政府信息公開(kāi)環(huán)境下的檔案工作

艾琦

摘要：伴隨著《政府信息公開(kāi)條例》的頒布與實(shí)施，檔案工作遇到了很多新的問(wèn)題和矛盾，如何解決這些問(wèn)題和矛盾，本文進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi) 檔案利用 檔案鑒定

伴隨著政府信息公開(kāi)工作的的不斷深入，社會(huì)加速轉(zhuǎn)型中的檔案工作環(huán)境正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。檔案館是集中保管黨和國(guó)家重要檔案的基地，作為政府信息主要組成部分的檔案依據(jù)《檔案法》及其相關(guān)規(guī)定，依然保管在檔案館。因其內(nèi)容的不公開(kāi)，無(wú)法對(duì)社會(huì)開(kāi)放。

2008年7月某市一位市民，到當(dāng)?shù)匕l(fā)改委申請(qǐng)信息公開(kāi)，查閱1996年所住某小區(qū)占地拆遷批復(fù)，經(jīng)發(fā)改委查閱，該文件依年度被整理歸檔后進(jìn)入檔案封閉管理期，作為永久保管檔案已向當(dāng)?shù)貦n案館移交。于是該市民來(lái)到檔案館要求查閱帶有該文件的檔案。但依據(jù)《檔案法》，該檔案未滿30年，不能開(kāi)放，如果查閱該檔案，依據(jù)相關(guān)解密劃控規(guī)定，需持有檔案移交單位同意其查閱該份未開(kāi)放檔案的證明信，檔案館方可提供利用。為此，該市民又一次返回檔案移交單位要求開(kāi)具查檔證明信，但被移交單位以該文件已歸檔，屬不開(kāi)放檔案，應(yīng)遵從《檔案法》規(guī)定，不屬于政府信息公開(kāi)范疇為由拒絕。該市民多次往返于檔案館與移交單位之間查閱未果，最終該市民揚(yáng)言要以信息不公開(kāi)，政府不作為將檔案移交單位及當(dāng)?shù)貦n案館告上法庭。雖然事情最終沒(méi)有走上法庭，但作為保管檔案，查閱政府信息的第三方檔案部門(mén)在政府信息越來(lái)越公開(kāi)、透明的大環(huán)境下，處于“進(jìn)退兩難”的尷尬局面。在政府信息公開(kāi)環(huán)境下，檔案工作面臨著新的挑戰(zhàn)，檔案工作如何開(kāi)展成為擺在檔案部門(mén)面前的新問(wèn)題。

一、政府信息公開(kāi)與檔案工作之間存在的問(wèn)題與矛盾

1.政府信息與檔案各自依照的立法之間的沖突。記錄政府信息的文件一般在法定歸檔期內(nèi)轉(zhuǎn)化為檔案，因而檔案包含經(jīng)歸檔處理的政府信息，相互之間存在一定的前后演變關(guān)系，文件生命周期理論認(rèn)為現(xiàn)行文件和檔案是同一事物不同生命階段，從政府信息到政府檔案經(jīng)歷了從開(kāi)放到封閉再到開(kāi)放的轉(zhuǎn)換，其間既相互矛盾同時(shí)也大大降低了其信息資源的功能。此外，所依照的法律規(guī)范也存在矛盾與沖突。《條例》明確規(guī)定：政府信息公開(kāi)以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外。政府運(yùn)用行政權(quán)力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類(lèi)事項(xiàng)，只要不屬黨和國(guó)家機(jī)密都要依法向社會(huì)公開(kāi)?？梢?jiàn)，《條例》“公開(kāi)是原則，保密是例外”。但各級(jí)各類(lèi)檔案部門(mén)所遵照的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）第十九條明確規(guī)定：“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于三十年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不易開(kāi)放的向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以多于三十年……”。這就造成了政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放法律規(guī)范之間的沖突，從而導(dǎo)致在效力上相互抵觸?！稒n案法》與《條例》都是國(guó)家意志的體現(xiàn)，但按照上位法優(yōu)先原則，《檔案法》優(yōu)先《條例》，而按照新法優(yōu)先于舊法的原則，《條例》又優(yōu)先于《檔案法》，兩難之中選擇上位法優(yōu)先，這在法理上是正確，但在實(shí)踐中，任何法律規(guī)范都應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相互依存，《檔案法》立法于1987年，修改于1996年，顯然落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，日益顯現(xiàn)出一些缺陷與不足，《條例》的立法精神與立法目的代表時(shí)代方向，修改和完善《檔案法》使之與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，顯得迫在眉睫。

2.傳統(tǒng)的檔案開(kāi)放鑒定工作面臨挑戰(zhàn)。我國(guó)檔案部門(mén)現(xiàn)有的歸檔立卷方式大部分為案卷級(jí)，特別是年代久遠(yuǎn)的檔案，文件級(jí)立卷在近幾年才開(kāi)展。在文件的開(kāi)放鑒定工作中是逐份文件逐條審查，傳統(tǒng)做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件中的某一部分不適宜開(kāi)放，鑒于立卷未做到文件級(jí)，就只能對(duì)整卷檔案做控制開(kāi)放處理。然而《條例》實(shí)施后，一份文件或檔案大部分內(nèi)容可以開(kāi)放，只有一小部門(mén)不適合開(kāi)放，但將整份文件或全卷檔案劃為不開(kāi)放范圍，顯然與條例精神相違背，上述傳統(tǒng)的檔案鑒定開(kāi)放的方式、方法及鑒定原則顯然不符合時(shí)代的要求。

3.如何界定檔案開(kāi)放與保密的關(guān)系。檔案的保密與開(kāi)放利用是檔案雙重性的一個(gè)重要體現(xiàn)，也是同一個(gè)事物的兩個(gè)方面，既相互矛盾同時(shí)也相互聯(lián)系。政府部門(mén)在不同的時(shí)間、不同的領(lǐng)域范圍形成了許多不同的檔案文件，其形成渠道、表現(xiàn)方式、內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象各不相同，檔案的密級(jí)層次也各不相同。特別是政府機(jī)構(gòu)形成的檔案，有的涉及國(guó)家秘密，密級(jí)級(jí)別有的高，有的低；工商稅務(wù)、清產(chǎn)核資等檔案涉及商業(yè)秘密；公證、婚姻、司法、房屋土地等檔案涉及個(gè)人隱私，上述檔案有的對(duì)公民都是保密檔案，有的卻僅限于部分人。面對(duì)復(fù)雜的檔案保密范圍以及多層次的政府信息公開(kāi)需求，如果不能做好檔案的保密工作，國(guó)家信息安全有可能受到威脅。同時(shí)，部分具有較高價(jià)值的檔案卻可能被束之高閣，不能及時(shí)有效地得到公開(kāi)利用。切實(shí)構(gòu)建一個(gè)合理和有效的檔案管理模式，協(xié)調(diào)好檔案開(kāi)放與保密工作的關(guān)系，對(duì)有效開(kāi)展政府信息公開(kāi)工作十分重要。

三、面對(duì)政府信息公開(kāi)的大環(huán)境，檔案部門(mén)如何應(yīng)對(duì)

政府信息公開(kāi)工作對(duì)于國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有特別重要的意義，其工作開(kāi)展是一項(xiàng)政府服務(wù)行為，其成功與否在很大程度上取決于服務(wù)狀況。這種服務(wù)工作涉及面廣，難度大，面對(duì)各種層次、各種需要的社會(huì)公眾。為充分體現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能，樹(shù)立良好形象，提高效率，政府信息公開(kāi)工作必須服務(wù)到位，使公眾滿意。檔案管理部門(mén)既是政府信息的收集保管地，又是為政府服務(wù)的部門(mén)，檔案管理工作是服務(wù)于政府和社會(huì)公眾的，所以，政府信息公開(kāi)工作離不開(kāi)檔案管理工作，政府信息公開(kāi)對(duì)檔案部門(mén)而言機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，如何應(yīng)對(duì)，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.適應(yīng)政府信息公開(kāi)環(huán)境，立法部門(mén)應(yīng)順應(yīng)潮流，及時(shí)修訂相關(guān)的檔案法規(guī)?！稒n案法》自頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)推動(dòng)我國(guó)檔案事業(yè)法制化進(jìn)程，保障檔案事業(yè)全面發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，特別是《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的頒布實(shí)施，《檔案法》明顯落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，日益表現(xiàn)出一些缺陷。要理順檔案與政府信息、檔案管理與政府信息公開(kāi)的相互關(guān)系，做好檔案管理與政府信息公開(kāi)的法律規(guī)范制度銜接，實(shí)現(xiàn)檔案工作與政府信息公開(kāi)的和諧互動(dòng)；同時(shí)，正確處理好檔案開(kāi)放與保密的關(guān)系，有效地維護(hù)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；檔案行政機(jī)關(guān)和各級(jí)專業(yè)主管機(jī)關(guān)，應(yīng)積極配合開(kāi)展《檔案法》等法律規(guī)范的修改制定，盡快構(gòu)建檔案工作與政府信息公開(kāi)互進(jìn)和諧的檔案法律規(guī)范體系。

2.適應(yīng)政府信息公開(kāi)大環(huán)境，檔案工作部門(mén)應(yīng)從源頭做到檔案文件收集齊全，及時(shí)整理歸檔。政府部門(mén)在行使政府職能的活動(dòng)中形成大量文件，這些文件在運(yùn)行周期結(jié)束后，如果不及時(shí)加以收集，或者收集不齊全，就可能導(dǎo)致日后查詢不到這部分信息；此外，如果大量文件長(zhǎng)期積壓在各業(yè)務(wù)部門(mén)，很容易造成丟失，導(dǎo)致日后這部分信息的缺失。因此，檔案管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，根據(jù)檔案管理的有關(guān)規(guī)定和規(guī)范，對(duì)政府文件形成部門(mén)進(jìn)行有效業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證政府文件收集齊全，并及時(shí)整理歸檔。對(duì)已列為政府公開(kāi)信息的文件，為避免整理歸檔后又被重新打入檔案封閉管理期，可以在形成單位直接劃歸為開(kāi)放檔案，確保文件在轉(zhuǎn)化為檔案時(shí)的有效接軌。做好上述工作，政府信息公開(kāi)工作才能切實(shí)開(kāi)展，檔案管理工作也會(huì)得到進(jìn)一步提高。

3.適應(yīng)政府信息公開(kāi)環(huán)境，檔案部門(mén)應(yīng)更新觀念，改革傳統(tǒng)立卷歸檔方式，推動(dòng)文件級(jí)歸檔，加快檔案信息化、數(shù)字化步伐。2009年夏天，兩位市民持檔案移交單位介紹信來(lái)到該市檔案館要求查閱檔案，檔案移交單位在介紹信上明確注明，只可提供檔案正文，附件不得提供。傳統(tǒng)案卷級(jí)的立卷方式，往往將文件正文、草稿、附件、公文批轉(zhuǎn)流程等相關(guān)內(nèi)容都裝訂在一起，這樣檔案部門(mén)在實(shí)際接待中操作起來(lái)很麻煩。隨著政府信息公開(kāi)工作的不斷深入，加快檔案開(kāi)放力度已變得勢(shì)在必行。對(duì)于已移交進(jìn)檔案館的檔案，因歷史等原因無(wú)法做到文件級(jí)歸檔的，應(yīng)加快檔案數(shù)字化步伐，逐步實(shí)現(xiàn)文件級(jí)檢索，這樣既方便鑒定審核，又方便利用。對(duì)一份檔案或一份文件，把不能開(kāi)放的部分做相應(yīng)的處理，做到剩下的內(nèi)容可以提供查閱，最大限度地開(kāi)放已到期檔案，實(shí)現(xiàn)檔案安全、高效、合理的利用。

4.政府信息公開(kāi)工作要求檔案工作人員必須更新觀念，加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，全面提高政策水平。在政府信息公開(kāi)環(huán)境下，檔案部門(mén)工作人員應(yīng)自覺(jué)增強(qiáng)角色意識(shí)，樹(shù)立以人為本的理念，尊重公眾的知情權(quán)與信息權(quán)。在熟悉檔案業(yè)務(wù)的同時(shí)，必須加強(qiáng)政策理論學(xué)習(xí)，提高政策水平，成為掌握政府機(jī)構(gòu)政策信息及相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的復(fù)合型人才。只有這樣，才能增強(qiáng)做好政府信息公開(kāi)工作的責(zé)任感，服從國(guó)家信息化戰(zhàn)略，服從服務(wù)型陽(yáng)光政府建設(shè)大局的要求。堅(jiān)定檔案信息資源建設(shè)和檔案信息服務(wù)核心職能不動(dòng)搖，借助政府信息公開(kāi)機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)理念，加強(qiáng)檔案信息資源建設(shè)，提高服務(wù)能力，改善服務(wù)環(huán)境，開(kāi)創(chuàng)檔案工作新局面。

參考文獻(xiàn)：

1.匡定發(fā)，羅培.論政府信息公開(kāi)環(huán)境工作改革創(chuàng)新[J].檔案學(xué)研究,2009(2).

2.唐思慧.電子政務(wù)建設(shè)中的信息公平保障研究[J].檔案學(xué)通訊,2008(5).

作者單位：北京市檔案館