濱海電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相關(guān)政策研究

王曉惠，周怡圃，羊志洪，李宜良

（國家海洋信息中心，天津 300171）

北疆電廠位于天津市漢沽區(qū)，充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源條件，形成了“發(fā)電—海水淡化—濃海水制鹽—鹽化工—固體廢棄物綜合利用”循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，被譽(yù)為“北疆模式”。項(xiàng)目不僅產(chǎn)業(yè)鏈條跨行業(yè)延伸，而且還涉及不同投資主體、行政區(qū)劃以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，牽涉到多個(gè)部門、多個(gè)企業(yè)、多種利益群體，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題均會影響整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的運(yùn)行，因此，完善的制度及其有效運(yùn)行成為加強(qiáng)管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目安全運(yùn)行的必要保障。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然“北疆模式”在技術(shù)基礎(chǔ)與制度保障下獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益，得到了國家和地方政府部門的高度關(guān)注和大力支持，但是“北疆模式”遭遇了壟斷和市場的雙重阻礙，制度的缺失已成為“北疆模式”無法最大限度發(fā)揮其示范效應(yīng)的根本原因。因此，對適用于北疆電廠的政策、法律現(xiàn)狀進(jìn)行分析評價(jià)，指出目前存在的問題，并提出針對性的政策建議，具有重要意義。

1 北疆發(fā)電廠項(xiàng)目相關(guān)政策、法律基礎(chǔ)

政策扶持和法律保障是循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目得以運(yùn)行、維護(hù)并獲得長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。北疆發(fā)電廠“電水鹽”模式循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的發(fā)展是我國的重大嘗試，因此，其不僅需要循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合政策的扶持，其循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要政策扶持和保障。

從區(qū)位條件所帶來的政策優(yōu)勢看，天津?yàn)I海新區(qū)的開發(fā)開放已納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略布局，國家對天津?yàn)I海新區(qū)的發(fā)展給予了一系列優(yōu)惠條件，而北疆發(fā)電廠所處的漢沽區(qū)是天津?yàn)I海新區(qū)的重要組成部分，所惠及的政策也有利于北疆電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的發(fā)展。同時(shí)，天津市將北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目作為全市的重大工程給予高度重視，積極促成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈上各企業(yè)間的合作，例如，在淡化水銷售方面給予大力支持，如促成了淡化水銷售公司的成立，配套建設(shè)淡化水輸送管網(wǎng)，還將逐步上調(diào)水價(jià)，提高淡化水的市場競爭力等。

從我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境看，在先前國家一系列循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律包括 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、 《可再生能源法》、 《節(jié)約能源法》等的基礎(chǔ)上，2008年，我國制定并公布了 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，從而使我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有了綜合性、全面性法律的保障，循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全面發(fā)展階段。除此之外，我國國務(wù)院、發(fā)改委等部門先后制定了資源循環(huán)利用、節(jié)能減排等相關(guān)行政法規(guī)、政策、措施等。由此，我國已經(jīng)基本形成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合性、基礎(chǔ)性法律、法規(guī)以及專項(xiàng)性法律和政策體系。這為海洋主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供了較為優(yōu)良的制度環(huán)境。如表1、表2所示。

2 現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)制度的評估——以北疆電廠為例

科學(xué)、合理評估現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)與政策，結(jié)合北疆電廠“電水鹽”模式的發(fā)展需求，提出務(wù)實(shí)、有效的政策建議，對于火電行業(yè)、乃至整個(gè)社會的可持續(xù)發(fā)展來說都是有益之舉。本文采用文本要素量化評估法和政策效益實(shí)證評估方法對現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要政策、法律法規(guī)進(jìn)行評價(jià)，以期用可以量化的方法，來解釋和說明海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政策特點(diǎn)和問題。

2.1 評估方法的確定

根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策的文本制定與執(zhí)行情況，本文采用文本要素量化評估法[1]和政策效益實(shí)證評估方法對現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要政策、法律法規(guī)進(jìn)行評價(jià)。

文本要素量化法（the Method of Essential Elements Qualification）是從所評價(jià)法律、政策的文本出發(fā)，設(shè)定基本的規(guī)范評價(jià)要素（變量），對每個(gè)要素進(jìn)行評價(jià)從而得出固定的結(jié)論類別，根據(jù)結(jié)論類別的數(shù)量最終對法律、政策進(jìn)行總體評價(jià)。政策效益實(shí)證評估方法，是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種評價(jià)方法，本文采用政策效益的量化評估，選取一般性政策支持類型（包括：財(cái)政、稅收、信貸、投資、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、消費(fèi)引導(dǎo)等）和針對該模式或該企業(yè)的特殊性政策，進(jìn)行打分評估，可初步得出當(dāng)前政策執(zhí)行水平對產(chǎn)業(yè)的影響及缺失情況，有助于對政策的進(jìn)一步分析。

與文本要素量化評估法的“預(yù)評估”目的不同，政策效益實(shí)證評估方法側(cè)重于政策實(shí)施的實(shí)際效果評價(jià)，屬于“事后評估”范疇，與文本要素量化評估法的預(yù)評估像結(jié)合，能較為全面的反映政策預(yù)期與實(shí)際運(yùn)行之間的關(guān)系，以及回饋給政策制定者修改和完善有關(guān)政策內(nèi)容的實(shí)質(zhì)信息[2]；同時(shí)，也能進(jìn)一步衡量保障政策推行的運(yùn)行機(jī)制、配套體制建設(shè)情況，因而具有“預(yù)評估”所不能實(shí)現(xiàn)的功能，在政策綜合評估中具有重要意義。

表1 北疆發(fā)電廠項(xiàng)目相關(guān)主要法律、法規(guī)分類Tab.1 Classification of principal laws and regulations associated with the “Beijiang” Power Plant project

表2 北疆發(fā)電廠項(xiàng)目相關(guān)主要國家、地方扶持政策情況Tab.2 Major national and local support policies associated with the “Beijiang：Power Plant project

2.2 要素量化評估方法

Hannam博士在其報(bào)告中提出的要素量化法的17個(gè)核心要素分別是：制定目的、管轄、責(zé)任、目標(biāo)目的、定義、注意義務(wù)、職責(zé)分工、機(jī)構(gòu)、政策、教育、研究調(diào)查、公眾參與、水土規(guī)劃、水土管理、資金機(jī)制、實(shí)施和糾紛解決。按照這些事先設(shè)定的要素，評價(jià)主體按照一定工作步驟進(jìn)行評價(jià)。借鑒Hannam博士的評價(jià)方法，可以對海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策法律進(jìn)行進(jìn)一步分析。

2.2.1 評估過程

1）評估步驟的確定

評價(jià)按下列步驟進(jìn)行：

首先，確定海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的主要問題；

其次，確定與海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要問題相關(guān)法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件；

第三，確定評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與變量；

第四，將所挑選的各層級海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)文件中的各條款進(jìn)行剝離，同時(shí)按條款所符合的基本要素將其進(jìn)行分類并對其進(jìn)行評價(jià)，即每一個(gè)基本要素出現(xiàn)的概率以及對出現(xiàn)頻率最高、表達(dá)最充分的要素和出現(xiàn)最少的要素進(jìn)行描述；

第五，探討應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的地方，并為加強(qiáng)海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)提出法律修改、改革的建議。

2）評估事項(xiàng)與評價(jià)對象的確定

目前海洋產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尚無專門的規(guī)范性法律文件?？紤]到海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律框架下運(yùn)行，因此，需要進(jìn)行評價(jià)的法律文件可以確定為現(xiàn)行所有效力涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但排除不適用于海洋產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建立依賴于一組以“減量化、再利用（包括再消費(fèi)以及再制造）、資源化”為內(nèi)容的行為原則（稱為3R原則），每一原則對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成功實(shí)施都必不可少[3]。因此，所評價(jià)的法律文件必須包含以下至少一方面的內(nèi)容，即：減量化（Reduce），它屬于輸入端方法，旨在減少進(jìn)入生產(chǎn)和消費(fèi)流程的物質(zhì)量；再利用（Reuse），屬于過程性方法，目的是延長物品在消費(fèi)和生產(chǎn)中的時(shí)間強(qiáng)度；資源化或再生利用（Recycle）是輸出端方法，通過把廢棄物再次變成資源以減少最終處理量。

截至目前，我國已經(jīng)制定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及其他地方性法律、法規(guī)等。同時(shí)，國家還制定了相關(guān)的政策措施，包括廢舊資源綜合利用及相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、清潔生產(chǎn)政策、資源開發(fā)利用政策以及環(huán)境友好型產(chǎn)品相關(guān)政策等。

在評價(jià)范圍的選取上，由于基本法律、法規(guī)是海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律基礎(chǔ)，同時(shí)也反映了我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本制度的完善和發(fā)展程度。同時(shí)，除上述以外的其他非立法性規(guī)范性文件由于其適用范圍、效力等級較弱、且我國目前此類文件的情況非常復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)中存在很多問題，故評價(jià)時(shí)暫不作考慮。據(jù)此，我們以表1中的主要循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律、法規(guī)等內(nèi)容為主進(jìn)行評價(jià)。

3）評估要素的確定

要素量化法的核心內(nèi)容在于總結(jié)評價(jià)法律與制度的各種核心要素，以此作為評價(jià)相關(guān)法律、政策的基本指標(biāo)[4]。要素量化法要能作為一種可行的方法，實(shí)際上隱含了這樣一個(gè)前提，即這些要素作為評價(jià)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律及其他規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)是合理且充分的。由于Hannam的要素量化法是針對用于評價(jià)某一區(qū)域內(nèi)水土管理的法律與制度框架的狀況。因此，我們必須結(jié)合循環(huán)經(jīng)濟(jì)與海洋發(fā)展對相關(guān)要素重新進(jìn)行界定，最終確定為以下要素：

（1）制定目的：指規(guī)范性法律文件制定的直接目的是否獲得了清晰的闡釋，必須明確和具體闡釋循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。既可以表現(xiàn)為一個(gè)單獨(dú)的條文或有多個(gè)條款的條文，也可以是一系列獨(dú)立的條文。

（2）原則。

（3）核心定義：指對循環(huán)經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵的詞、詞組、術(shù)語做出明確界定或描述，該定義或描述直接與單部的法律或其他規(guī)范性文件的執(zhí)行相關(guān)，避免法律及其他規(guī)范性文件適用的模糊不清。

（4）實(shí)施措施：指法律及其他規(guī)范性文件中具有實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本管理制度，以及減量化、再利用和資源化方面的各種具體實(shí)現(xiàn)方法和措施。這些表述集中表達(dá)這樣一個(gè)目標(biāo)，即在總體或特定技術(shù)水平上致力于并實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。這種目標(biāo)和目的既可能由單個(gè)條文或有多個(gè)條款的條文加以表述，也可能是由幾個(gè)包含多個(gè)條款的條文組成。

（5）激勵(lì)措施：法律和政策中是否具有相關(guān)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)措施，具體包括有關(guān)激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)措施、優(yōu)惠政策、扶持措施、獎(jiǎng)勵(lì)措施等，以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的激勵(lì)措施等。這些激勵(lì)措施必須具體、明確，具有可行性和可操作性。

（6）職能部門。

（7）協(xié)調(diào)機(jī)制。

（8）公眾參與：指法律及其他規(guī)范性文件中相關(guān)職責(zé)、行動及項(xiàng)目的規(guī)定可以增進(jìn)公眾之間的相互交流，使得人們通常以聯(lián)合的形式來參加循環(huán)經(jīng)濟(jì)的各種活動，如總量建設(shè)，意識、知識及技能的提高，問題甄別，或一些技術(shù)性及實(shí)踐性活動。公眾參與的內(nèi)容可能還包括政府向個(gè)人形式或者是選舉代表形式的公眾提供便利，使其可以就循環(huán)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的問題甄別、問題解決和決策程序或者是咨詢程序與某一特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流。

（9）資金機(jī)制：包括法律及其他規(guī)范性文件中規(guī)定意在為實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面籌集資金或?yàn)橄嚓P(guān)項(xiàng)目、行動提供財(cái)政支持，還可能包括預(yù)算程序、特定基金及環(huán)境基金。

（10）法律責(zé)任：指法律及其他規(guī)范性文件中設(shè)定各相關(guān)主體違反義務(wù)或法定職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并包括為保障這些責(zé)任實(shí)現(xiàn)而設(shè)定的某個(gè)義務(wù)或多個(gè)義務(wù)，從而保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（11）監(jiān)督。

4）對評價(jià)方法的改進(jìn)

顯然，單是按照是否具有上述要素來說，不可能完全客觀地判斷某一法律文件是好是壞。因此，我們對這些變量進(jìn)行一定的評價(jià)，按照“具體（Detail）”、“模糊（Vague）”、“一般（Middle）”的級別，將其納入對于各變量的評價(jià)當(dāng)中，分別用英文字母“D，V，M”表示。

5）評價(jià)過程

（1）循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（2008）

表3 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》要素選取及分值Tab.3 Elements selection for the “Circular Economy Promotion Law of the People's Republic of China”and their proportions

由表3可見， 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》作為我國第一部促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綜合性法律，制定較為完善，各方面的權(quán)利義務(wù)、職責(zé)等分配較為詳細(xì)，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的個(gè)方面要求，具有可操作性。

（2）《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）

由表4可見， 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》總體上制定較為完善，但相關(guān)的清潔生產(chǎn)原則、協(xié)調(diào)機(jī)制卻沒有作出明確規(guī)定。

（3）《節(jié)約能源法》（2007年修訂）

（4）《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年）

（5）《可再生能源法》（2009年）

表4 《清潔生產(chǎn)法》要素量化評估Tab.4 Elements quantitative evaluation for the“Clean Production Law of the People's Republic of China”

表5 《節(jié)約能源法》要素量化評估Tab.5 Elements Quantitative Evaluation for the “Energy Conservation Law of the People's Republic of China”

表6 《海洋環(huán)境保護(hù)法》要素量化評估Tab.6 Elements quantitative evaluation for the“Marine Environment of Protection Law of the People's Republic of China”

表7 《可再生能源法》要素量化評估Tab.7 Elements quantitative evaluation for the“Law of the People's Republic of China on Regenerable Energies”

表8 《再生資源回收管理辦法》要素量化評估一覽表Tab.8 Elements quantitative evaluation for the"Administrative Measures for the Recovery of Renewable Resources"

表9 Y,D總計(jì)Tab.9 “Y,D” in the aggregate

（6）《再生資源回收管理辦法》

2.2.2 評估結(jié)果

從總體上說，我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法較為健全，各項(xiàng)法律、法規(guī)的制定較為完善，在法律內(nèi)容的涉及上較為完整，成為我國促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有力法律保障。但是，通過分析，也存在以下主要問題：

首先，從立法體系上看，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法雖有 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》這一基本法的支撐，但仍然不健全。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是“三R原則”的統(tǒng)一體現(xiàn)，相輔相成，但我國缺乏再利用相關(guān)方面的法律規(guī)定，對于資源的再利用領(lǐng)域缺乏法律保障和調(diào)整。

其次，從法律內(nèi)容上看，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律基本滿足了有法可依的要求，但配套機(jī)制不完善。法律內(nèi)容規(guī)定的具體、可操作性是法律得以順利執(zhí)行的關(guān)鍵，但上述分析表明，我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律在重要的協(xié)調(diào)機(jī)制、資金機(jī)制方面的規(guī)定有所欠缺，不利于法律的順利執(zhí)行。

第三，從制度建設(shè)上說，我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公眾參與制度不完善。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)、可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)，依賴整個(gè)國家公民、企業(yè)及其他組織的參與，但公眾參與制度的缺乏，使得我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律的實(shí)施得不到廣泛的群眾支持和監(jiān)督，不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)。

2.3 政策效益實(shí)證評估方法

2.3.1 評價(jià)方法選取

根據(jù)企業(yè)的不同生產(chǎn)情況和外部環(huán)境條件壓力等綜合因素考量，確立適用于北疆電廠的“一般性政策”和“特殊性政策”的各項(xiàng)指標(biāo)，用以科學(xué)、準(zhǔn)確的反映和考核北疆電廠的政策適用情況和扶持的執(zhí)行力度。其中， “一般性政策”包含普惠扶持、金融支持、知識產(chǎn)權(quán)支持和科技獎(jiǎng)勵(lì)； “其他特殊性政策”包含海域使用審批和海域使用政策和水電價(jià)優(yōu)惠支持等。

對政策實(shí)施情況實(shí)施量化，有助于直觀反映政策落實(shí)情況和執(zhí)行力度。根據(jù)各項(xiàng)政策的特點(diǎn)和功能，區(qū)分不同政策對企業(yè)的影響程度，按照“非常重要”和“一般重要”區(qū)分量級；在此基礎(chǔ)上計(jì)算企業(yè)實(shí)際獲得的分值與理想分值之間的差值。按此種量化方法，可以粗略、直觀地反映出企業(yè)獲得政策扶持的水平，是扶持政策實(shí)施水平的初步界定方法。

按照此種方法評價(jià)政策扶持情況，采用的指標(biāo)量宏觀、計(jì)算方法簡單，決定了該方法的評估結(jié)果是粗略的、大致的評估，其最大作用在于直觀反映出政策扶持是否落實(shí)的大致水平，供評估人判斷“強(qiáng)、一般、弱、無”的結(jié)果。對于政策扶持水平判斷的精準(zhǔn)度而言，還有待其他評價(jià)方法的佐證。例如，北疆電廠的海域使用審批支持政策實(shí)施情況對北疆電廠的影響水平，需要從審批手續(xù)、審批程序、審批時(shí)間、使用金收繳年限和金額等情況綜合判定，而非簡單的分值可以說明扶持是否到位。

2.3.2 評價(jià)過程

2.3.3 評價(jià)結(jié)果

首先，從綜合水平來看，北疆電廠的政策扶持獲得22個(gè)分值，與理想分值（35個(gè)分值）相差13個(gè)分值，屬于平均水平向好的分?jǐn)?shù)。其中，14個(gè)“非常重要”的指標(biāo)（共計(jì)28個(gè)分值），北疆電廠獲得了9個(gè)指標(biāo)的18個(gè)分值，差距10個(gè)分值，獲得的指標(biāo)主要集中在金融政策扶持、和“特殊性政策”方面；7個(gè)“一般重要”的指標(biāo)（共計(jì)7個(gè)分值），北疆獲得了4個(gè)分值，主要集中在科技獎(jiǎng)勵(lì)類指標(biāo)[5]。

表10 北疆電廠政策扶持情況采集Tab.10 Acquisition of the policy support situation associated with the “Beijiang” Power Plant

第二，具體指標(biāo)內(nèi)容分析可得，國家和地方政府對于北疆電廠建設(shè)和運(yùn)行的扶持力度主要表現(xiàn)在金融政策和價(jià)格補(bǔ)貼等方面；如財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款和電水價(jià)的優(yōu)惠扶持，這對于發(fā)展水電聯(lián)產(chǎn)、海水綜合利用的循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)來講，發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用。此外，從海域使用審批年限、海域使用金繳納方式等方面可以看出，海洋主管部門對北疆電廠的扶持力度也是非常大的。

第三從北疆電廠海水淡化水價(jià)成本和政府水價(jià)補(bǔ)貼的對比可以看出，政府實(shí)施海水淡化水的水價(jià)補(bǔ)貼對于扶持海水淡化和綜合利用企業(yè)來講具有重大意義。但按照目前的扶持力度看，尚不能解決市場水價(jià)和海水淡化水水價(jià)成本之間的不平衡問題。海水淡化水水價(jià)成本高于市場水價(jià)成本運(yùn)行，將造成海水淡化水生產(chǎn)環(huán)節(jié)的虧損。建議盡快加大海水淡化水水價(jià)補(bǔ)貼的扶持力度，盡快制定相關(guān)海水淡化水聯(lián)網(wǎng)和飲用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范海水淡化水生產(chǎn)行業(yè)秩序，保護(hù)和扶植海水淡化企業(yè)的發(fā)展。

3 調(diào)研及評估結(jié)論

3.1 海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度缺失情況

以北疆發(fā)電廠“電水鹽”模式來說，海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的運(yùn)行不僅需要前期的政策扶持，同時(shí)，項(xiàng)目運(yùn)行過程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈都需要獲得有關(guān)政策、法律法規(guī)的保障。然而，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)尚處于初步發(fā)展階段，循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目保障性政策法律的缺失是目前最大的制度性障礙。

表1、表2中海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要相關(guān)政策、法律、法規(guī)等中并沒有涵蓋循環(huán)經(jīng)濟(jì)、特別是海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各具體環(huán)節(jié)和要求，而且已制定的政策、法規(guī)偏重于循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈中的某一、兩個(gè)環(huán)節(jié)，推動循環(huán)型社會的全面性法規(guī)和政策體系尚未形成。例如， 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等，都未具體明確企業(yè)責(zé)任和義務(wù)，也缺少更加具體的專項(xiàng)法律法規(guī)，如在單個(gè)企業(yè)的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，關(guān)于廢棄條件的設(shè)置、強(qiáng)制回收和回用名錄的建立、回收和回用率的確定、經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制的可操作化、工藝標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)性規(guī)范的設(shè)立、循環(huán)信息的公開等問題，還有待進(jìn)一步的立法規(guī)制。此外，對一些高污染行業(yè)、高資源消耗行業(yè)以及資源再生行業(yè)也應(yīng)分別制定可行的法律法規(guī)。

從對北疆發(fā)電廠的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，其項(xiàng)目運(yùn)行過程中，由于以下主要問題和相關(guān)政策、法律的缺失，已經(jīng)成為其目前進(jìn)一步發(fā)展和將“電水鹽”模式進(jìn)行推廣的最大制度性障礙。包括：

1）淡水水價(jià)補(bǔ)貼問題

“電水鹽”模式中，由于自來水定價(jià)機(jī)制的不完善、政府負(fù)擔(dān)著巨額補(bǔ)貼，自來水的價(jià)格普遍偏低，導(dǎo)致淡化水成本價(jià)已經(jīng)高于市場自來水的價(jià)格。從目前測算來說，電廠淡化水生產(chǎn)成本為每噸5～8元，遠(yuǎn)高于自來水價(jià)格，考慮到淡化水的配套送出，導(dǎo)致海水淡化成本價(jià)與社會水價(jià)倒置。即使有政府的補(bǔ)貼，海水淡化企業(yè)經(jīng)營成本仍然非常高昂。這一背景下，“電水鹽”模式的推廣失去了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。以天津?yàn)槔?，目前使用的水價(jià)格都是國家補(bǔ)貼的結(jié)果，海水淡化實(shí)際上是和享受補(bǔ)貼的陸地淡水在競價(jià)。

2）淡化水標(biāo)準(zhǔn)制定問題

雖然 《海水利用專項(xiàng)規(guī)劃》已經(jīng)發(fā)布，促進(jìn)海水淡化行業(yè)規(guī)范勢在必行，但是，目前促進(jìn)海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)性支持政策尚未出臺，如關(guān)于加快海水利用產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)意見、國家和地方對海水淡化水的飲用標(biāo)準(zhǔn)等。標(biāo)準(zhǔn)缺失對于規(guī)范海水淡化產(chǎn)業(yè)的市場秩序，促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展造成影響。

3）營業(yè)稅收優(yōu)惠問題等

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)法》出臺至今已兩年多，但是針對循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的具體實(shí)施細(xì)節(jié)還未落實(shí)到位，對海水淡化水的生產(chǎn)銷售的政策支持和政策補(bǔ)償機(jī)制等尚未建立和完善。2005年國家發(fā)改委發(fā)布的 《海水利用專項(xiàng)規(guī)劃》也提到將對海水利用特別是從事有關(guān)海水淡化項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行政策性扶持，但是由于多方原因，相關(guān)的稅收優(yōu)惠等具體政策還沒有出臺。目前海水淡化項(xiàng)目在國家稅收扶持和投入建設(shè)支持等方面，屬于完全市場行為和企業(yè)自主行為，國家和地方政府針對有關(guān)淡化水的增值稅及海水淡化設(shè)備進(jìn)口增值稅并沒有相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對利用海水淡化技術(shù)并沒有獨(dú)立核算外供淡水。這就使企業(yè)在開展海水淡化的社會化應(yīng)用項(xiàng)目時(shí)，經(jīng)常會面臨巨大的技術(shù)和資金壓力，阻礙循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的推行與發(fā)展。

4）市政管網(wǎng)并入手續(xù)和門檻復(fù)雜問題

體制機(jī)制不合理是導(dǎo)致海水淡化企業(yè)發(fā)展受阻的深層次原因。調(diào)研中獲知，由于行政審批、入網(wǎng)成本、設(shè)備安全等種種原因，北疆電廠的海水淡化水進(jìn)入城市供水管網(wǎng)仍存在諸多阻礙。

3.2 火電行業(yè)對“電水鹽”模式的需求

節(jié)能和環(huán)保已經(jīng)成為我國火電行業(yè)發(fā)展的重大政策目標(biāo)，詳見表11。首先是節(jié)能，從一次能源的合理利用規(guī)劃，到發(fā)電煤耗要求，再到能源用戶端管理，現(xiàn)行政策制定已經(jīng)全方位貫徹了節(jié)約能源的指導(dǎo)思想；其次是環(huán)保，主要體現(xiàn)在對發(fā)電工藝的要求上。對于火電行業(yè)來說，提高能源效率、轉(zhuǎn)變增長方式，是其進(jìn)行節(jié)能減排、進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的必然要求。“電水鹽”模式的海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，對于沿?；痣娦袠I(yè)來說，無疑是其實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策目標(biāo)的創(chuàng)新性路徑，具有可觀的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。

4 現(xiàn)有海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策、法律制度的修正與完善方案

4.1 立法建議

針對上述分析結(jié)果，我們提出以下立法建議，以鞏固和完善我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法：

首先，健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)。在今后的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，應(yīng)當(dāng)將立法重點(diǎn)放在再利用手段的實(shí)施上，從而保障我國的資源在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中再利用環(huán)節(jié)的得到保障，從而平衡循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法。

其次，完善協(xié)調(diào)機(jī)制、保障機(jī)制。對我國現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律中缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的法律進(jìn)行修訂，以立法形式確立政府部門之間、企業(yè)之間以及相互之間利益糾紛、職能分配的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立具體協(xié)調(diào)制度，保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律的真正執(zhí)行。同時(shí)，完善資金、財(cái)政等保障制度，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)得到物質(zhì)保障。

表11 電力行業(yè)節(jié)能環(huán)保相關(guān)政策Tab.11 Energy Conservation and Environmental Protection Policies of Electric Power Industry

第三，完善公眾參與制度。對循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)進(jìn)行修改，對公眾參與的具體形式、途徑、制度以法律形式加以確立，建立聽證制度、監(jiān)督制度等。

4.2 “電水鹽”模式的針對性政策設(shè)計(jì)方案

鑒于北疆電廠“電水鹽“循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式具有巨大的環(huán)境生態(tài)效益和社會效益，應(yīng)重點(diǎn)扶持和維護(hù)示范區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營，在國家現(xiàn)有政策扶持的基礎(chǔ)上，針對目前北疆發(fā)電廠面臨的制度性障礙，提出以下正對性建議和方案：

4.2.1 海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)

據(jù)北疆發(fā)電廠海水淡化工作的實(shí)際情況，提出以下政策設(shè)計(jì)：

首先，給予北疆發(fā)電廠發(fā)電量補(bǔ)償政策。目前政府和電網(wǎng)公司給熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組以電量扶持政策。北疆發(fā)電廠屬于以熱換水的水電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，建議按照以水定電的原則，給予一定小時(shí)的計(jì)劃電量補(bǔ)償。

第二，免征淡化水的增值稅及海水淡化設(shè)備進(jìn)口增值稅問題。對利用海水淡化技術(shù)的獨(dú)立核算外供淡水水廠，申請減免增值稅，同時(shí)申請減免相關(guān)海水淡化設(shè)備進(jìn)口增值稅。

第三，實(shí)行“以電補(bǔ)水”的支持政策。建議按照“保本微利，以電補(bǔ)水”的原則，比照風(fēng)力發(fā)電等既有政策，對配置海水淡化的發(fā)電廠給予以下政策支持：一是按照其供水量給予一定的電價(jià)補(bǔ)償；二是實(shí)行一定時(shí)間的增值稅返還；三是實(shí)行三免五減所得稅稅收優(yōu)惠。

4.2.2 海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)行及建議

首先，通過機(jī)制、體制建設(shè)獲得切實(shí)可行的“政府－企業(yè)－社會－研究”全方位運(yùn)行系統(tǒng)。對政府來說，需要加大綠色管理競爭力的提高，一定要花力氣控制物質(zhì)流量的總體規(guī)模，特別是控制經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)輸入端的水資源消耗總量、土地消耗總量、能源消耗總量，控制經(jīng)濟(jì)輸出端的廢水產(chǎn)生總量、廢氣產(chǎn)生總量以及固體廢棄物產(chǎn)生總量[6]。對企業(yè)來說，如果要用較少的資源消耗和環(huán)境影響來換得較高的經(jīng)濟(jì)增長，就需要大幅度提高各類產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的資源生產(chǎn)率。

其次，建立起常規(guī)性制度保障與短期性政策激勵(lì)的“雙效”制度體系。中國現(xiàn)行有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)這個(gè)系統(tǒng)工程的配套制度建設(shè)并不系統(tǒng)，也不全面，如避免產(chǎn)生浪費(fèi)和污染的前端治理有了“清潔生產(chǎn)法”，但資源重復(fù)利用、垃圾再資源化的步驟沒有得到強(qiáng)制保障， “固廢法”、“水污染防治法”等都是從不同角度解決某一方面的問題，但這對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)整個(gè)系統(tǒng)工程的順利進(jìn)行沒有起到多大的貢獻(xiàn)[7]。沒有對整體性物質(zhì)流管理全程的規(guī)范和保障。由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)是基于穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模而言的，因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)主張強(qiáng)可持續(xù)性的政策設(shè)計(jì)，即要求在自然資本非減少的情況下增加總體財(cái)富。

第三，政策的有效性應(yīng)遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身規(guī)律，著力解決“經(jīng)濟(jì)”問題。循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行以市場為基礎(chǔ)的系統(tǒng)的體制創(chuàng)新。要發(fā)展基于市場系統(tǒng)性的政策體制，包括市場性政策、參與性政策和干預(yù)性政策三個(gè)方面。當(dāng)前有太多的干預(yù)性政策成分，法律規(guī)定繁多，審批手續(xù)復(fù)雜，官僚行為盛行，導(dǎo)致環(huán)境政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。德國的“綠色標(biāo)記”和循環(huán)利用行業(yè)法都被認(rèn)為是現(xiàn)有法律無效的案例。有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策也應(yīng)同時(shí)有利于勞動。這就要求以綠色消費(fèi)為主導(dǎo)的政策，一方面應(yīng)該提高自然資本的價(jià)格，收取并提高污染稅和資源稅，另一方面應(yīng)該減少對勞動收入的稅費(fèi)。稅種變化的目標(biāo)是為了調(diào)整結(jié)構(gòu)而不是增加總量。

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