農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題分析

李 栓 王紅梅 劉媛媛 丁冠華 吳 黎

(1．東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江哈爾濱150030;2．華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州510642;3．黑龍江省城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，黑龍江哈爾濱150040;4．黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院遙感技術(shù)中心，黑龍江哈爾濱150086)

隨著我國城市化進程的發(fā)展，農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地市場占土地市場的比重越來越重。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進實施，大量的農(nóng)地在比較利益的驅(qū)使下發(fā)生著向非農(nóng)用途的流轉(zhuǎn)，這種狀況在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為明顯。集體土地流轉(zhuǎn)已由單純的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的自發(fā)轉(zhuǎn)包發(fā)展到社會各個領(lǐng)域的多種形式的流轉(zhuǎn)，其中既有合法的，也有明顯超越現(xiàn)行法律規(guī)定的，尤其是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)更加復(fù)雜［1］?？傮w上看，集體土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村土地使用中的必然趨勢。隨著國民經(jīng)濟的高速增長，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力的流動，加上農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生階段性變化，以農(nóng)地經(jīng)營為收入主要來源的農(nóng)民收入增長緩慢甚至下降，使農(nóng)地經(jīng)營對農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要性有所下降。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高收入產(chǎn)生的拉力和農(nóng)地經(jīng)營低收入的推力使農(nóng)地向非農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度呈加快趨勢［2－6］。

1 集體建設(shè)用地市場運行要素

土地市場運行的三大要素是土地、供給者和需求者，在我國由于集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，其產(chǎn)權(quán)的特殊性及集體土地市場目前處于起步階段，導(dǎo)致集體土地市場運行不盡完善。在集體建設(shè)用地市場中所提供的商品是集體建設(shè)用地，商品的來源是農(nóng)村集體土地，包括從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為的建設(shè)用地和農(nóng)村集體原有的建設(shè)用地。供給者是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由多人組成。雖說集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但產(chǎn)權(quán)主體模糊，在涉及到土地的占有、使用、分配‘收益四項權(quán)利時，沒有一個合理的標準來保證供給方為多個單體時各單體之間的利益分配，妨礙集體建設(shè)用地市場的正常運行。根據(jù)中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元體系，集體建設(shè)用地需求者區(qū)分為農(nóng)村集體組織成員和非農(nóng)村集體組織成員，這二者在購買集體建設(shè)用地使用權(quán)時所經(jīng)的操作方式是不同的。

現(xiàn)行法律規(guī)章對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都嚴格設(shè)定了范圍:①地域范圍在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)外，土地規(guī)劃區(qū)以內(nèi);②使用主體為同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，一般外來經(jīng)濟成分原則上要求使用國有土地。但實際操作中，往往陷入兩難境地:首先，從主觀意愿來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織希望在更大范圍內(nèi)盤活存量資產(chǎn)，確保集體土地資產(chǎn)利益實現(xiàn)的最大化;其次，從客觀條件來講，既然承認集體建設(shè)用地是一種資產(chǎn)，它必然要隨同其他資產(chǎn)進入市場。而在資產(chǎn)盤活中，必然不可能受“同一集體經(jīng)濟組織”的限制。因此，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租、使用集體存量建設(shè)用地的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。如按現(xiàn)行習(xí)慣做法，所有這些項目用地都要先征為國有再補辦出讓，企業(yè)不堪重負，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織也沒有積極性。此外，抵押作為一種準轉(zhuǎn)讓行為，集體建設(shè)用地隨同地面建筑物一并抵押時，一旦抵押權(quán)實現(xiàn)，也涉及集體建設(shè)用地跨越“同一集體經(jīng)濟組織”進行流轉(zhuǎn)。因此，在當(dāng)前法律己允許國有土地使用權(quán)的使用主體擴展到境內(nèi)外所有經(jīng)濟組織或自然人的情況下，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在強調(diào)規(guī)劃協(xié)調(diào)、用途管制前提下，也不應(yīng)該人為設(shè)置障礙?？陀^存在的實際要求我們在設(shè)定集體建設(shè)用地使用主體時應(yīng)有所突破?，F(xiàn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程如圖1所示。

圖1 現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程

2 現(xiàn)階段集體建設(shè)用地市場存在問題分析

現(xiàn)行法律規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，換言之，集體土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設(shè)用地供地渠道的單一性，使得集體土地各種產(chǎn)權(quán)不僅先天發(fā)育不足，而且后天還受到種種歧視，集體建設(shè)用地一直游離于土地市場之外。即使進入市場，也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉(zhuǎn)，一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于:人為制造了國家所有制和農(nóng)民集體所有制在土地收益權(quán)上的不平等。

現(xiàn)行法律規(guī)章對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，造成集體土地所有權(quán)變更補償?shù)团c改變用途后帶來巨額土地收益之間的矛盾。規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地征為國有的，往往所有權(quán)一旦轉(zhuǎn)變即地價猛漲。同一宗地，無期限的集體土地所有權(quán)征地補償?shù)?，而所有?quán)變更后一定年限的土地使用權(quán)價格高，這前后巨大的反差刺激了集體土地所有者。這是土地收益分配不當(dāng)引起的問題，侵犯了村集體經(jīng)濟組織的利益［7－8］。于是，企業(yè)補辦征收手續(xù)時，集體土地所有者抵觸強烈;規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象又頻頻發(fā)生，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自改變土地用途，進行房地產(chǎn)開發(fā)、建造商業(yè)用房私下轉(zhuǎn)讓、出租等案件時有發(fā)生。實踐中存在的隱形市場也是這些矛盾發(fā)展的產(chǎn)物，現(xiàn)行的法律政策不夠完善，不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，因此導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在很多問題。

2．1 集體建設(shè)用地市場化特征不明顯

集體土地通過市場機制實現(xiàn)資源的流轉(zhuǎn)配置在不同領(lǐng)域以不同方式不同程度地發(fā)生著，顯現(xiàn)出強勁的市場化流轉(zhuǎn)趨勢，但同時也存在著與市場化特征要求不相適應(yīng)的問題。這些問題產(chǎn)生于集體土地流轉(zhuǎn)過程中，雖不再是行政性配置土地資源所引致的，但是由于我國城鄉(xiāng)二元化的特征，使得集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)程序更為復(fù)雜，與市場機制固有缺陷所引致的自發(fā)無序重疊，表現(xiàn)為集體土地流轉(zhuǎn)市場化特征的不明顯，從而制約著集體土地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和土地資源配置效率的提高。這一問題主要表現(xiàn)在:①農(nóng)戶間分散的土地產(chǎn)權(quán)交易并不能有效促進土地的集中和合理利用，通過集體經(jīng)濟組織發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)存在侵犯農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象;②大量自發(fā)交易過程中的權(quán)屬關(guān)系混亂及相伴隨的侵權(quán)現(xiàn)象和土地流轉(zhuǎn)收益流失，集體土地所有者及相關(guān)投資者的權(quán)益受到侵犯。第一種情況反映出土地流轉(zhuǎn)的市場化程度較低;第二種情況反映出土地流轉(zhuǎn)中市場行為的混亂無序。

2．2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在大量違法現(xiàn)象

農(nóng)地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為經(jīng)過轉(zhuǎn)用審批后形成的新增建設(shè)用地使用權(quán)以價格特征反映的市場交易行為。現(xiàn)行法律只對集體土地以聯(lián)營、入股形式發(fā)生流轉(zhuǎn)做出了原則性的肯定規(guī)定，而對出讓、轉(zhuǎn)讓和出租等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)則是禁止的。由于農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)缺乏可操作的法律法規(guī)或者管理空間太小，地方土地管理部門一般不進行直接管理，而只是通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和審批等手段間接管理，除個別地區(qū)近年來對集體土地的非農(nóng)場合流轉(zhuǎn)有所規(guī)范外，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地非農(nóng)流轉(zhuǎn)一直是自發(fā)無序地大量發(fā)生著，甚至有不少案例中的集體土地并未辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而農(nóng)村集體中原有的建設(shè)用地僅限于在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，對于非集體經(jīng)濟組織成員來說，取得集體建設(shè)用地在現(xiàn)有法律的限制下很難，因此就導(dǎo)致集體建設(shè)用地市場的違法現(xiàn)象較多，尤其體現(xiàn)在宅基地的流轉(zhuǎn)上。

2．3 集體建設(shè)用地市場中利益分配不合理

我國《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”其中，“依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理”，這表明農(nóng)村集體土地的所有權(quán)在村民集體，所有權(quán)的主體代表則是各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組。盡管在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制確立后，大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能分解，機構(gòu)改組，力量渙散，對農(nóng)村集體土地使用方面的監(jiān)督管理和調(diào)節(jié)控制功能隨之弱化，但村民委員會和村民小組對土地的經(jīng)營管理權(quán)能依然存在。從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始以來，將集體土地分配給村民用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是在法律政策約束下的一種土地資產(chǎn)經(jīng)營行為，而其對農(nóng)民承包土地的管理權(quán)能則可從簽訂承包合同并監(jiān)督合同履約情況中得以充分體現(xiàn)?，F(xiàn)行法律又將集體成員獲得承包土地經(jīng)營權(quán)三十年不變的規(guī)定改為長期不變。作為集體經(jīng)濟組織的一員，他們實際上是擁有了土地所有權(quán)，但是在流轉(zhuǎn)中他們并沒有體現(xiàn)出所有權(quán)，而是集體經(jīng)濟組織代表執(zhí)行，很容易導(dǎo)致利益分配的不合理。近年來，在集體土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著很多土地所有權(quán)主體代表與農(nóng)民集體成員之間的相互侵權(quán)問題。違背農(nóng)民意愿損害農(nóng)民利益的事件屢屢發(fā)生。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會隨意改變土地承包關(guān)系，強迫流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活，也影響了社會經(jīng)濟發(fā)展。

3 原因分析

近些年來，我國政府對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)開始放寬政策。在涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策中提出在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，并在尊重農(nóng)民意愿的前提下，實行多種經(jīng)營方式鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這就為集體土地的農(nóng)用流轉(zhuǎn)和農(nóng)地農(nóng)用市場的公開運行提供了政策依據(jù)。在實施過程中存在的利益分配問題，使得用地的供給者和需求者避開規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，引致眾多不符合條件的主體私下進行集體土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)交易，成為土地流轉(zhuǎn)市場的“偷渡者”，集體建設(shè)用地違法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出。造成這些現(xiàn)象的原因主要有:

3．1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格不符合市場機制

土地價格是土地市場的重要部分。土地市場的發(fā)育和規(guī)范程度，要以地價形成機制的狀況來衡量。完全競爭市場的土地價格是通過供給者和需求者之間的平衡來確定，從而達到優(yōu)化土地資源配置和土地市場的規(guī)范運行。但是，我國農(nóng)村土地市場的價格機制尚未建立，缺乏反映土地交易活動各方所需信息并迅速、完整地傳遞信息的價格工具，嚴重影響土地市場的正常運行。

在征收集體土地的過程中，《土地管理法》確定的征收新增建設(shè)用地土地有償使用費，應(yīng)以基準地價的體系建設(shè)為前提，最終解決征地農(nóng)民的補償問題，也必須承認農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。當(dāng)國家因建設(shè)需要征收集體土地時，地方政府經(jīng)常利用行政權(quán)力，實行無償征收、劃撥或低價購置，嚴重侵犯集體和農(nóng)民的經(jīng)濟利益?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定:“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！笨梢?，我國《土地管理法》對土地征收補償費的規(guī)定是按照被征收土地原用途給予補償，即按產(chǎn)值補償，并未考慮到土地的區(qū)位價值，而土地的區(qū)位價值則是土地價值的最重要組成。在實際操作中，由于自然災(zāi)害、耕地經(jīng)營水平、社會經(jīng)濟變化、農(nóng)產(chǎn)品市場變化等原因，耕地三年的平均年產(chǎn)值并不能完全反映耕地的質(zhì)量和價值，即該補償標準也不是根據(jù)實際的耕地質(zhì)量來確定的。過低的征地費用無法實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用價值。由此可見，現(xiàn)行土地征收價格并不是市場規(guī)律發(fā)生作用的結(jié)果，相應(yīng)地也無法替代市場價格對土地市場的調(diào)控作用。

3．2 集體建設(shè)用地市場信息缺乏

在現(xiàn)階段，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)很多是通過隱性市場進行，這導(dǎo)致很多用地流轉(zhuǎn)的違法，造成隱性市場發(fā)育的重要原因是市場信息不夠充分。很多需求者在購買集體建設(shè)用地時，通過一些知情人口頭提供的資料來了解目標土地，而且直接與土地供給者個人聯(lián)系，主要是因為缺少供雙方了解足夠用地信息的交易平臺。在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中，不存在一級市場，通常是需求者發(fā)起交易，尋找土地供給者，經(jīng)過協(xié)商，完成交易。

理論上，土地流轉(zhuǎn)交易組織包括交易載體和交易規(guī)則。交易載體是指交易的場所和監(jiān)督管理機構(gòu)，交易規(guī)則是指必須遵循的各項法律、制度和條例等。我國農(nóng)村土地交易市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)少，場所、機構(gòu)等都相當(dāng)缺乏，市場信息缺乏穩(wěn)定的傳遞渠道，土地金融信用未能發(fā)展，市場資金短缺。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)交易，既沒有任何權(quán)威性的法規(guī)可遵循，又缺乏相應(yīng)的市場規(guī)則、監(jiān)督機構(gòu)保證規(guī)范運作，結(jié)果造成流轉(zhuǎn)成本高昂，交易缺乏透明度與公平性，而且刺激土地流轉(zhuǎn)中大量不符合市場規(guī)律和現(xiàn)行政策的弱市場化流轉(zhuǎn)問題的發(fā)生。

3．3 法律法規(guī)不完善制約集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在大量的自發(fā)交易，形成農(nóng)村集體建設(shè)用地交易的隱形市場。為了避免左鄰右舍的非議或鄉(xiāng)村干部的干預(yù)，不少地區(qū)的農(nóng)戶大都以“幫忙”、“換工”等形式，私下悄悄地將自己承包的土地讓渡給新的用地者，使集體土地的管理者缺乏對新用地者的有效監(jiān)督與權(quán)責(zé)約束，拉長了集體生地產(chǎn)權(quán)制度的中間鏈條，責(zé)權(quán)利關(guān)系模糊甚至脫鉤。集體建設(shè)用地的交易僅在個別試點地區(qū)有據(jù)可依，大部分地區(qū)流轉(zhuǎn)雙方大多采取“一對一”討價還價的協(xié)商讓地方式，既缺乏公開的競價機制，又缺少法律保障和社會監(jiān)督，流轉(zhuǎn)協(xié)議也存在不規(guī)范的問題。一旦出現(xiàn)不支付租金、不兌現(xiàn)收益分成、受讓方將土地使用權(quán)再自行轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時，就難以從法律和行政上進行維護和處理。對交易雙方都沒有可靠的法律保證，這直接制約了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

4 結(jié)論

理論上來說，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在市場機制作用下，土地資源在不同經(jīng)濟主體和不同用途之間的配置，通過合理確定地租、地價以多種交易方式將土地使用權(quán)引入市場流轉(zhuǎn)，達到資源的優(yōu)化配置。但是在實際操作中，由于受到現(xiàn)行法律法規(guī)和城鄉(xiāng)二元化的限制，土地市場存在很多漏洞，造成我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在利益分配不合理，違法現(xiàn)象突出，等一系列問題。而完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則可以解決很多問題:第一，緩解城市建設(shè)用地緊張狀況，提高土地資源的優(yōu)化配置;第二，使農(nóng)戶將無力經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)讓出去，同時使部分經(jīng)營有方、有能力擴大經(jīng)營規(guī)模的人能及時獲得相應(yīng)的土地，從而雙方都獲得收益;第三，通過市場實行土地流轉(zhuǎn)，使土地有償使用或有償轉(zhuǎn)讓，促進土地的適當(dāng)集中和規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。采用市場機制，實現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了平等、自愿、經(jīng)濟有償?shù)脑瓌t，能夠有效避免和減少因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)村社會矛盾。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的完善具有很強的迫切性和必要性。

(編輯:王愛萍)

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