論《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制度創(chuàng)新與立法不足

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■責(zé)編 岳晉閩 Tel:010-68345891 E-mail：hrdyjm@sina.cn

社會(huì)保險(xiǎn)是指國(guó)家通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)基金，對(duì)參保者在喪失勞動(dòng)能力或失業(yè)時(shí)給予必要的物質(zhì)幫助的制度。社會(huì)保險(xiǎn)法在國(guó)外已有130年的歷史。我國(guó)學(xué)者對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法的研究始于20世紀(jì)80、90年代。《社會(huì)保險(xiǎn)法》從1994年進(jìn)入立法規(guī)劃到2010年以“剛性”的法律性文本面向世人，在立法之路上迂回跋涉了16年。但是，在肯定其制度創(chuàng)新的同時(shí)，也應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和指出其立法上的不足，以預(yù)測(cè)其實(shí)施過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

一、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制度創(chuàng)新

（一）構(gòu)建了較為系統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度

1.創(chuàng)新了社會(huì)保險(xiǎn)法律框架體系

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)之前，社會(huì)保險(xiǎn)制度在我國(guó)已經(jīng)探索和實(shí)踐了近20年，但一直缺少一部社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法律來(lái)系統(tǒng)來(lái)規(guī)范養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五大險(xiǎn)種。我國(guó)不同地區(qū)、不同部門、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的社保制度各不相同，缺乏系統(tǒng)化和關(guān)聯(lián)化，急需一部社會(huì)保險(xiǎn)基本法律將分散在各種法規(guī)和政策中的五大險(xiǎn)種整合在一起，制定出價(jià)值取向明確，框架體系完善的社會(huì)保險(xiǎn)法?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》順應(yīng)這一需要，把完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律框架體系作為重要制度創(chuàng)新目標(biāo)，在法律文本中設(shè)立專章整合了相關(guān)五大險(xiǎn)種的法規(guī)和政策，將我國(guó)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度用法律規(guī)范的形式固定化，創(chuàng)新了社會(huì)保險(xiǎn)法律的框架體系。

2.創(chuàng)新了社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制界限的逐步破除，跨統(tǒng)籌地區(qū)、跨城鄉(xiāng)就業(yè)已是一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。如何做到勞動(dòng)者在不同地方參加的社會(huì)保險(xiǎn)能夠接續(xù)，是保障參保人權(quán)利的一個(gè)關(guān)鍵?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)保險(xiǎn)基本法，覆蓋整個(gè)國(guó)家的范圍，必須打破社會(huì)保險(xiǎn)的“地區(qū)分割”，破除人力資源轉(zhuǎn)移過(guò)程中的各種束縛?；诖?，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條（后文將省略具體條文前的“《社會(huì)保險(xiǎn)法》”）規(guī)定個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。第32條、第52條又分別規(guī)定了基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系、失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系隨勞動(dòng)者本人轉(zhuǎn)移。至于社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的可操作性，正如全國(guó)人大法工委的張世誠(chéng)認(rèn)為，歐盟27個(gè)成員國(guó)之間勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)問(wèn)題都能解決。我國(guó)是單一制國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)應(yīng)比歐盟各成員國(guó)更可操作一些。

3.實(shí)施了強(qiáng)制制度

《社會(huì)保險(xiǎn)法》貫徹了強(qiáng)制性這一社會(huì)保險(xiǎn)法基本原則，強(qiáng)化了用人單位、公民個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)，并將欺詐騙保的行為由違規(guī)行為升格為違法行為等，改變了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法在實(shí)施中的 “軟法”形象。其中，第63條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢欠繳保費(fèi)的參保人（主要是用人單位）存款賬戶，并向有關(guān)行政部門申請(qǐng)劃撥；未提供擔(dān)保的，還可申請(qǐng)人民法院采取扣押、查封、拍賣措施，抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行政強(qiáng)制措施。第86條規(guī)定了對(duì)未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，采取了自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金等行政處罰措施。第87、88條規(guī)定，有關(guān)單位及其工作人員或者個(gè)人以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會(huì)保險(xiǎn)基金支出或者騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的，除應(yīng)當(dāng)退回騙取的金額外，并處騙取金額2倍以上5倍以下的罰款；社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)騙保的，解除服務(wù)協(xié)議；參與騙保的直接主管人員和其他直接責(zé)任人員有執(zhí)業(yè)資格的，依法吊銷其執(zhí)業(yè)資格。這不僅能依法懲治許多用人單位拖欠、漏繳、拒交、甚至騙取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，而且還能有效地避免用人單位和勞動(dòng)者的逆向選擇。

(二)賦予了公民較為完整的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利體系

社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利是社會(huì)保險(xiǎn)參保人依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，并享有享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇和其他相關(guān)權(quán)益的各項(xiàng)權(quán)利的總稱，包括一般性社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利和具體性保險(xiǎn)權(quán)利。

1.一般性社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利

一般性社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，是指對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)公民（參保人）所享有的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等具體社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利起著輔助作用的權(quán)利類型。參保人享有的一般性社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利主要包括：（1）社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移權(quán)利 （見(jiàn)第19條、第32條、第52條）。（2）社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況被定期告知的權(quán)利（見(jiàn)第 60條、61條、74條第 3款）。 （3）社會(huì)保險(xiǎn)的信息保密權(quán)（見(jiàn)第81條）。（4）賦予了公民較為健全的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的救濟(jì)權(quán)。它規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利（益）的法律救濟(jì)，可以采用行政復(fù)議、行政訴訟，調(diào)解仲裁、民事訴訟等方式。此外，總則第4條規(guī)定公民享有社會(huì)保險(xiǎn)情況的查詢權(quán)。第82條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督權(quán)。附則第95條規(guī)定農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利；第97條賦予外國(guó)人享受我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。此外，筆者認(rèn)為，參保人還享有請(qǐng)求用人單位繳納保費(fèi)的權(quán)利和請(qǐng)求征繳主體履行職責(zé)的權(quán)利，享有請(qǐng)求其及時(shí)足額征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的權(quán)利。

2.具體性社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利

具體性社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，是指公民（參保人）所享有并由社會(huì)保險(xiǎn)基金所支付的有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。（1）與養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的權(quán)利。第16條規(guī)定享受養(yǎng)老金待遇的權(quán)利，而且規(guī)定了累計(jì)繳費(fèi)制度。第17條規(guī)定獲得喪葬補(bǔ)助金和撫恤金，或病殘津貼的權(quán)利。第14條規(guī)定享有對(duì)個(gè)人賬戶的獲得利息的權(quán)利和對(duì)個(gè)人賬戶的繼承權(quán)。第18條規(guī)定的公民享有對(duì)養(yǎng)老金正常調(diào)整提高的期待權(quán)。（2）與醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)的權(quán)利。第26條規(guī)定了享有醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的權(quán)利；第25條第2款規(guī)定城鎮(zhèn)居民中的特殊困難群體享有醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)由政府補(bǔ)貼的權(quán)利。（3）與工傷、生育保險(xiǎn)相關(guān)的權(quán)利。第33條和53條分別規(guī)定職工應(yīng)當(dāng)參加工傷和生育保險(xiǎn)，保費(fèi)由用人單位繳納，職工不繳納保費(fèi)而享受保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。第38、39條規(guī)定享有工傷待遇的權(quán)利。第54條規(guī)定享有生育保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。（4）與失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的權(quán)利。第45條規(guī)定享有失業(yè)保險(xiǎn)金的權(quán)利。第48條規(guī)定在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間公民個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（由失業(yè)保險(xiǎn)基金繳納）而享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。第49條規(guī)定失業(yè)公民在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的，其遺屬享有領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金的權(quán)利。

（三）明確了政府在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度信譽(yù)責(zé)任和義務(wù)

1.政府在社會(huì)保險(xiǎn)籌資中的補(bǔ)貼義務(wù)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)籌資責(zé)任的主體不僅僅是用人單位和勞動(dòng)者，也包括政府。在社會(huì)保險(xiǎn)籌資責(zé)任的分擔(dān)中，雖然勞資分責(zé)是基礎(chǔ)，但政府卻扮演著擔(dān)保人角色，承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任，凸顯了政府在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度信譽(yù)責(zé)任。《社會(huì)保險(xiǎn)法》共有7個(gè)條文規(guī)定了在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足的情況下政府的補(bǔ)貼（補(bǔ)充）義務(wù)（見(jiàn)第5、11、13、20、25、65、71 條）。 這些有關(guān)政府在社會(huì)保險(xiǎn)籌資中的補(bǔ)貼義務(wù)，為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全性提供了可靠的保證，也為公民（參保人）社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的支撐。

2.政府在醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)中的先行支付義務(wù)

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了公民因第三人侵權(quán)產(chǎn)生的醫(yī)療、工傷事故，其相關(guān)保險(xiǎn)待遇可以由政府（通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)基金）先行墊付給公民，事后再向第三人追償?shù)闹贫龋此^的先行支付代位求償制度）。其中第30條規(guī)定醫(yī)療的先行支付代位求償制度；第41條規(guī)定工傷的先行支付代位求償制度。也就是說(shuō)，公民在工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)中享有在用人單位、第三人不支付或者無(wú)法確定第三人時(shí)，由保險(xiǎn)基金先行支付的權(quán)利。這不僅解決了社會(huì)保險(xiǎn)待遇與民事賠償“雙重享受”的問(wèn)題，而且明確了國(guó)家可以作為第一責(zé)任人對(duì)醫(yī)療、工傷承擔(dān)責(zé)任。其對(duì)于勞動(dòng)者的及時(shí)救治與康復(fù)，尤其是在用人單位因各種原因不愿和不能承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)勞動(dòng)者權(quán)益的保障具有特別重要的意義。以工傷為例，原來(lái)要靠勞動(dòng)者個(gè)人去抗?fàn)?、去走法律訴訟程序。而在訴訟中，無(wú)良企業(yè)往往利用法律程序故意拖延，不支付工傷待遇，致使勞動(dòng)者往往是小傷拖成中傷，中傷拖成大傷，生活陷入困頓，這個(gè)矛盾在農(nóng)民工中尤其突出。如今，改由社?；饍?yōu)先支付，然后由工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向用人單位追償，從而徹底扭轉(zhuǎn)了勞動(dòng)者在工傷訴訟中的弱勢(shì)地位，增強(qiáng)了政府對(duì)公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利予以切實(shí)保障的作為義務(wù)。

3.政府各部門社會(huì)保險(xiǎn)中相互配合的義務(wù)

《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定政府各部門在社會(huì)保險(xiǎn)中的相互配合義務(wù)。第57條規(guī)定“工商行政管理部門、民政部門和機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通報(bào)用人單位的成立、終止情況，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通報(bào)個(gè)人的出生、死亡以及戶口登記、遷移、注銷等情況?！钡?9條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和衛(wèi)生行政部門要相互配合，為參保人提供異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算服務(wù)。第75條戰(zhàn)略性地指出，政府要通過(guò)全國(guó)保險(xiǎn)的信息化系統(tǒng)建設(shè)，為社會(huì)保險(xiǎn)的自由流轉(zhuǎn)和全國(guó)統(tǒng)籌服務(wù)。

二、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法不足

盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)我國(guó)原有的社會(huì)保險(xiǎn)制度有所突破和創(chuàng)新。但筆者以為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法不足也是顯而易見(jiàn)的。

（一）立法理念：管理的理念有余而維權(quán)的理念不足

1.“規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系論”勝過(guò)“維護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益論”

最能體現(xiàn)《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法理念的莫過(guò)于其總則第1條：“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！睆谋砻嫔峡矗绱吮硎鰶](méi)有什么不妥。但仔細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)在立法理念（宗旨）上，“規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系論”勝過(guò)“維護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益論”是客觀存在的。

首先，從語(yǔ)義分析來(lái)看，第1條規(guī)定的立法宗旨有三，即規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系；維護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益；促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。其中“促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”本質(zhì)上屬于政治學(xué)上的宗旨。法律學(xué)上的宗旨是“規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系”和“維護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益”。但從漢語(yǔ)句子表示強(qiáng)調(diào)主要靠語(yǔ)序來(lái)表達(dá)看，“規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系”是首要的宗旨，而“維護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益”則是次要的宗旨。

其次，從法理分析來(lái)看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)法的典型代表，其立法應(yīng)以保障公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利和維護(hù)社會(huì)公正為立法理念。因?yàn)?，只有通過(guò)國(guó)家立法，才能使公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)從應(yīng)然的權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利進(jìn)而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。只有立法機(jī)關(guān)才能平衡社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中責(zé)任主體各方的權(quán)利和義務(wù)。因此，社會(huì)保險(xiǎn)法在法律制度的設(shè)計(jì)方面，應(yīng)始終以保護(hù)公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利及國(guó)家（通過(guò)政府）應(yīng)當(dāng)為公民提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)為重點(diǎn)，而不能以規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，便于政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)行管理為重點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)法是重要的民生維權(quán)法律，而非行政管理?xiàng)l例，因此它不是簡(jiǎn)單地認(rèn)可政府現(xiàn)行的工作，僅僅充當(dāng)政府相關(guān)部門實(shí)施管理的工具。不然，社會(huì)保險(xiǎn)法就會(huì)由權(quán)利保障法，蛻變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理法。而“規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系”的實(shí)質(zhì)是政府管理主導(dǎo)論。

最后，從立法結(jié)果來(lái)看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》為了保持整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)在管理上的連續(xù)性和有效性，在設(shè)計(jì)具體的法律制度時(shí)，更多地是傾向于對(duì)原有社會(huì)保險(xiǎn)制度的遷就，對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾和問(wèn)題的力求回避。特別是對(duì)在立法過(guò)程中爭(zhēng)論較大的，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)法是所有社會(huì)群體公平享有的法律，還是區(qū)別對(duì)待的法律問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體和基金管理等問(wèn)題。對(duì)前兩個(gè)問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》采取對(duì)現(xiàn)有制度的遷就態(tài)度，對(duì)后一個(gè)問(wèn)題采取授權(quán)立法的回避策略。

2.對(duì)原有制度的遷就勝過(guò)對(duì)新制度的創(chuàng)設(shè)

《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)原有制度的維持和遷就主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，是社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍方面的遷就。主要表現(xiàn)為沒(méi)有把公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員納入社會(huì)保險(xiǎn)法的調(diào)整范疇。第10條第3款規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這實(shí)際上是對(duì)過(guò)去按照身份而不是按照風(fēng)險(xiǎn)人群建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的遷就和肯定。即《社會(huì)保險(xiǎn)法》將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的單列，以法律形式肯定了目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的雙軌制，違背了社會(huì)保障制度的公平性和國(guó)家基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)均等化的內(nèi)在要求，其結(jié)果很可能是進(jìn)一步拉大不同群體之間的社會(huì)保險(xiǎn)待遇的差距。從人大網(wǎng)征求社會(huì)保險(xiǎn)法草案意見(jiàn)來(lái)看，曾有2125件意見(jiàn)認(rèn)為草案規(guī)定公務(wù)員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中“另起小灶”，使已有的社保不平等合法化了。

其次，是社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面的遷就。主要表現(xiàn)為將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的保險(xiǎn)體系分列，從法律上承認(rèn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會(huì)保險(xiǎn)制度中擴(kuò)張作用。社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)分職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)；醫(yī)療保險(xiǎn)分職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。這是對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在保險(xiǎn)制度中擴(kuò)張的法律認(rèn)可，使《社會(huì)保險(xiǎn)法》成為不同社會(huì)階層之間相互流動(dòng)之新的制度性障礙。這將直接影響社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌和全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)的建立。此外，第25條規(guī)定城鎮(zhèn)居民中“享受最低生活保障的人、喪失勞動(dòng)能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼”，而對(duì)農(nóng)村中的這些居民卻不規(guī)定。這有違城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和法律平等原則，肯定和張揚(yáng)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)（特別是戶籍）的作用。

最后，是社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次方面的遷就。主要表現(xiàn)為在提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次方面對(duì)地方利益的妥協(xié)。第64條第3款“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！敝圆荒苤苯訉?shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，原因在于提高社?；鸾y(tǒng)籌層次將會(huì)導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)與部發(fā)達(dá)地區(qū)的利益沖突。統(tǒng)籌層次越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)積極性反而越低。鑒于我國(guó)社保基金的隱性債務(wù)大、東西部經(jīng)濟(jì)差距懸殊、各類社會(huì)保險(xiǎn)還沒(méi)有形成穩(wěn)定的模式、多頭管理導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一等，在統(tǒng)籌層次問(wèn)題上，可以說(shuō)是中央對(duì)地方的妥協(xié)。

（二）立法策略：回避矛盾有余而解決問(wèn)題不足

1.授權(quán)條款太多，回避了一些重大的現(xiàn)實(shí)矛盾

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，明示授權(quán)類型的條款共有10個(gè)（詳見(jiàn)表1）。其中，授權(quán)對(duì)象為國(guó)務(wù)院的有6個(gè)條文。授權(quán)對(duì)象為省、自治區(qū)、直轄市人民政府的有2個(gè)條文，為國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的2個(gè)條文。這10個(gè)明示授權(quán)類型的條款幾乎涵蓋了立法過(guò)程中最為核心的現(xiàn)實(shí)矛盾，特別是公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)“另起小灶”問(wèn)題和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳主體問(wèn)題。

表1 明示授權(quán)類型的條款一覽表：

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，默示授權(quán)類型的條款共15個(gè)（詳見(jiàn)表2）。其中默示授權(quán) “按照國(guó)家規(guī)定(統(tǒng)一規(guī)劃)執(zhí)行”的有11個(gè)條文，“按照國(guó)務(wù)院規(guī)定（規(guī)劃）”的有3個(gè)條文，“參照當(dāng)?shù)匾?guī)定”的有1個(gè)條文。仔細(xì)分析這些所謂的“國(guó)家規(guī)定”，其實(shí)它們多是一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定，并不是國(guó)家法律的規(guī)定。正是基于這種考量，筆者認(rèn)為這些條款也是授權(quán)性條款，即直接授權(quán)給已有的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以法律效力，是隱性授權(quán)條款。這些默示的授權(quán)類型的條款也佐證了前文所述的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)原有制度的過(guò)分遷就與維持。

表2 默示授權(quán)類型的條款一覽表

綜合分析《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的24個(gè)授權(quán)條款，其中明示授權(quán)類型的條款多涉及到新制度的創(chuàng)設(shè)，默示授權(quán)類型的條款多涉及到舊制度的維持。而兩種類型的授權(quán)條款的內(nèi)容主要涉及到社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)。而這兩項(xiàng)內(nèi)容對(duì)任何一部社會(huì)保險(xiǎn)法來(lái)說(shuō)，都是最為核心的內(nèi)容?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此采取了授權(quán)立法的回避的策略。其結(jié)果可能會(huì)制造新的矛盾，影響法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.缺乏對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)控

通常所說(shuō)的授權(quán)立法，就是立法機(jī)關(guān)授權(quán)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)所授予的立法權(quán)進(jìn)行立法的活動(dòng)。授權(quán)立法作為一種立法策略，特別是立法機(jī)關(guān)為了擺脫立法信息不充分（匱乏）的窘境而采用授權(quán)（行政）立法也是正常的。但是如果授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)被授權(quán)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)缺乏基本的監(jiān)控，那么無(wú)異于行政機(jī)關(guān)拿到了一張空白支票，它可以在授權(quán)的領(lǐng)域里任意制定法律。筆者認(rèn)為，對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)控主要包括對(duì)授權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行事前監(jiān)控和事中監(jiān)控。

事前監(jiān)控，是指對(duì)授權(quán)立法的事項(xiàng)、權(quán)限層級(jí)等作出明確規(guī)定。就社會(huì)保險(xiǎn)法而言，即哪些事項(xiàng)可以授權(quán)行政機(jī)構(gòu)立法，哪些事項(xiàng)只能由最高立法機(jī)關(guān)自己立法?！读⒎ǚā返?條規(guī)定了十大事項(xiàng)，只能制定法律，不能授權(quán)。社會(huì)保險(xiǎn)法中涉及的參保人的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)參保人社會(huì)保險(xiǎn)基本權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題，屬于《立法法》第8條規(guī)定的十大事項(xiàng)中的第七項(xiàng)“民事基本制度”。社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收、管理運(yùn)行，特別是社會(huì)保險(xiǎn)的支付項(xiàng)目和范圍屬于 《立法法》第8條規(guī)定的第八項(xiàng)“基本經(jīng)濟(jì)制度”中的“財(cái)政、稅收”事宜，即參保人的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇標(biāo)準(zhǔn)和基金的征收、管理運(yùn)行應(yīng)當(dāng)由《社會(huì)保險(xiǎn)法》予以直接規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)授權(quán)“國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。

事中監(jiān)控，是指授權(quán)主體為了避免被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)借授權(quán)立法的優(yōu)勢(shì)地位，濫用立法權(quán)制定“利己性”法律而對(duì)行政機(jī)關(guān)的整個(gè)立法活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)控。授權(quán)主體不僅要對(duì)授權(quán)范圍和權(quán)利分配的邊界作出明確的規(guī)定，而且還要通過(guò)備案審查、參與立法聽(tīng)證、要求被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)作專門的定期報(bào)告、對(duì)授權(quán)立法涉及的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查等措施來(lái)進(jìn)行有效的監(jiān)控。立法者為法治和防止腐敗而起草法律。如果由于立法者的失職讓資源分配嚴(yán)重不公的法案產(chǎn)生，可以說(shuō)都是一種嚴(yán)重的立法腐敗行為。因此，像美國(guó)、英國(guó)、日本、法國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)授權(quán)立法是有嚴(yán)格監(jiān)控的。

從《社會(huì)保險(xiǎn)法》的授權(quán)條款來(lái)看，不但將一些不應(yīng)授權(quán)的事項(xiàng)直接授權(quán)了行政機(jī)關(guān)，授權(quán)條款多達(dá)24個(gè)，而且完全缺乏對(duì)授權(quán)行政立法的基本監(jiān)控。這種回避現(xiàn)實(shí)矛盾的立法策略，雖有助于法律的盡快頒布，但法律實(shí)施的結(jié)果一定會(huì)偏離人大及常委會(huì)授權(quán)的初衷，無(wú)助于實(shí)際問(wèn)題的解決。

(三)立法技術(shù):運(yùn)籌技術(shù)有余而結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)不足

立法技術(shù)是立法活動(dòng)中所遵循的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱。立法技術(shù)是立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，具有科學(xué)性。就立法技術(shù)而言，《社會(huì)保險(xiǎn)法》運(yùn)籌技術(shù)有余而結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)不足，反映立法技術(shù)不夠科學(xué)。

1.立法活動(dòng)運(yùn)籌技術(shù)，過(guò)分倚重授權(quán)立法

立法活動(dòng)運(yùn)籌技術(shù)，指立法活動(dòng)過(guò)程中如何安排、調(diào)度、籌劃和控制有關(guān)事項(xiàng)的方法和操作技巧。立法活動(dòng)運(yùn)籌技術(shù)包括立法策略，如原則性與靈活性相結(jié)合的策略、授權(quán)立法的策略、法律不宜太細(xì)的策略等。前述《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)原有制度的遷就勝過(guò)對(duì)新制度的創(chuàng)設(shè)，授權(quán)條款太多，回避了一些重大的現(xiàn)實(shí)矛盾和問(wèn)題。這實(shí)際上是立法運(yùn)籌技術(shù)上的原則性不足，而靈活性有余，過(guò)分倚重于行政部門的立法。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》共12章98條。授權(quán)條款共24條，約占該法總條文數(shù)量的四分之一。更重要的是，所有的授權(quán)條款直接涉及到社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的享受和義務(wù)的承擔(dān)。這些權(quán)利義務(wù)性質(zhì)的條款可以說(shuō)是社會(huì)保險(xiǎn)法的靈魂。《社會(huì)保險(xiǎn)法》將涉及到權(quán)利和義務(wù)的條款完全授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法，可以說(shuō)只剩下一具沒(méi)有靈魂的外殼了。正是如此，人們感覺(jué)到《社會(huì)保險(xiǎn)法》是一部重在強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)思想和立法原則型的法律，而不是一部可以切實(shí)操作的法律。社會(huì)保險(xiǎn)法作為保障公民經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利之社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的基本法律，法律條文中竟然沒(méi)有任何的數(shù)量概念。即沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的具體比例，沒(méi)有中央政府與地方政府對(duì)各類保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼的具體比例，沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)待遇的計(jì)算辦法，沒(méi)有保險(xiǎn)待遇的具體數(shù)據(jù)等等。

2.立法結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)不規(guī)范甚至混亂

首先，目錄中的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”的提法與“社會(huì)保險(xiǎn)法”的名稱不統(tǒng)一?！吧鐣?huì)保險(xiǎn)法”目下的應(yīng)當(dāng)是“養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“醫(yī)療保險(xiǎn)”。而“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”來(lái)源于過(guò)去我國(guó)對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的提法，涵蓋的是一種以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)制度，但社會(huì)保險(xiǎn)法畢竟不是勞動(dòng)保險(xiǎn)法。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民是不存在勞動(dòng)關(guān)系的，他們的養(yǎng)老、醫(yī)療，不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的范疇?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第二章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”中實(shí)際上包括了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；第三章“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”實(shí)際上包括職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。所以將“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”作為第二章、第三章的標(biāo)題，存在以偏概全的問(wèn)題。

其次，一些重要的概念使用混亂。社會(huì)保險(xiǎn)法條文中用了 “公民”、“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”、“個(gè)人”、“職工”、“社會(huì)保險(xiǎn)參加人”等概念，它們很多情況下是不同的，是相互沖突的。比如，第10條“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”和44條“職工失業(yè)保險(xiǎn)”中的“職工”不包括公務(wù)員；而23條“職工醫(yī)療保險(xiǎn)”中的“職工”顯然包括公務(wù)員。第1條中的“公民”顯然與第97條中的“外國(guó)人”相沖突。第58條第3款“個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼為公民身份號(hào)碼?！笔聦?shí)上，我國(guó)只有“居民身份證號(hào)碼”。法律概念應(yīng)該明確和統(tǒng)一。筆者建議在總則或附則中對(duì)公民、用人單位、個(gè)人、職工、社會(huì)保險(xiǎn)參加人等概念進(jìn)行明確界定。具體可以參照2003年制定的《工傷保險(xiǎn)條例》第八章附則中設(shè)有的“關(guān)鍵名詞的解釋”?；蛘咧皇褂谩奥毠ぁ迸c“非職工”的概念，有勞動(dòng)關(guān)系的是職工，無(wú)勞動(dòng)關(guān)系的是非職工。這有利于打破社會(huì)保險(xiǎn)中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

最后，刪除原草案中有關(guān)政府責(zé)任規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)”是錯(cuò)誤的。由于學(xué)者批評(píng)《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》中對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定是“必須”，而非“應(yīng)當(dāng)”（因?yàn)椤皯?yīng)當(dāng)”規(guī)定的概括性責(zé)任，“必須”才是具體責(zé)任），于是《社會(huì)保險(xiǎn)法》將草案中七處有關(guān)政府責(zé)任的前置詞“必須”全部刪除。其實(shí)，從法理學(xué)的角度，“可以”與“應(yīng)當(dāng)”或“必須”是具有明顯區(qū)別的?！翱梢浴庇糜谑跈?quán)性規(guī)則，而“應(yīng)當(dāng)”或“必須”用于義務(wù)性規(guī)則。但是，“應(yīng)當(dāng)”和“必須”的區(qū)別并不大。規(guī)定作為義務(wù)的義務(wù)性規(guī)則常采用“應(yīng)當(dāng)”、“應(yīng)該”、“必須”等術(shù)語(yǔ)。 所以，筆者認(rèn)為刪除原草案中的“必須”，不但沒(méi)有強(qiáng)化政府的具體作為義務(wù)，反而淡化了政府在社會(huì)保險(xiǎn)中所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。

三、結(jié)論

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是國(guó)家制定的調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的法律，是國(guó)家通過(guò)動(dòng)員社會(huì)財(cái)力為生活困難的社會(huì)成員提供最基本的生活支持的法律，其本質(zhì)是社會(huì)財(cái)富在時(shí)間和空間上的再分配。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也發(fā)揮著調(diào)整不同社會(huì)階層利益分配的功能。因此，它極力突破原有的制度框架，進(jìn)行了一些制度創(chuàng)新。然而，由于立法理念和立法策略上的偏差，加之立法技術(shù)的欠缺，《社會(huì)保險(xiǎn)法》還難以實(shí)現(xiàn)通過(guò)對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。鄧小平所曾認(rèn)為，如果勞動(dòng)法制不能有助于縮小貧富差距，如果我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致兩極分化，改革就算失敗了。這對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法也是適用的。社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)本著“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系”（出自《胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上的致辭》），以不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙?；诖?，在肯定《社會(huì)保險(xiǎn)法》具有制度創(chuàng)新的同時(shí)，還應(yīng)理性地認(rèn)識(shí)到其立法不足以及可能由此帶來(lái)的問(wèn)題，并事先預(yù)設(shè)出積極的應(yīng)對(duì)措施。

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