當(dāng)前林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目管理中存在的諸多實(shí)際問(wèn)題

賈振營(yíng)

[摘 要]當(dāng)前林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目管理中存在的諸多實(shí)際問(wèn)題,可能給林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目管理帶來(lái)不良影響和制約。從有利于林業(yè)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和提高管理效率出發(fā),如何抓住農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和林業(yè)建設(shè)得到空前關(guān)注的有利時(shí)機(jī),以林業(yè)重點(diǎn)建設(shè)工程為龍頭,抓住體制改革與創(chuàng)新的先發(fā)效應(yīng),是林業(yè)建設(shè)的決策者、管理者思考的重大課題。

[關(guān)鍵詞]林業(yè)；生態(tài)項(xiàng)目；管理

國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)同時(shí)啟動(dòng)多個(gè)林業(yè)生態(tài)工程項(xiàng)目,這一重要改革措施,對(duì)于加快全國(guó)林業(yè)生態(tài)建設(shè)步伐和提高林業(yè)工程的建設(shè)質(zhì)量會(huì)起到巨大的推動(dòng)作用。充分顯示了國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)和對(duì)林業(yè)指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。就目前的現(xiàn)狀來(lái)看,項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中還存在諸多實(shí)際問(wèn)題。

1.從法律層面解決和保護(hù)林農(nóng)的土地使用權(quán)制度

林業(yè)建設(shè)周期長(zhǎng)、自然風(fēng)險(xiǎn)大、經(jīng)濟(jì)收益低的行業(yè)特點(diǎn),決定了其對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)性政策、穩(wěn)定的土地制度具有比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更迫切的要求。要解決林業(yè)建設(shè)中諸如進(jìn)度不快、效益不高、保護(hù)困難等問(wèn)題,如果從農(nóng)民最關(guān)心的土地制度、收益歸屬和法律保障等根本處入手,遠(yuǎn)比采取“揚(yáng)湯止沸”式的行政措施好得多。其中,土地使用制度是最關(guān)鍵的,最初的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革就是通過(guò)把土地公有制的所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)分離,極大地解放了生產(chǎn)力,取得了改革的成功。在新形勢(shì)下,要解決林業(yè)工程建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確土地使用權(quán)具有準(zhǔn)所有權(quán)的規(guī)定性,它包含承包權(quán)、使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán)),還有抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利,并以法律形式肯定它是一種物權(quán),應(yīng)按私人財(cái)產(chǎn)給予保護(hù),應(yīng)將土地使用權(quán)用法律形式固定下來(lái),形成法律依據(jù)。特別是在積極構(gòu)建法治型社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)候,體制創(chuàng)新和完善的法治環(huán)境對(duì)發(fā)揮管理職能、提高工作效率才是至關(guān)重要的。因此,在創(chuàng)造良好政策環(huán)境的同時(shí),更應(yīng)當(dāng)對(duì)群眾所擁有的林地使用權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木收益權(quán)等,從政策層面的規(guī)定上升到法律層面上來(lái)保護(hù)。

2.建立健全新的資金管理模式,提高投資效益

首先,建立以報(bào)賬制為核心的資金管理模式,充分發(fā)揮資金管理在項(xiàng)目建設(shè)中有效的調(diào)控作用,是林業(yè)項(xiàng)目管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容,是提高工程建設(shè)資金投資效益的根本性措施。所謂報(bào)賬制,就是造林實(shí)體首先啟動(dòng)資金、自籌資金和地方配套資金實(shí)施工程建設(shè),完工后經(jīng)檢查驗(yàn)收,根據(jù)檢查驗(yàn)收結(jié)果提供的合格面積進(jìn)行報(bào)賬。這樣不僅有利于地方資金的投入,而且避免了只重?cái)?shù)量而不管質(zhì)量的思想傾向,能夠增強(qiáng)造林單位的質(zhì)量意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),可以有效解決投資不見(jiàn)效益問(wèn)題。其次,健全對(duì)工程建設(shè)資金的強(qiáng)制審計(jì)監(jiān)督制度,一是可以督促各級(jí)地方配套資金的及時(shí)到位,二是保證國(guó)家投入的專項(xiàng)建設(shè)資金不被挪用。再次,要完善檢查驗(yàn)收制度,確保以低成本、高效率、客觀地為項(xiàng)目管理單位提供準(zhǔn)確的報(bào)賬依據(jù)。

3.建立開(kāi)放式項(xiàng)目申請(qǐng)管理機(jī)制

鑒于目前自上而下的項(xiàng)目申請(qǐng)和管理制度,特別對(duì)于林業(yè)生態(tài)工程項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)與群眾追求經(jīng)濟(jì)利益的愿望之間存在沖突,要建立協(xié)調(diào)一致的原則,或是通過(guò)增加投資讓群眾有利可圖,或者采取政府行為搞行政推動(dòng)。在國(guó)家積極推動(dòng)民營(yíng)、私營(yíng)等民間資金和力量投資林業(yè)建設(shè)的情況下,為了從體制和制度上徹底解決林業(yè)建設(shè)中長(zhǎng)期存在的所有權(quán)和使用權(quán)不明等眾多頑疾,對(duì)諸如土地所有權(quán)和使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)實(shí)體的性質(zhì)等敏感而又關(guān)鍵的領(lǐng)域,進(jìn)行大膽地探索和創(chuàng)新,堅(jiān)決抓住新一輪農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革的先發(fā)效應(yīng),積極探索建立開(kāi)放式林業(yè)工程項(xiàng)目申請(qǐng)管理機(jī)制。建立公開(kāi)的項(xiàng)目申請(qǐng)制度,一是可以鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)體、私營(yíng)、民營(yíng)等社會(huì)民間資金投資林業(yè),使不同的造林實(shí)體能夠享受同等的資金補(bǔ)助,如果是扶貧性質(zhì)的項(xiàng)目,當(dāng)然還要考慮防止土地壟斷和扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題;二是有助于項(xiàng)目管理部門(mén)集中精力進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量管理和監(jiān)督,而不必越俎代庖做一些本不該管也無(wú)力管好的工作,有利于提高工作效率;三是全社會(huì)的公開(kāi)申請(qǐng)制度,有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,促進(jìn)真正意義上的工程業(yè)主或項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的建立,進(jìn)而完善、規(guī)范項(xiàng)目監(jiān)理制度,最終從管理體制和制度層面上提高林業(yè)工程項(xiàng)目的整體水平。

4.建立低成本、高效率的科學(xué)管理體制

對(duì)在建的眾多工程項(xiàng)目通過(guò)整合,實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理、降低成本、提高效率,是現(xiàn)代項(xiàng)目管理始終追求的目標(biāo)。目前各項(xiàng)目歸口管理單位不一致,工程布局和規(guī)劃設(shè)計(jì)都各自為政,重復(fù)的設(shè)計(jì)、施工和管理,不僅客觀上造成項(xiàng)目區(qū)的大量重疊、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)混亂,而且還加大了管理費(fèi)用的支出。應(yīng)當(dāng)以林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)思想為指導(dǎo),根據(jù)綜合開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一治理的模式來(lái)規(guī)劃項(xiàng)目布局,實(shí)施協(xié)調(diào)性管理。按照現(xiàn)代管理學(xué)理論和林業(yè)項(xiàng)目的特點(diǎn),按照決策、組織、指揮、控制、創(chuàng)新等管理職能,統(tǒng)一協(xié)調(diào)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu),樹(shù)立項(xiàng)目的整體觀念,構(gòu)建大布局、大思路、大發(fā)展的項(xiàng)目管理局面,克服工作中無(wú)謂的重復(fù),建立一支統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效率、低成本的管理隊(duì)伍,減少因重復(fù)管理而造成的經(jīng)濟(jì)損失及人力物力的浪費(fèi)。

5.建立完善的配套機(jī)制

按照現(xiàn)代林業(yè)的建設(shè)思想,在以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn),建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)的大背景下,林業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)不僅需要良好的政策環(huán)境,更需要建立完善的制度環(huán)境。一是在分類經(jīng)營(yíng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求,在森林采伐限額管理辦法中,對(duì)商品用材林的采伐給予放開(kāi)的政策,或明確給予充足的采伐指標(biāo),建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的采伐限額管理制度;二是要抓住全社會(huì)關(guān)注林業(yè)的歷史性機(jī)遇,建立支持承包大戶、私營(yíng)、民營(yíng)企業(yè)等不同實(shí)體參與林業(yè)工程建設(shè)的管理辦法和實(shí)施細(xì)則的制定,為促進(jìn)和加快多元化實(shí)體造林進(jìn)程提供可操作性的規(guī)范制度和依據(jù);三是實(shí)施規(guī)范的項(xiàng)目管理制度,特別是林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和經(jīng)營(yíng)中,要普遍引入國(guó)際上通行的“社區(qū)林業(yè)評(píng)估”的工作程序和方法。□

（編輯/李舶）