構(gòu)建湘江流域生態(tài)補償機制的探討

呂志賢 李佳喜

(湖南省環(huán)境保護科學(xué)研究院，湖南長沙410000)

湘江發(fā)源于廣西，從全州縣進入湖南境內(nèi)，水系跨永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市，是湖南的母親河。區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)密集，人口眾多，工業(yè)集中，流域人口約全省總?cè)丝诘?0%，工業(yè)總產(chǎn)值約占全省工業(yè)總產(chǎn)值的81%，全省冶金、化工、建材、輕工、紡織、食品加工、機械等行業(yè)大多分布在該區(qū)域，是湖南省人口密度最大、城市化發(fā)展最快的區(qū)域，為湖南的主要經(jīng)濟帶。近年來，流域經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染加劇，工業(yè)廢水和生活廢水大量排放，重金屬歷史性遺留污染日益凸顯，生態(tài)安全隱患重重，成為全省污染最嚴(yán)重的河流。經(jīng)濟的發(fā)展與人口的增長，流域生態(tài)壓力越來越大，服務(wù)功能不斷退化，嚴(yán)重制約了流域社會持續(xù)發(fā)展。因此，加強水環(huán)境綜合治理，尋求更加積極的環(huán)境保護政策與措施已迫在眉睫。

1 流域生態(tài)補償機制研究和實踐進展

國內(nèi)外學(xué)者從不同角度和側(cè)重點對生態(tài)補償?shù)暮x進行了探討［1－3］，綜合評述，可以解釋為針對環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償)，達到保護資源的目的。眾多學(xué)者都十分重視流域生態(tài)補償機制研究與探討［4－9］，在理論研究的同時，全國各地也逐步在局部范圍內(nèi)開展流域生態(tài)補償機制試點示范工作，如河北省政府在對子牙河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補償管理機制試點的基礎(chǔ)上，對全省7大水系57條河流實行了實行生態(tài)補償金扣繳政策等，從目前研究和實踐進展來看，流域生態(tài)補償政策對于推動流域環(huán)境保護工作起到一定積極的作用。

2 湘江流域生態(tài)補償機制初步框架

本論文以湘江干流及一級支流所在市為例，通過對湘江流域生態(tài)補償機制建立涉及的幾個關(guān)鍵問題初步研究與探討及其生態(tài)補償資金測算，形成湘江流域生態(tài)補償機制的初步框架。

2．1 補償主體的確定

生態(tài)補償是對環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能損害的補助，流域生態(tài)功能具有公益性，眾多的單位和個人從流域生態(tài)功能中受益，由此決定生態(tài)補償主體必須是有能力代表公共利益和有能力承擔(dān)這一責(zé)任的載體［9－11］。從此特點出發(fā)，在目前階段，政府是最合適選擇。本論文研究范圍具體涉及主體為湖南省政府以及流域流經(jīng)的永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市政府。

2．2 補償方式的確定

國內(nèi)各流域生態(tài)補償機制的探討與示范，多基于在水質(zhì)與水量的基礎(chǔ)上，在一定時間段內(nèi)，按照超標(biāo)賠償、達標(biāo)補償原則以及補償標(biāo)準(zhǔn)對其生態(tài)補償資金進行測算從而實現(xiàn)跨界斷面地市之間的補償與賠償。

本論文借鑒國內(nèi)較成功案例，在以上理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)湘江流域特點，進行進一步調(diào)整:考慮到環(huán)境污染治理循序漸進性，現(xiàn)階段特征污染因子指標(biāo)作為考核因子，結(jié)合湘江流域目前污染特征以及重金屬污染問題，選取化學(xué)需氧量(COD)、氨氮(NH3－N)、石油類、砷 (As)、鎘(Cd)作為考核因子;結(jié)合湘江流域水文特征，湘江流域水量變化較大，生態(tài)補償以月份為時間間隔，對每月的生態(tài)補償資金進行測算。湘江流域生態(tài)補償資金測算模式為:

補償資金=(水質(zhì)控制目標(biāo)—考核因子月均實測值)×斷面月均流量×補償標(biāo)準(zhǔn)

本論文具體涉及到流域八地市的13個考核斷面。

2．3 目標(biāo)控制值的確定

在目標(biāo)控制值的的選取上，根據(jù)湘江流域水環(huán)境質(zhì)量、水域功能區(qū)劃、水文狀況，本論文從地表水水域功能區(qū)劃水質(zhì)指標(biāo)控制值、近三年平均水質(zhì)指標(biāo)值、分平、豐、枯水期三年平均水質(zhì)指標(biāo)值三種情況進行了分析，根據(jù)考核斷面的水域功能區(qū)劃要求，除綠埠頭交界斷面為Ⅱ類水外，其它考核斷面均執(zhí)行Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，若以Ⅲ類水質(zhì)指標(biāo)控制值為考核因子控制值，通過湘江流域2006－2008年考核斷面水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)分析來看，雖個別指標(biāo)偶爾超過Ⅲ類水質(zhì)指標(biāo)控制值，但多數(shù)是好于Ⅲ類水質(zhì)要求;從斷面三年平均水質(zhì)指標(biāo)值角度來看，地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)遠遠高于斷面平均水質(zhì)指標(biāo)值，近三年斷面水質(zhì)均值為控制值考慮了流域?qū)嶋H水質(zhì)，通過平均水平改善從而帶動整個流域水環(huán)境質(zhì)量的改善，更能促進流域整體水環(huán)境質(zhì)量的改善，然而考慮湘江水文情況，平、豐、枯水期水文變化較大，枯水季節(jié)超標(biāo)次數(shù)明顯多于平、豐水期，因此分平、豐、枯水期取各斷面近三年水質(zhì)均值作為考核因子控制值，考慮了湘江流域水文變化情況，同時以平均值作為基準(zhǔn)值，以該值作為目標(biāo)控制值更具有合理性。通過以上分析，本論確定以平、豐、枯劃分?jǐn)嗝嫒昶骄|(zhì)指標(biāo)值做為考核因子控制值。

2．4 補償標(biāo)準(zhǔn)的確定

補償標(biāo)準(zhǔn)就是補償多少的問題，其確定是流域生態(tài)補償機制構(gòu)建的關(guān)鍵，也是流域生態(tài)價值及水資源成本的體現(xiàn)，涉及到環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)效益、生態(tài)服務(wù)功能等密切相關(guān)因素。從目前生態(tài)補償研究來看，補償標(biāo)準(zhǔn)確立主要依據(jù)流域提供生態(tài)服務(wù)的機會成本和生態(tài)服務(wù)價值，筆者認(rèn)為補償只是一種相對的公平，不可能完全按照實際發(fā)生的損失或貢獻大小來確定賠償和補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，且需要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展水平，即不同地區(qū)支付能力，如果支付標(biāo)準(zhǔn)超過地區(qū)支付能力，影響到地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，那么該地區(qū)可能會采取逃避污染控制、浪費水資源等方式以獲得更高的經(jīng)濟利益，不利于流域保護，如果采用一致的補償與賠償標(biāo)準(zhǔn)，使得承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的均衡化，造成了補償?shù)牟还叫浴Ｒ虼?，本論文在補償標(biāo)準(zhǔn)研究過程中設(shè)定補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)和補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，減少因忽略各個地區(qū)對環(huán)境污染貢獻率的差異以及各個地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展程度和人口、環(huán)境治理能力、支付能力等因素的差異的影響，對各個地區(qū)采用調(diào)整后補償標(biāo)準(zhǔn)。

(1)補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)。由于流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，目前還沒有公認(rèn)的方法與準(zhǔn)則，特別是生態(tài)服務(wù)價值沒有公認(rèn)的評估方法和貨幣化標(biāo)準(zhǔn)，并且各種評估方法得出的結(jié)果差異很大，在實際操作中運用難度較大，只能作為參考。鑒于目前許多因素都還未進行具體的量化，因此湘江流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)以目前湖南省排污費征收標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，設(shè)立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)，同時考慮到超標(biāo)和達標(biāo)對環(huán)境保護的影響，對于超標(biāo)情況制定更為嚴(yán)厲的補償標(biāo)準(zhǔn)，以促進水環(huán)境保護工作，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)為:

達標(biāo)補償標(biāo)準(zhǔn):化學(xué)需氧量700元/t，氨氮875元/t，石油類7 000元/t，鎘14萬元/t，砷3．5萬元/t。超標(biāo)賠償標(biāo)準(zhǔn):以達標(biāo)補償標(biāo)準(zhǔn)的兩倍值為賠償標(biāo)準(zhǔn)值。

(2)補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)對流域內(nèi)各地市實施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，忽略了各個地區(qū)對環(huán)境污染貢獻率的差異以及各地區(qū)實際支付能力，考慮到各個地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展程度和人口、環(huán)境保護能力、支付能力等因素的差異，本論文在在補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)的基礎(chǔ)上設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)?？紤]到影響因素較復(fù)雜，補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)調(diào)整以各地市人均GDP、GDP能耗、人口作為參考系數(shù)，以長沙做為標(biāo)準(zhǔn)值，各地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)由各參考系數(shù)決定(見表1)。

補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)計算公式為:

A=(各地區(qū)人均GDP×單位GDP能耗×人口總數(shù))/(長沙人均GDP×單位長沙GDP能耗×人口總數(shù))

其中:人均GDP:一定程度上代表各地區(qū)的支付能力

GDP能耗:一定程度上可代表生產(chǎn)能耗

人口總數(shù):一定程度上可以代表生活排污

表1 2007年湘江流域補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)表

2．5 補償資金的測算

通過補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，湘江流域生態(tài)補償資金測算公式為:

補償資金=(水質(zhì)控制目標(biāo)—斷面單污染因子水質(zhì)月均實測值)×目標(biāo)斷面月流量×當(dāng)月天數(shù)×達標(biāo)補償標(biāo)準(zhǔn)×補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)

本論文以2008年湘江水文、水質(zhì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，以僅考慮補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)和同時考慮補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)、補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)兩種情況，對2008年湘江流域生態(tài)補償資金進行測算，具體情況見表2。

由表2、表3得出:經(jīng)過初步測算，衡陽、長沙以及省政府需要支出生態(tài)補償金為自己超額排污買單，永州、株洲、湘潭、郴州、婁底5個城市因環(huán)保工作的開展，地域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量達到生態(tài)補償水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，可得到一定數(shù)額的生態(tài)補償資金作為獎勵資金。具體而言，從2008年衡陽市情況分析，湘江干流段，湘江從衡陽入株洲境內(nèi)，水質(zhì)指標(biāo)化學(xué)需氧量(COD)、砷(As)超過生態(tài)補償水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，上游超標(biāo)排放意味著株洲市將需要投入更多的資金用于水環(huán)境治理從而達到生態(tài)補償水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，水質(zhì)指標(biāo)氨氮(NH3－N)、石油類、鎘(Cd)均符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，說明衡陽市政府為下游水環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)付出一定的環(huán)境保護成本，喪失一定的機會發(fā)展成本，因此，干流下游直接受益段株洲市政府對于衡陽市損失的機會發(fā)展成本進行補償。通過一年對衡陽、株洲跨界斷面水質(zhì)、水文的監(jiān)測，按照生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)計算，2008衡陽將需要支付給株洲生態(tài)補償資金3 904萬元，考慮各地市社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與不同支付能力后，衡陽市將需要支付給株洲生態(tài)補償資金2 182萬元。從表2看出，生態(tài)補償資金的測算能夠較客觀的反映出目前湘江水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀以及湘江流域各地市對湘江水資源的利用情況，從另一側(cè)面而言，湘江流域生態(tài)補償資金的計算能夠體現(xiàn)一定的合理性和公平性，其實施對促進湘江流域公平合理利用水環(huán)境資源將起到一定的積極作用，但按照補償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)測算量和考慮各地市社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，即考慮各地市的支付能力后生態(tài)補償測算量，年度生態(tài)補償收支金額出現(xiàn)較大差異，見表3。

3 機制研究中存在的主要問題及建議

湘江流域生態(tài)補償機制研究借鑒了國內(nèi)流域生態(tài)補償示范較成功案例，本論文提出研究中構(gòu)建流域生態(tài)補償機制存在的不足與問題，并針對其機制實施提出相關(guān)建議:

表2 2008年湘江流域生態(tài)補償資金測算表(單位:萬元)

表3 2008年湘江流域生態(tài)補償資金(單位:萬元)

(1)補償標(biāo)準(zhǔn)及系數(shù)確定需要更加合理。本論文對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定進行了分析，但目前的深度和考慮因素在現(xiàn)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件下還遠遠不夠，特別是補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)的設(shè)定。因此，制定更加合理補償標(biāo)準(zhǔn)以及補償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)是今后研究的重點與難點。

(2)斷面水質(zhì)考核目標(biāo)制定:水質(zhì)因子目標(biāo)值的制定必須考慮機制實施的可操作性，目標(biāo)值太高，將打消各地市環(huán)境保護工作的積極性，目標(biāo)值太低，環(huán)境保護力度不夠。本文以近三年各斷面分平豐枯水期的水質(zhì)指標(biāo)平均值為標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的合理性，但在實際操作中，如何剔除不正常監(jiān)測數(shù)以及如何定義不正常監(jiān)測數(shù)的相關(guān)界定還比較模糊，易造成平均值的偏差。

(3)監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性問題:監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是生態(tài)補償合理性的一個關(guān)鍵節(jié)點。目前，湘江流域各跨界斷面并沒有建立自動監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測數(shù)據(jù)基本為人工測定，常常出現(xiàn)交界斷面上下游城市監(jiān)測值相差較大的情況，在自動監(jiān)測體系建立之前，通過何種方式確定交界斷面上下游政府都認(rèn)定的監(jiān)測值還有待探討。同時建議加快建設(shè)全流域自動監(jiān)測系統(tǒng)，加強流域污染的日常監(jiān)管，同時還要對監(jiān)測設(shè)備進行不定期的檢驗和校正，以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

(4)生態(tài)補償立法與相關(guān)配套政策:從國內(nèi)生態(tài)補償機制試點來看，各地方政府以及各流域之間執(zhí)行生態(tài)補償機制均僅為政府性文件。湘江流域生態(tài)補償機制實施涉及到八地市，對于跨行政轄區(qū)的水污染管理等問題，缺乏相關(guān)法律保障和配套的政策予以支持。如針對目前的財政體制改革，省財政直管縣的財政體制變革，就目前實施的或即將示范的跨市之間的生態(tài)補償問題，如何實現(xiàn)過渡與轉(zhuǎn)變，以及如何制定配套的輔助政策也是今后研究的重點和必須解決的問題。

(5)生態(tài)補償協(xié)調(diào)管理與合作:湘江流域生態(tài)補償涉及到八個地級市，涉及的利益方較多，有必要建立跨行政區(qū)生態(tài)補償協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，促進八地市之間的生態(tài)補償機制的順利開展，解決生態(tài)補償過程的爭議問題。同時對于機制實施涉及的多個部門，如環(huán)保部門、財政部門、水利部門等，協(xié)調(diào)合作，達成一定的共識，形成一個區(qū)域生態(tài)補償?shù)穆?lián)合體，因此加強每個地區(qū)以及地區(qū)內(nèi)各部門間的協(xié)調(diào)合作尤為重要。

(編輯:李 琪)

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