔ)助相結(jié)合，近遠(yuǎn)期補(bǔ)助方式相區(qū)別。除了近期的錢(qián)糧補(bǔ)助外，還應(yīng)大力抓遠(yuǎn)期間接補(bǔ)助，即通過(guò)迂回方式來(lái)補(bǔ)助經(jīng)濟(jì)利益受損的農(nóng)戶，如提供優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導(dǎo)和幫助、技術(shù)援助、扶持發(fā)展新產(chǎn)業(yè)等方式。具有做法有首先繼續(xù)抓好勞務(wù)輸出;其次，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、扶持發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，使剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè);第三，退耕后有許多農(nóng)民脫離種植業(yè)，可以利用剩余勞動(dòng)力擴(kuò)大養(yǎng)殖業(yè)，根據(jù)不同區(qū)域、不同群體，重點(diǎn)引導(dǎo)培育專(zhuān)業(yè)村、規(guī)模化養(yǎng)殖，走一戶帶多戶，多戶帶全村，一村帶多村的小規(guī)模，大群體的畜牧業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)化之路，提高農(nóng)民收入，這也是解決退耕后農(nóng)民生產(chǎn)生活出路鞏固退耕還林還草工程成果的重要途徑。

(編輯:王愛(ài)萍)

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